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Agenda 2010 und Arbeitsmarkt: Eine Bilanz


23.6.2017
Zu Beginn des 21. Jahrhunderts befand sich Deutschland in einer schwierigen wirtschaftlichen Situation. Im Zuge dessen stieg die Arbeitslosigkeit von einem hohen Niveau noch weiter. Zudem erschütterte der "Vermittlungsskandal"[1] das Vertrauen in die damalige Bundesanstalt für Arbeit. Das Land galt als "kranker Mann Europas" und war reformbedürftig. Vor diesem Hintergrund verkündete der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung am 14. März 2003 die "Agenda 2010". Im Zentrum standen umfassende Reformvorschläge für den Arbeitsmarkt und das deutsche Sozialsystem. Als Ziele nannte er insbesondere die "Verbesserung der Rahmenbedingungen für mehr Wachstum und für mehr Beschäftigung" sowie den "Umbau des Sozialstaats und seine Erneuerung". Bis 2005 wurde die Agenda 2010 von der rot-grünen Bundesregierung weitgehend umgesetzt. Integraler Bestandteil waren die "Hartz-Reformen", die erhebliche Veränderungen im Arbeitsrecht, bei der Gewährung von Lohnersatz- und Sozialleistungen und in der Bereitstellung arbeitsmarktpolitischer Dienstleistungen brachten.

Die in der Agenda 2010 angekündigten und später umgesetzten Maßnahmen führten von Anfang an zu heftigen Kontroversen über deren Wirkungen und Nebenwirkungen, die bis heute in unverminderter Schärfe ausgetragen werden. Während Befürworter die Grundlinien der Agenda 2010 angesichts der hierzulande inzwischen deutlich verbesserten Wirtschafts- und Arbeitsmarktlage unbedingt beibehalten wollen, sehen Kritiker angesichts des nicht gelösten Problems der Langzeitarbeitslosigkeit, der starken Verbreitung von Niedriglohnbeschäftigung und atypischen Erwerbsformen massiven Umsteuerungsbedarf. In diesem Beitrag soll eine Bilanz aus wissenschaftlicher Sicht gezogen werden. In einem ersten Schritt werden hierzu die wesentlichen Elemente der Agenda 2010 und die seinerzeitigen Ziele rekapituliert. Im zweiten Schritt geht es um Effekte des Reformpakets auf den Arbeitsmarkt insgesamt, die Zusammensetzung der Beschäftigung sowie die soziale Situation von Arbeitslosen. Schließlich werden ausgehend von den nach wie vor unübersehbaren strukturellen Problemen am Arbeitsmarkt, wie zum Beispiel Fachkräfteengpässen und verfestigter Arbeitslosigkeit, im dritten Schritt Weiterentwicklungsoptionen der Agenda 2010 diskutiert.

Elemente der Agenda 2010



Die im März 2003 vorgeschlagene Agenda 2010 umfasste ein breites Spektrum politischer Reformmaßnahmen in den Bereichen Wirtschaft (zum Beispiel Lockerung der Handwerksordnung), Bildung (zum Beispiel stärkere Förderung von Ganztagsschulen), Ausbildung (zum Beispiel Erweiterung des Kreises der Ausbildungsberechtigten), Sozialversicherung (zum Beispiel Leistungskürzungen in der gesetzlichen Krankenversicherung) und Arbeitsmarkt (zum Beispiel Deregulierung des Kündigungsschutzes). Kernstück des zwischen 2003 und 2005 umgesetzten Reformpakets waren umfassende Arbeitsmarkt- und Sozialreformen, zu denen üblicherweise auch die vier Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz I bis Hartz IV) gezählt werden. Die oft als "Big Bang" gesehene Reform hatte drei wesentliche Stoßrichtungen: arbeitsrechtliche Deregulierung, arbeitsmarktpolitische Aktivierung und verbesserte Dienstleistungen am Arbeitsmarkt.

Die Reformen setzten in dreifacher Weise auf arbeitsrechtliche Deregulierung. Der Schwellenwert für die Anwendbarkeit des Kündigungsschutzgesetzes wurde von fünf Beschäftigten auf zehn Beschäftigte erhöht. Die stärksten Veränderungen betrafen aber die sogenannten atypischen Erwerbsformen: Fundamentale Anpassungen gab es 2003 für die Zeitarbeitsbranche. Vormals geltende Regelungen wie das weitreichende Befristungsverbot, das Synchronisationsverbot[2] oder auch Beschränkungen der Überlassungshöchstdauer wurden aufgehoben. Zwar wurde in diesen gesetzlichen Änderungen die grundsätzliche Gleichstellung von Leih- und Stammarbeitnehmern verankert. Jedoch wurde gleichzeitig die Möglichkeit geschaffen, mit Tarifverträgen davon abzuweichen. Auch die geringfügige Beschäftigung (Minijobs) wurde 2003 neu geregelt. Wie in der Zeit vor 1999 ist es seitdem unerheblich, ob ein Minijob haupt- oder nebenberuflich ausgeübt wird. Die Entgeltgrenze, bis zu der Einkommen steuerfrei und abgabenbegünstigt sind, wurde auf 400 Euro angehoben und vorher bestehende Beschränkungen der Arbeitszeit aufgehoben. Die Ziele der arbeitsrechtlichen Deregulierung bestanden darin, die Arbeitsnachfrage durch Flexibilität und damit verbundener Kostensenkung zu beleben und dadurch den Zugang zum Arbeitsmarkt zu erleichtern.[3]

