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Mitarbeiter arbeiten am PC in den Büros im Google Finanzcenter in Schanghai.

23.6.2017 | Von:
Irene Dingeldey
Marie-Luise Assmann
Lisa Steinberg

Jugendarbeitslosigkeit in Europa. Ein komplexes Problem – verschiedene Antworten

Deutschland
In Deutschland hat das duale Berufsbildungssystem eine lange Tradition.[11] Es verbindet die theoretische und zertifizierte Ausbildung in Berufsschulen mit einer berufspraktischen Ausbildung in Betrieben an zwei bis drei Tagen in der Woche. Meist dauert eine solche Berufsausbildung drei bis dreieinhalb Jahre. Die Jugendlichen schließen mit dem Unternehmen einen Ausbildungsvertrag – und sind so in den Arbeitsmarkt integriert. 2015 entschied sich etwa die Hälfte aller jungen Menschen im deutschen Ausbildungssystem (Neuzugänge) für eine duale Ausbildung, während die andere Hälfte im Übergangssystem oder mit einer schulischen Ausbildung begann.[12] Insgesamt gehört Deutschland zu den europäischen Ländern, die den höchsten Anteil junger Menschen in Berufsausbildungen mit Praxisanteil (in der Sekundarstufe II) haben.[13]

Deutschland bietet Jugendlichen eine umfassende Berufsberatung. Die staatliche Arbeitsverwaltung und -vermittlung ist vergleichsweise gut institutionalisiert und finanziert (0,367 Prozent des Bruttoinlandsprodukts).[14] Auch das Verhältnis von den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Arbeitsmarktservices zu den zu betreuenden Arbeitssuchenden ist mit durchschnittlich 48 Fällen pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter vergleichsweise gut.[15]

Wenn Jugendliche nach der Schule keinen Ausbildungsplatz finden und arbeitslos werden, haben sie im Vergleich zu Personen über 25 Jahren einen erschwerten Zugang zu Arbeitslosenleistungen. Die für den konservativen Wohlfahrtsstaat charakteristische Verbindung von sozialen Leistungen und Erwerbsarbeit zielt auf den Statuserhalt der betreffenden Personen ab. Leistungen des beitragsfinanzierten Arbeitslosengeldes I (ALG I) erhält nur, wer mindestens ein Jahr innerhalb der vorangegangen zwei Jahre Beiträge gezahlt hat. Im Vergleich zu Erwachsenen haben Jugendliche auch einen erschwerten Zugang zum beitragsunabhängigen Arbeitslosengeld II (ALG II), da das Einkommen der Eltern bis zum Alter von 25 Jahren berücksichtigt wird. Jugendliche im ALG-II-Bezug können auch nur mit Zustimmung des kommunalen Trägers aus dem Elternhaus ausziehen.[16] Diese Regelungen werden in der Literatur als paternalistisch charakterisiert, da sie die Autonomie erwerbsloser Jugendlicher einschränken.[17] Trotz dieser eher restriktiven Regelungen erhielten 2011 etwa 60 Prozent der arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren Arbeitslosenleistungen.[18]

Für Jugendliche, denen der Übergang in eine Ausbildung nicht gelingt, ist die aktivierende Arbeitsmarktpolitik klar am Befähigungsansatz ausgerichtet. Schwerpunkte bilden Berufswahl- und Berufsvorbereitungsmaßnahmen.[19] Viele Schulabgängerinnen und Schulabgänger – vor allem solche mit niedrigen schulischen Qualifikationen – gelangen in den sogenannten Übergangsbereich, in dem sie einen Schulabschluss nachholen oder verbessern können, um ihre Chancen auf einen Ausbildungsplatz zu erhöhen. Da dies nicht allen Jugendlichen gelingt, wird der Übergangsbereich auch als eine Art Warteschleife kritisiert.[20] Gleichzeitig zeigt sich, dass die Entwertung von einfachen Schulabschlüssen dazu führt, dass das duale Ausbildungssystem nicht mehr in der Lage ist, auch die gering qualifizierten Jugendlichen aufzunehmen.[21] Trotz dieser zunehmenden Integrationsprobleme sind in Deutschland die institutionellen Vorkehrungen dahingehend zu charakterisieren, dass Jugendliche "systematisch" bei ihrem Übergang von der Schule in den Beruf unterstützt werden.

