Mitarbeiter arbeiten am PC in den Büros im Google Finanzcenter in Schanghai.

23.6.2017 | Von:
Ulrich Walwei

Agenda 2010 und Arbeitsmarkt: Eine Bilanz


Soziale Situation von Arbeitslosen
Bei den Veränderungen in der sozialen Situation von Arbeitslosen seit den Arbeitsmarktreformen sind zwei gegenläufige Wirkungszusammenhänge zu beachten. Während Leistungskürzungen im Rahmen der Reformen tendenziell eine soziale Schlechterstellung erzeugen, sollten die positiven Beschäftigungseffekte der Agenda dem eher entgegenwirken.

Ein erstes Indiz für wachsende soziale Probleme liefert die Entwicklung der sogenannten Armutsgefährdungsquote. Sie misst das allgemeine Armutsrisiko in einer Gesellschaft. Es ist nach internationalen Konventionen dann gegeben, wenn das individuelle Nettoeinkommen unter 60 Prozent des Medians der gesamten Einkommensverteilung liegt. Das so gemessene Armutsrisiko beziffert eine relative Größe, wodurch Ungleichheiten in der Verteilung der Einkommen nach unten sichtbar gemacht werden können. Die Armutsgefährdungsquote hatte vorliegenden Befunden zufolge schon seit der Jahrtausendwende zugenommen.[26] Dieser Anstieg setzte sich dann laut Mikrozensus auch über das Jahr 2005 hinaus fort von 14,7 Prozent 2005 auf 15,7 Prozent 2015. Der jüngere Zuwachs kann aber nicht zweifelsfrei den Arbeitsmarktreformen zugerechnet werden. Denn definitionsgemäß sind nicht nur (Langzeit-)Arbeitslose von Armut gefährdet, sondern auch andere Niedrigeinkommensbezieher wie beispielsweise die wachsende Zahl von Studierenden und erwachsenen Auszubildenden, die nicht mehr zu Hause leben.[27]

Deshalb müssen die Reformwirkungen auf die soziale Situation von Arbeitslosen stärker ins Blickfeld genommen werden. Auf deskriptiver Ebene zeigt sich zunächst einmal, dass Arbeitslose durch die Reformen im Durchschnitt Einkommenseinbußen hinnehmen mussten und hierdurch die Armutsquote der Arbeitslosen ab 2005 gestiegen war.[28] Aus Verteilungsanalysen zu den Hartz-Reformen ist bekannt, dass etwa die Hälfte der Betroffenen, insbesondere vormalige Arbeitslosenhilfeempfänger, finanzielle Einschnitte zu verzeichnen hatte; rund ein Drittel wurde dagegen leicht besser gestellt.[29] Die Frage stellt sich aber, ob die Reformen tatsächlich als die wesentliche Ursache für die wachsende Armutsgefährdung von Arbeitslosen in Betracht kommen.

Als eine weitere Erklärung für die höhere Armutsquote der Arbeitslosen nach den Reformen liefert die Soziologin Stefanie Heyne[30] in einer vertieften Analyse Belege dafür, dass sich auch die Zusammensetzung der Gruppe der Arbeitslosen im Zeitablauf geändert hat. Zu erwähnen ist hier, dass ehemalige und tendenziell schwer vermittelbare Sozialhilfeempfänger nach den Reformen erstmals als Arbeitslose erfasst wurden. Die Untersuchung konstatiert aber eine zunehmende Konzentration armutsgefährdeter Gruppen unter den Arbeitslosen. Eine nicht leicht zu beantwortende Frage ist dabei, ob und inwieweit die unübersehbare Verfestigung der Arbeitslosigkeit mit den Reformen in Verbindung steht oder nicht. So könnte es auch sein, dass es Personen mit geringen oder entwerteten Qualifikationen oder auch gesundheitlichen Beeinträchtigungen etwa aufgrund allgemein steigender Qualifikationsanforderungen unabhängig von der Agenda 2010 immer schwerer haben, Zugang zum Arbeitsmarkt zu finden. Hierfür liefert auch der gerade veröffentlichte Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht Hinweise. Danach zeigt sich, dass sich für Bezieher von Leistungen nach dem Sozialgesetzbuch II die Abhängigkeit von diesen Leistungen zu verfestigen droht. Die Chancen des Ausstiegs aus dem Grundsicherungsbezug haben sich trotz der zuletzt hervorragenden Beschäftigungssituation nicht verbessert.[31]

