Ein Junge und ein Mädchen versuchen eine Rechenaufgabe mit Hilfe eines Abakus zu lösen.
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Das Ende der Steueroasen?

2.6.2017

Kampf gegen schädlichen Steuerwettbewerb



Die wenigen Profiteure innerhalb der Industriestaaten sind oft einflussreich genug, um die Eindämmung des internationalen Steuerwettbewerbs zu verhindern. Dementsprechend setzen die Regierungen der Industriestaaten internationale Regeln zur Bekämpfung von Steuerflucht meist nur durch, wenn betroffene Profiteure des Steuerwettbewerbs wenig politischen Einfluss haben. Wie die Analyse der wichtigsten Initiativen gegen schädlichen Steuerwettbewerb zeigt, haben die Industriestaaten aus diesem Grund bisher wenig gegen Steuervermeidung durch Konzerne ausgerichtet, während sie jüngst Erfolge bei der Bekämpfung von Steuerhinterziehung durch Privatpersonen erzielt haben.

Erste OECD-Maßnahmen
Zwischen 1991 und 1994 machten mehrere Berichte der OECD und des Internationalen Währungsfonds die Staatengemeinschaft darauf aufmerksam, dass Banken einen Großteil der internationalen Transaktionen in Steueroasen abwickelten und der Bestand komplett unversteuerter Gewinne und Vermögen stark angewachsen war. Um diese selbstgeschaffenen Trends wieder einzudämmen, riefen die Staats- und Regierungschefs der sieben größten Industrienationen (G7) die OECD 1996 dazu auf, einen multilateralen Ansatz zur Bekämpfung schädlichen Steuerwettbewerbs zu entwickeln.[14]

Die OECD antwortete 1998 mit einem Bericht, der schädliche Steuerpraktiken identifizierte und sich für deren Beseitigung aussprach.[15] Erstens kritisierte die Organisation Steueroasen für ihre Verschwiegenheit. Statt sich der Amtshilfe zu verweigern, sollten sie bei Steuerhinterziehungsverdacht Informationen über ausländische Kontoinhaber preisgeben. Zweitens prangerte sie schädliche Steuerregime an, die auch OECD-Mitglieder dazu nutzten, ausländischen – aber nicht einheimischen – Unternehmen Steuervergünstigungen anzubieten. Diese Regelungen sollten abgeschafft werden. Um diese Empfehlungen durchzusetzen, forderten die G7 eine schwarze Liste von der OECD und kündigten Abwehrmaßnahmen gegen nichtkooperative Länder an. Solange die US-Regierung unter Bill Clinton diese Sanktionsdrohung unterstützte, wuchs die Zahl der Steueroasen, die zusagten, schädliche Praktiken zu beenden. Entsprechend den Forderungen multinationaler Unternehmen verwässerte die OECD aber gleichzeitig die Definition schädlicher Steuerregime. Die Steueroasen konnten also Vereinbarungen mit der OECD treffen, ohne ihr Geschäft mit ausländischen Konzernen zu gefährden.[16]

Nach dem Amtsantritt von US-Präsident George W. Bush brach das Projekt zusammen. Mit einer regressiven Steueragenda angetreten, bewies seine Regierung ein offenes Ohr für Lobbyisten, die den Steuerwettbewerb als Disziplinierungsinstrument für einen überbordenden Staat priesen und die OECD verdächtigten, ein weltweites Steuerkartell schaffen zu wollen. Sie zog die US-Unterstützung für das Projekt und die dahinterstehende Sanktionsdrohung zurück und zwang die Organisation, die Steuervermeidung multinationaler Unternehmen von der Agenda zu nehmen. In der Folge sollte die OECD lediglich die Ausweitung des Informationsaustausches auf Anfrage erwirken, eine Maßnahme, die hauptsächlich auf die Vermeidung von Steuerhinterziehung durch Privatpersonen zielte. Dies gelang ihr ohne eine glaubhafte Sanktionsdrohung der G7 allerdings nicht. So weigerten sich selbst die OECD-Mitglieder Luxemburg, Österreich und Schweiz, eine Neuformulierung des Amtshilfeparagrafen in bilateralen Steuerabkommen anzuwenden.[17] Zudem setzt der Informationsaustausch auf Anfrage einen konkreten Steuerhinterziehungsverdacht voraus, was den Anwendungsbereich des Standards minimiert.[18]