Tschechien
In Tschechien dominiert ein schulisches Berufsbildungssystem, das im Ländervergleich auffallend groß ist. So entschieden sich 2014 mehr als zwei Drittel der Jugendlichen in der Sekundarstufe II für eine berufliche Ausbildung und gegen allgemeinbildende Bildungsgänge. Gleichzeitig ist hier allerdings der Anteil von Ausbildungen, die praxisbezogene Tätigkeiten beinhalten, sehr gering.[22] Diese sind zudem nicht mit einer dualen Ausbildung im engeren Sinne vergleichbar. Auch beim sogenannten apprenticeship track, einer zwei- bis dreijährigen Ausbildung mit Praxisanteilen von 35 bis 45 Prozent, erfolgt die praktische Ausbildung meist im schulischen Umfeld und nicht im Betrieb.[23] Die Arbeitsmarktintegration nach der Berufsausbildung kann dementsprechend eine Hürde sein. Gelingt sie nicht, spielt auch in Tschechien die staatliche Arbeitsmarktverwaltung eine zentrale Rolle bei der Beratung und Vermittlung. Der Betreuungsschlüssel in den tschechischen Arbeitsmarktservices scheint mit einer Fallzahl von nur 37 Fällen pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter im Jahr 2016 auf den ersten Blick sehr gut zu sein.[24] Dies relativiert sich allerdings dadurch, dass nur etwas mehr als ein Drittel der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Arbeitsvermittlung tatsächlich im Kundenservice tätig sind. In Spanien und Deutschland sind es hingegen über zwei Drittel.[25] Die Finanzierung liegt mit etwa 0,124 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in 2014 im europäischen Durchschnitt.[26]

Im Vergleich ist das tschechische Sozialsystem exemplarisch für postkommunistische Systeme, da es selektiv und wenig großzügig ist.[27] Um Arbeitslosengeld zu erhalten, müssen die Jugendlichen – wie in Deutschland – für mindestens ein Jahr in den letzten zwei Jahren in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt haben. Dieses wird jedoch nur für fünf Monate gewährt.[28] Weniger als 20 Prozent der arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren erhielten im Jahr 2011 Arbeitslosenleistungen.[29] Auch in Tschechien sind alternative Sozialleistungen bedürftigkeitsgeprüft, das heißt nach dem Einkommen der Familie berechnet.

In der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik verfolgt Tschechien einen Work-first-Ansatz. Es dominiert die direkte Arbeitsvermittlung sowie die Schaffung von Arbeitsplätzen im privaten und öffentlichen Sektor, die über Subventionen für Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber gefördert werden. Zudem werden Anreize für Unternehmen geschaffen, Jugendliche mit wenig oder keiner Berufserfahrung als Praktikantinnen und Praktikanten für sechs bis zwölf Monate zu beschäftigen. Gleichzeitig gibt es jedoch auch Programme, in denen Jugendliche Bildungsabschlüsse nachholen oder sich für Weiterbildungsmaßnahmen entscheiden können.[30] Insgesamt ist in Tschechien aufgrund der umfassenden schulischen Berufsbildung und der Unterstützung durch die Arbeitsverwaltung beziehungsweise Arbeitsmarktpolitik ein "begleiteter" Übergang der Jugendlichen von der Schule in den Arbeitsmarkt zu konstatieren.

Spanien
Auch das spanische Ausbildungssystem ist stark schulisch und weniger betrieblich orientiert. Duale Ausbildungen sind kein relevanter Bestandteil des Berufsbildungssystems, sodass 2014 nur 0,4 Prozent aller jungen Menschen eine Ausbildung mit einem Praxisanteil von mehr als 25 Prozent absolvierten.[31] Im Gegensatz zu Tschechien wird das Ausbildungssystem von den Jugendlichen nicht als besonders attraktiv wahrgenommen.[32]

Die Unterstützung durch die staatliche Arbeitsvermittlung ist eher als moderat zu bewerten. Die Ausgaben für Arbeitsmarkservices liegen mit 0,105 Prozent des BIP im europäischen Mittelfeld[33] – was jedoch mit Blick auf die hohe Zahl der Arbeitslosen relativiert werden muss. Entsprechend ist auch die durchschnittliche Anzahl der Fälle, die pro Mitarbeiterin und Mitarbeiter betreut werden, mit 596 im Jahr 2016 extrem hoch.[34]

Der südeuropäische Wohlfahrtsstaat wird als rudimentär charakterisiert und die Unterstützung durch die Familie spielt nach wie vor eine wichtige Rolle.[35] Arbeitslosenversicherungsleistungen sind hier von einer mindestens einjährigen Beschäftigung in den vorangegangenen sechs Jahren abhängig.[36] 2011 erhielten nur circa zehn Prozent der arbeitslosen Jugendlichen unter 25 Jahren Arbeitslosenleistungen.[37] Mindestsicherungsleistungen werden auf regionaler Ebene von den 17 Autonomen Gemeinschaften (ähnlich unseren Bundesländern) unterschiedlich geregelt. Jugendliche sind meist nur im Haushaltskontext zusammen mit den Eltern leistungsberichtigt[38] und daher generell auf Unterstützung durch ihre Eltern angewiesen, sodass oft der Anreiz zur Registrierung bei der Arbeitsverwaltung fehlt.