Fazit

Die Agenda 2010 hat den vorliegenden Erkenntnissen zufolge zu einer nachhaltigen Belebung des Arbeitsmarktes beigetragen. Vor den Reformen bereits zu beobachtende Strukturveränderungen in Richtung atypisch und niedrig entlohnter Beschäftigung haben sich nicht dauerhaft beschleunigt, teilweise wohl auch wegen der durch die Arbeitsmarktreformen verbesserten Beschäftigungssituation. Zudem gibt es keine klaren Hinweise auf eine mit den Reformen in Verbindung stehende starke Prekarisierung von Arbeitslosen.[32]

In der jüngeren Vergangenheit gab es bereits eine ganze Reihe von Schritten zur Re-Regulierung beziehungsweise Neuregulierung des Arbeitsmarktes (wie die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns in 2015), bis dato aber mit Augenmaß.[33] Ein substanzielles Zurückfahren der Agenda 2010 wäre auch nicht zielführend, weil dadurch Erreichtes wie der inzwischen ausgesprochen aufnahmefähige Arbeitsmarkt oder auch der erleichterte Zugang zur Beschäftigung gefährdet würde. Trotz der zuletzt erkennbaren Verbesserungen am Arbeitsmarkt gibt es aber strukturelle Probleme, die durch die Agenda 2010 nicht oder noch nicht ausreichend adressiert wurden oder bei denen Teile der Agenda sogar im Wege stehen können. Die Agenda 2010 ist aber insgesamt weniger zurückzudrehen, als vielmehr weiterzuentwickeln. Ansatzpunkte sind Qualifizierung, Gesundheitsvorsorge und die anstehende digitale Modernisierung. Eine Weiterentwicklung könnte auf den Grundpfeilern der Agenda 2010 aufsetzen, jedoch präventive Ansätze und die Befähigung der Erwerbspersonen stärken. Im Einzelnen können drei Handlungsfelder ausgemacht werden:

Fachkräfteengpässe
Wachsende Stellenbesetzungsprobleme in regionalen und berufsfachlichen Teilarbeitsmärkten sind zuletzt stärker sichtbar geworden. Die Digitalisierung von Wirtschaft und Arbeitsmarkt dürfte die Engpässe teilweise noch verstärken.[34] Die Qualifikationsanforderungen werden weiter steigen und spezieller werden. Im technologischen Wandel verkürzt sich die Halbwertszeit des Wissens. Auch Arbeitslose sind bei dem sich abzeichnenden Weiterbildungsbedarf angemessen zu beteiligen. Vor dem Hintergrund des demografischen Wandels wird es darum gehen, zunehmende Personalreserven zu erschließen. Ansatzpunkte hierfür sind Arbeitsmigration und eine höhere Erwerbsbeteiligung. Letzterem stehen insbesondere die Minijobs vieler Frauen entgegen, weil die Ausgestaltung der geringfügigen Beschäftigung als Arbeitszeitfalle zu sehen ist. In diesem Kontext gibt es jedoch nicht nur die Option einer spürbaren Absenkung der Geringfügigkeitsschwelle, sondern auch die Möglichkeit eines Ausbaus flexibler und bezahlbarer Betreuungsangebote für Kinder und Pflegebedürftige sowie von Reformen des Ehegattensplittings und der abgeleiteten Rechte in der Sozialversicherung. Bei Änderungen des Steuer- und Transfersystems ist aber kein "Big Bang" anzuraten, eher sind schrittweise Anpassungen das Mittel der Wahl.