Auch die arbeitsmarktpolitische Aktivierung im Rahmen der Agenda 2010 setzte im Wesentlichen auf drei Elemente. Die vormals geltende maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes für Ältere wurde von 32 Monaten auf 18 Monate deutlich abgesenkt. Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe und die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende können als Paradigmenwechsel in der deutschen Arbeitsmarktpolitik betrachtet werden: vom Statuserhalt hin zu einer Basisabsicherung mit starken Aktivierungselementen.[4] Unter dem Stichwort des "Forderns und Förderns" wurden die Zumutbarkeitskriterien verschärft. Empfänger der Grundsicherung müssen seitdem jede Beschäftigung akzeptieren, die ihnen von der Bundesagentur für Arbeit (BA) angeboten wird. Das Ziel des Aktivierungsansatzes bestand vor allem darin, Arbeitslose schneller und effektiver in Arbeit zu bringen. Erreichen wollte man dies durch ein verändertes Suchverhalten, eine höhere Konzessionsbereitschaft und eine striktere Erwerbsorientierung der Arbeitslosen.

Bei der durch die Reformen angestoßenen besseren Dienstleistungen am Arbeitsmarkt sind ebenfalls drei Komponenten besonders hervorzuheben. Bei der Reform der BA lag die Priorität darin, die Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes zu erhöhen. Zur Betreuung der Grundsicherungsbezieher wurden Jobcenter neu geschaffen. Sie befinden sich entweder in gemeinsamer Trägerschaft von den jeweiligen Kommunen und der BA oder aber in Alleinträgerschaft einer Kommune. Auf mehr Konkurrenz zwischen öffentlichen und erwerbswirtschaftlichen Trägern zielte schließlich das erweiterte Betätigungsfeld für private Agenturen. So wurden Vermittlungsgutscheine eingeführt und private Agenturen in stärkerem Maße mit der Betreuung und Vermittlung schwer vermittelbarer Personengruppen betraut. Dieser Teil der Reformen sollte die Vermittlung von Arbeitslosen verbessern und beschleunigen und damit zu einem besseren matching am Arbeitsmarkt beitragen. Schließlich zielten die Reformen auf mehr Transparenz: Ein Teil der vormaligen Sozialhilfeempfänger wurde erstmals in der Arbeitslosenstatistik erfasst; Personen, die täglich drei Stunden oder mehr beruflich tätig sein können, wurden fortan als erwerbsfähig eingestuft und von den Job-Centern betreut.

Aktuell gelten die Agenda-Reformen nicht mehr uneingeschränkt beziehungsweise unverändert. Die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengelds für Ältere wurde zum 1.1.2008 von 18 Monate auf 24 Monate angehoben. Neuerliche Veränderungen gab es auch für die Zeitarbeitsbranche. Hervorzuheben sind hier Einschränkungen einer konzerninternen Arbeitnehmerüberlassung, die Etablierung eines Branchenmindestlohns sowie die Einführung der von der Überlassungsdauer abhängigen und auf equal pay zielenden Branchenzuschläge.[5] Schließlich wurde jüngst (zum 1.4.2017) wieder eine Überlassungshöchstdauer von 18 Monaten eingeführt und vorgegeben, dass Leiharbeitnehmer bei einem Arbeitseinsatz nach spätestens neun Monaten hinsichtlich ihrer Entlohnung anderen Beschäftigten im Entleihunternehmen gleichzustellen sind. Darüber hinaus wurde 2014 die Entgeltgrenze für Minijobs auf 450 Euro heraufgesetzt.


Fußnoten

1.
Der Bundesrechnungshof entdeckte 2002 teils gravierende Fehler in der Vermittlungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit, die bis hin zu fiktiven Stellenangeboten und fingierten Vermittlungen reichten.
2.
Das Synchronisationsverbot verhinderte, dass Leiharbeiter nur für die Dauer eines bestimmten Auftrags im Entleihbetrieb eingestellt wurden, indem es untersagte, dass Dauer des Arbeitsvertrages und Einsatz im Entleihbetrieb synchron verlaufen.
3.
Vgl. Lena Jacobi/Jochen Kluve, Before and After the Hartz Reforms: The Performance of Active Labour Market Policy, in: Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung 1/2007, S. 45–64.
4.
Vgl. Susanne Koch/Ulrich Walwei, Der deutsche Arbeitsmarkt im internationalen Vergleich. Problemlagen und Reformoptionen, in: Sozialer Fortschritt 1/2005, S. 1–12; Werner Eichhorst et al., Activating Labor Market and Social Policies in Germany: From Status Protection to Basic Income Support, in: German Policy Studies 1/2010, S. 65–106.
5.
Vgl. Joachim Möller et al., Wie wichtig ist Zeitarbeit für den deutschen Arbeitsmarkt?, in: Andreas Dinges et al. (Hrsg.), Zukunft Zeitarbeit. Perspektiven für Wirtschaft und Gesellschaft, Berlin 2012, S. 33–53.
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Autor: Ulrich Walwei für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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