Erste EU-Maßnahmen
Parallel zur OECD begann auch die EU, Maßnahmen gegen Steuerflucht zu treffen. Hierbei wurde sie allerdings von der sogenannten Politikverflechtungsfalle aufgehalten. So hatten sich die Mitgliedsstaaten zwar auf eine Liberalisierung des Kapitalverkehrs einigen können. Die unterschiedlichen Interessen von kapitalimportierenden und kapitalexportierenden Mitgliedsstaaten gepaart mit der Weigerung, eine Kernkompetenz des Nationalstaates auf die supranationale Ebene zu delegieren, hinderten sie allerdings daran, die fiskalischen Konsequenzen mittels gemeinsamer steuerrechtlicher Regeln abzufedern. Im Bereich der Unternehmensbesteuerung konnte der Europäische Rat 1997 zwar einen Verhaltenskodex gegen staatliche Steuervergünstigungen für ausländische Firmen verabschieden. Mitgliedsstaaten wie Irland, Luxemburg und die Niederlande reagierten darauf aber mit einer generellen Absenkung der Körperschaftssteuersätze und großzügigen Verrechnungspreiszusagen für einzelne Unternehmen. Sie konnten die im Verhaltenskodex kritisierten Steuerregime also abschaffen, ohne als Holdingstandort an Attraktivität einzubüßen.[19]

Die Bekämpfung von Steuerhinterziehung unterlag einer ähnlichen Dynamik. Das wichtigste Instrument in diesem Bereich war die EU-Zinsrichtlinie, die nach jahrzehntelangen Bemühungen 2003 verabschiedet wurde. Die Richtlinie sah vor, dass EU-Mitglieder und einige über Abkommen assoziierte Nichtmitglieder Informationen über Zinseinkünfte ausländischer Anleger austauschen. Allerdings wies ihre Erstfassung erhebliche Schwachstellen auf. Erstens konnten einige Steueroasen, darunter die EU-Mitglieder Österreich und Luxemburg, nur durch das Angebot zur Unterzeichnung bewegt werden, statt des automatischen Informationsaustausches eine Quellensteuer einzuführen. Drei Viertel der Einnahmen flossen anonym, also ohne Nennung der Anleger, an die Heimatstaaten. Zweitens war der Informationsaustausch auf Zinseinkommen beschränkt. So konnten Steuerhinterzieher die Richtlinie umgehen, indem sie statt in zinstragende Papiere in Aktien investierten. Alternativ gründeten sie eine Stiftung, die als Unternehmen ebenfalls nicht unter die Zinsrichtlinie fiel.[20]

Bekämpfung von Steuerhinterziehung seit 2008
In den 2000er Jahren erkannten die Steuerfahnder der großen Industriestaaten, dass sie Steuerhinterziehung mit dem Informationsaustausch auf Anfrage nicht bekämpfen konnten. Stattdessen kamen sie durch Datenankäufe und Whistleblower an Informationen über Offshorevermögen. Politiker von SPD und US-Demokraten brachten die so gewonnenen Erkenntnisse in Deutschland und den USA an die Öffentlichkeit. Daraus entstanden 2008 die Skandale um die Bankhäuser LGT und UBS, die Befürworter eines härteren Vorgehens gegen Steuerhinterziehung nutzten, um ihr Anliegen auf die G20-Agenda zu heben. Die G20 delegierten die Aufgabe erneut an die OECD, die zunächst den Informationsaustausch auf Anfrage so verschärfte, dass nationale Gesetze Amtshilfe nicht mehr verhindern durften. Parallel erstellte die Organisation eine neue schwarze Liste und führte mit dem Global Forum on Transparency and Exchange of Information einen Prozess ein, in dem Steuerbeamte die Transparenz der Steuer- und Finanzsysteme anderer Länder bewerten. In der Folge setzten viele Steueroasen die OECD-Vorgaben formal um, wendeten die verschärften Regeln aber kaum an.[21] Zudem wurde der Standard weiterhin bi- statt multilateral implementiert. Anleger blieben also anonym, wenn sie ihr Vermögen in Steueroase A über eine Briefkastenfirma in Steueroase B verwalteten und A und B kein Abkommen abschlossen oder es nicht anwendeten. So wurde hinterzogenes Vermögen nicht im Heimatland angezeigt, sondern zwischen Steueroasen verschoben.[22]