Verfestigung der Arbeitslosigkeit
Langzeitarbeitslosigkeit konnte nach der Reform zwar spürbar abgebaut werden, aber bestenfalls proportional zur Gesamtarbeitslosigkeit. Die Abgangsraten von Langzeitarbeitslosen in Beschäftigung sind weiterhin deutlich geringer als die der Kurzzeitarbeitslosen. Die arbeitsmarktpolitische Aktivierung hat den Eintritt von Langzeitarbeitslosigkeit verringert, ist aber für einen Ausstieg des harten Kerns der Arbeitslosen in eine nachhaltige Beschäftigung noch nicht hinreichend. Der Personenkreis ist vielfach durch multiple Risikomerkmale wie Alter, fehlende Qualifikation oder gesundheitliche Probleme gekennzeichnet, die die Beschäftigungsfähigkeit dauerhaft einschränken.[35] Ansatzpunkte liegen hier auf einem Abbau reduzierbarer Risiken, einem gezielten Fördern, einer intensiven, individuellen und ganzheitlichen Betreuung sowie der behutsamen Implementation eines auf Teilhabe setzenden "sozialen Arbeitsmarktes" für schwerstvermittelbare Personen. Insgesamt ist es in diesem Kontext wichtig, nicht wie in der Zeit vor den Reformen auf Alimentierung zu setzen, sondern auf konsequente Befähigung der Arbeitslosen.

Mangelnde Aufwärtsmobilität
Zwar hat sich durch die Agenda 2010 der Zugang zum Arbeitsmarkt verbessert. Der Verbleib in der Beschäftigung und der Aufstieg im Arbeitsmarkt sind damit aber noch nicht gewährleistet. Es ist von entscheidender Bedeutung, ob Möglichkeiten bestehen, aus unsicheren oder schlecht bezahlten Arbeitsverhältnissen in besser bezahlte und stabilere Stellen wechseln zu können. Dies geschieht noch viel zu selten.[36] Der Vorteil einer stärkeren Aufwärtsmobilität liegt in deren doppelter Rendite. Zum einen profitieren die Aufsteiger selbst, zum anderen finden Nachrücker aufgrund des "Schornsteineffekts" leichteren Zugang zum Arbeitsmarkt. Ansatzpunkte für Aufwärtsmobilität sind das Nachholen einer Vollqualifizierung, berufsbegleitende Formen der Teilqualifizierung, die gezielte Unterstützung von Tätigkeitswechseln sowie räumliche Mobilität.

Für technische Unterstützung danke ich Pia Klotz, Lisa Kühn und Stefan Werner. Bei Marie-Christine Heimeshoff bedanke ich mich für wertvolle Kommentare.

Fußnoten

26.
Vgl. Der Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Lebenslagen in Deutschland, Bonn 2017, S. VII.
27.
Vgl. Georg Cremer, Armut in Deutschland. Wer ist arm? Was läuft schief? Wie können wir handeln?, München 2016.
28.
Vgl. Stefanie Heyne, Arm durch Arbeitslosigkeit? Einkommensverluste und Armut im Kontext der Hartz-Reformen, in: Zeitschrift für Soziologie 6/2012, S. 418–434.
29.
Vgl. Melanie Arntz et al., Arbeitsangebotseffekte und Verteilungswirkungen der Hartz-IV-Reform, IAB-Forschungsbericht 10/2007; Jan Goebel/Maria Richter, Nach der Einführung von Arbeitslosengeld II: deutlich mehr Verlierer als Gewinner unter den Hilfeempfängern, in: Wochenbericht des DIW Berlin 50/2007, S. 753–761; Susanne Koch et al., Aktivierung, Erwerbstätigkeit und Teilhabe. Vier Jahre Grundsicherung für Arbeitsuchende, Bielefeld 2009.
30.
Vgl. Heyne (Anm. 28).
31.
Vgl. Der Fünfte Armuts- und Reichtumsbericht (Anm. 26).
32.
Vgl. Heyne (Anm. 28).
33.
Vgl. Walwei (Anm. 25).
34.
Vgl. ders., Konsequenzen der Digitalisierung für strukturelle Arbeitsmarktprobleme: Chancen und Risiken, in: Zeitschrift für Sozialreform 4/2016, S. 357–382.
35.
Vgl. Jonas Beste/Mark Trappmann, Erwerbsbedingte Abgänge aus der Grundsicherung: Der Abbau von Hemmnissen macht’s möglich, IAB-Kurzbericht 21/2016, Nürnberg.
36.
Vgl. Ulrich Walwei, Zwischenruf Aufwärtsmobilität, in: Online-Magazin des IAB, 2017 (im Erscheinen).
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Autor: Ulrich Walwei für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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