Die mittlerweile von Barack Obama geführte US-Regierung verlor mit dem langsamen OECD-Prozess bald die Geduld. Getrieben vom UBS-Skandal und einer progressiven Steueragenda, erarbeitete sie 2009 den Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), der Anfang 2010 vom US-Kongress verabschiedet wurde. Das Gesetz verpflichtet ausländische Banken, ihre amerikanischen Kunden und deren Kapitaleinkünfte automatisch bei den US-Steuerbehörden zu melden. Weigert sich ein Finanzinstitut, werden alle Zahlungen, die es aus den Vereinigten Staaten erhält, mit einer Quellensteuer von 30 Prozent belegt. Aufgrund dieser Sanktionsdrohung signalisierten internationale Banken rasch Kooperationsbereitschaft. Allerdings wollten viele Regierungen vermeiden, dass "ihre" Banken in Vertragsbeziehungen mit einer US-Behörde eintreten. Die Vereinigten Staaten betteten FATCA also in bilaterale Verträge ein, die Partnerregierungen entweder verpflichteten, Informationen bei den lokalen Finanzinstituten einzusammeln und selber weiterzuleiten oder rechtliche Voraussetzungen für die direkte Meldung zu schaffen. Der Abschluss dieser Abkommen zwang Steueroasen somit, ihr Bankgeheimnis aufzugeben. Da aber der Zugang zum US-Finanzmarkt auf dem Spiel stand, stimmten sie ausnahmslos zu.[23]

Damit verschlechterten sie auch ihre Verhandlungsposition gegenüber Drittstaaten. Innerhalb der EU zwang eine Meistbegünstigtenklausel Luxemburg und Österreich, am automatischen Informationsaustausch mit den anderen Mitgliedsstaaten teilzunehmen. Nichtmitglieder wie die Schweiz machten das gleiche Zugeständnis, da sie sich nicht mehr hinter der prinzipiellen Gültigkeit des Bankgeheimnisses verstecken konnten und ihre Finanzindustrien einen globalen Standard parallelen Prozeduren für verschiedene Länder vorzogen. Somit war der Weg frei für den multilateralen automatischen Informationsaustausch. Ab 2013 konzipierte die OECD den auf FATCA basierenden gemeinsamen Berichtsstandard, der 2014 mit einem multilateralen Abkommen verabschiedet wurde. Diesem Abkommen sind bisher 100 Staaten beigetreten, darunter alle traditionellen Steueroasen, nicht aber die USA. Tatsächlich verweigert das Land, das den automatischen Informationsaustausch durchgesetzt hat, auch in den FATCA-Verträgen die Reziprozität. Damit fügt sich die US-Regierung dem Widerstand heimischer Finanzinstitute gegen weitere Berichtspflichten. Anders als in Liechtenstein oder der Schweiz können Ausländer daher in einigen US-Staaten weiterhin anonym Briefkastenfirmen eröffnen und Vermögen vor dem heimischen Fiskus verstecken. Die Konsequenz ist eine Umverteilung von Kapital aus den traditionellen Steueroasen in die USA.[24]

Bekämpfung von Steuervermeidung seit 2012
Wie bei der Steuerhinterziehung fußt auch der neuerliche Aktivismus bei der Bekämpfung von Steuervermeidung auf Skandalen, die die Unzulänglichkeit vorhandener Regeln unterstreichen. Zwar hatten deutsche und britische Finanzbeamte schon länger moniert, dass US-Unternehmen Gewinne unversteuert aus dem Binnenmarkt schleusen. Erst mit der Enthüllung des Steuermodells der Kaffeehauskette Starbucks gelang es aber, das Thema zu politisieren und auf die G20-Agenda zu setzen. Ziel war, Druck auf Irland, Luxemburg und die Niederlande auszuüben, die Konzernen nicht nur Zugang zum Binnenmarkt, sondern auch die steuerfreie Weiterleitung von Lizenzeinnahmen aus den übrigen EU-Mitgliedsstaaten ermöglichen. Dafür nehmen sie diese Einnahmen von der Besteuerung aus oder machen Unternehmen großzügige Verrechnungspreiszusagen. Gleichzeitig können sie EU-weite Gegenmaßnahmen im Ministerrat blockieren, während der Nichtdiskriminierungsgrundsatz des EU-Rechts Sanktionen einzelner Mitgliedsstaaten verhindert. Die Vereinigten Staaten waren der deutsch-britischen Initiative gegenüber zunächst aufgeschlossen, da US-Unternehmen die in Europa vermiedenen Steuern nicht etwa im Heimatland zahlen, sondern ihre Gewinne in Steueroasen wie Bermuda parken. Gemeinsam sorgten die drei Länder also dafür, dass die G20 wiederum die OECD beauftragten, einen Bericht über base erosion and profit shifting (BEPS) multinationaler Unternehmen vorzulegen.[25]

Mit der Veröffentlichung des BEPS-Berichts 2015 traten die Interessenkonflikte zwischen den großen EU-Staaten und den USA jedoch offen zutage. Während Deutschland, Frankreich und Großbritannien die Aktivitäten von US-Unternehmen an der Quelle besteuern wollen, verteidigen die Vereinigten Staaten ihr Besteuerungsrecht für das aus diesen Aktivitäten entstehende passive Einkommen. Sie möchten die Quellensteuerlast ansässiger Unternehmen also minimieren, um die von deren ausländischen Töchtern an die einheimische Mutter ausgeschütteten Erträge zu maximieren. Dieses Ziel verfolgen auch die EU-Staaten gegenüber Schwellenländern. Daher hält der BEPS-Bericht am Fremdvergleichsgrundsatz fest, der es Konzernen ermöglicht, Gewinne zwischen Niederlassungen zu verschieben. Gleichzeitig empfiehlt er Steuerbehörden aber die Ablehnung von Verrechnungspreisabsprachen, wenn die Niederlassung, die für die Nutzung eines Wirtschaftsguts Zahlungen von ihren Schwestern erhält, dieses nachweislich nicht kontrolliert. Während der BEPS-Bericht also an Grundprinzipien festhält, die Steuervermeidung erst ermöglichen, wehren sich die USA nachdrücklich gegen die Erweiterung des Quellenprinzips. Es ist daher unwahrscheinlich, dass das BEPS-Projekt Steuervermeidung nachhaltig einschränkt.[26]

Vielversprechender erscheint hier der Vorschlag der EU-Kommission, eine gemeinsame konsolidierte Körperschaftssteuerbemessungsgrundlage (GKKB) einzuführen. Diese sieht vor, den gesamteuropäischen Gewinn großer Konzerne zu ermitteln und dann anhand realwirtschaftlicher Faktoren wie Lohnsumme, Umsatz und Betriebsvermögen auf die Mitgliedsstaaten zu verteilen. Gewinnverlagerungen ohne die gleichzeitige Verschiebung realwirtschaftlicher Faktoren wären damit im Binnenmarkt unmöglich.[27] Daher blockieren die kapitalimportierenden Mitgliedsstaaten diesen Vorschlag im Ministerrat. Die EU-Kommission scheint mit ihren Staatsbeihilfeverfahren gegen selektive Verrechnungspreiszusagen jedoch den Druck auf diese Vetospieler zu erhöhen. Aus Sicht der profitierenden Konzerne stellen die Verfahren nämlich die Gültigkeit der Zusagen infrage. Die so entstehende Unsicherheit senkt wiederum die Standortattraktivität der Mitgliedsstaaten, die Konzernen bisher speziell auf sie zugeschnittene Steuerdeals angeboten haben. Hält die EU-Kommission trotz massiver Kritik der USA an diesen Verfahren fest und wird dabei vom Europäischen Gerichtshof bestätigt, könnte das Interesse an gemeinsamen Besteuerungsregeln bei den Regierungen Irlands, Luxemburgs und der Niederlande wachsen.

Ausblick



Der bisherige Kampf gegen die schädlichen Aspekte des internationalen Steuerwettbewerbs und gegen Steueroasen war immer dann erfolgreich, wenn die USA glaubhaft mit Sanktionen gedroht haben. Sie tun dies allerdings nur unter einer von den Demokraten geführten Regierung, die sicherstellen muss, dass mächtige Interessengruppen möglichst nicht betroffen sind. Die USA gehen daher nicht nachdrücklich gegen Steuervermeidung durch Konzerne vor und haben beim automatischen Informationsaustausch einen doppelten Standard durchgesetzt, der die heimische Finanzindustrie bevorteilt. Die EU könnte diesen Zustand beenden, da sie mit dem Binnenmarkt ebenfalls über eine große Machtressource verfügt. Dafür müssen Kommission, EU-Parlament und Zivilgesellschaft aber dafür sorgen, dass einzelne Mitgliedsstaaten wirksame Maßnahmen gegen schädlichen Steuerwettbewerb nicht länger im Ministerrat blockieren. Staatsbeihilfeverfahren, Untersuchungsausschüsse sowie skandalträchtige Leaks und breite öffentliche Aufmerksamkeit sind ein guter Anfang. Sie müssen aber intensiviert werden, damit eine geeinte EU die Einhaltung globaler Standards auch von den USA einfordern kann. Bis dahin heißt es: Fortsetzung folgt.


Fußnoten

14.
Vgl. Richard Eccleston, The Dynamics of Global Economic Governance, Cheltenham 2012.
15.
Vgl. OECD, Harmful Tax Competition, Paris 1998.
16.
Vgl. Michael C. Webb, Defining the Boundaries of Legitimate State Practice, in: Review of International Political Economy 4/2004, S. 787–827.
17.
Vgl. Lukas Hakelberg, Coercion in International Tax Cooperation, in: Review of International Political Economy 3/2016, S. 511–541.
18.
Vgl. Niels Johannesen/Gabriel Zucman, The End of Banking Secrecy?, in: American Economic Journal 1/2014, S. 65–91.
19.
Vgl. Philipp Genschel/Thomas Rixen/Susanne Uhl, Die Ursachen des europäischen Steuerwettbewerbs, in: Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 40/2008, S. 297–320.
20.
Vgl. Thomas Rixen/Peter Schwarz, How Effective Is the European Union’s Savings Tax Directive?, in: Journal of Common Market Studies 1/2012, S. 151–168.
21.
Vgl. Richard Woodward, A Strange Revolution, in: Peter Dietsch/Thomas Rixen (Hrsg.), Global Tax Governance, Colchester 2016, S. 103–122.
22.
Vgl. Johannesen/Zucman (Anm. 18).
23.
Vgl. Richard Eccleston/Felicity Gray, Foreign Accounts Tax Compliance Act and American Leadership in the Campaign Against International Tax Evasion, in: Global Policy 3/2014, S. 321–333.
24.
Vgl. Lukas Hakelberg/Max Schaub, The Redistributive Impact of Hypocrisy in International Taxation, in: Regulation & Governance (i. E.).
25.
Vgl. Lukas Hakelberg, Power in International Tax Policy, Dissertation, Europäisches Hochschulinstitut, Florenz 2016.
26.
Vgl. BEPS Monitoring Group 2015, Overall Evaluation of the G20/OECD Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) Project, 5. 10. 2015, https://bepsmonitoringgroup.files.wordpress.com/2015/10/general-evaluation.pdf«.
27.
Vgl. Sebastian Krauß, Besprechung des Kompromisstexts vom 19. 11. 2014 zum Vorschlag für eine Richtlinie zur GKKB, in: Internationales Steuerrecht 19/2015, S. 727–734.
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Autoren: Lukas Hakelberg, Thomas Rixen für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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