Die staatliche Arbeitsmarktpolitik zielt auf eine schnelle Integration der Jugendlichen in den Arbeitsmarkt – verfolgt also einen Work-first-Ansatz. Da die schulische Ausbildung kaum praktische Erfahrungen vermittelt, ist der Übergang in den Arbeitsmarkt besonders schwer. Gleichzeitig ist in Spanien eine Vielzahl von Jugendlichen mit unterschiedlichen Qualifikationsniveaus von Arbeitslosigkeit betroffen. Maßnahmen der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik zielen daher vor allem auf das Erlangen von Praxiserfahrung. Ein wichtiges traditionelles Instrument sind Subventionen für Arbeitgeber, wenn sie Personen für meist befristete Beschäftigungen einstellen.[39] Die Gefahr dabei ist, dass mit Abschluss der Maßnahme auch die Bereitschaft der Arbeitgeber endet, die betreffende Person weiter zu beschäftigen. Daneben wird auch die Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit gefördert. Bildungs- und Qualifizierungsprogramme, in denen Jugendliche ihren Schulabschluss nachholen können, werden ebenfalls angeboten.[40] Alles in allem müssen die Jugendlichen in Spanien aber den Übergang von der Schule in den Arbeitsmarkt weitgehend ohne staatliche Unterstützung bewältigen. Hier wird deshalb von einem "solitären" Übergang gesprochen.

Fußnoten

11.
Vgl. Heike Solga et al., The German Vocational Education and Training System: Its Institutional Configuration, Strengths, and Challenges, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, Discussion Paper SP I 502/2014, S. 8.
12.
Das Schulberufssystem ist vor allem im Bereich der sozialen Berufe dominant. Vgl. Autorengruppe Bildungsberichterstattung, Bildung in Deutschland 2016. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zu Bildung und Migration, Bielefeld 2016, S. 102.
13.
Vgl. OECD, Education at a Glance 2016: OECD Indicators, Paris 2016, S. 296, Daten von 2014.
14.
Vgl. Eurostat, Labour Market Policy Expenditure by Type of Action – Summary Tables, ursprüngliche Quelle: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration der Europäischen Kommission, http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmp_expsumm&lang=en«; beinhaltet alle Dienstleistungen und Aktivitäten der Arbeitsmarktservices und aller anderen öffentlich finanzierten Services für Jobsuchende (Kategorie 1), Daten von 2014.
15.
Vgl. Marjolein Peters, Assessment Report on Public Employment Services Capacity, ICON Institut Public Sector/Europäische Kommission, Brüssel 2016, S. 27.
16.
Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Grundsicherung für Arbeitsuchende. Sozialgesetzbuch (SGB II), Fragen und Antworten, Bonn 2015, S. 90.
17.
Vgl. Claire Wallace/René Bendit, Youth Policies in Europe: Towards a Classification of Different Tendencies in Youth Policies in the European Union, in: Perspectives on European Politics and Society 3/2009, S. 451.
18.
Vgl. Manos Matsaganis/Erhan Ozdemir/Terry Ward, The Coverage Rate of Social Benefits, Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration, Research Note 9/2013, S. 27.
19.
Vgl. Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Analytikreport der Statistik, Analyse des Arbeits- und Ausbildungsstellenmarktes für unter 25-Jährige, September 2016, S. 39.
20.
Vgl. Solga et al. (Anm. 11), S. 15.
21.
Vgl. Martin Baethge, Die schleichende Erosion im Governance-Modell des deutschen Berufsbildungssystems, in: Irene Dingeldey/André Holtrup/Günter Warsewa (Hrsg.), Wandel der Governance der Erwerbsarbeit, Wiesbaden 2015, S. 237–300.
22.
Vgl. OECD (Anm. 13).
23.
Vgl. IKEI Research and Consultancy, Apprenticeship Supply in the Member States of the European Union, Final Report, Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration, Luxembourg 2012, S. 144; Jana Straková, Strong Vocational Education – a Safe Way to the Labour Market? A Case Study of the Czech Republic, in: Educational Research 2/2015, S. 171.
24.
Vgl. Peters (Anm. 15), S. 27.
25.
Vgl. Irving et al., Assessment Report on Public Employment Services Capacity, Europäische Kommission/ICF International, Brüssel 2015, S. 16, Daten von 2014.
26.
Vgl. Eurostat (Anm. 14).
27.
Vgl. Ondřej Hora/Markéta Horáková/Tomáš Sirovátka, Institutional Determinants of Early Job Insecurity in Nine European Countries, NEGOTIATE Working Paper 3.4/2016.
28.
Vgl. Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration, Tschechische Republik – Arbeitslosigkeit, o. D., http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1106&langId=de&intPageId=4482«.
29.
Vgl. Matsaganis/Ozdemir/Ward (Anm. 18), S. 27.
30.
Vgl. Ondřej Hora/Markéta Horáková/Tomáš Sirovátka, Strategies to Improve Labour Market Integration of Young People: Comparing Policy Coordination in Nine European Countries – National Report Czech Republic 2016, https://negotiate-research.eu/files/2015/03/D8.2_Czech_National_report.pdf«, S. 10ff.
31.
Vgl. OECD (Anm. 13).
32.
Vgl. Manuel Souto-Otero/Odd-Bjørn Ure, The Coherence of Vocational Education and Training in Norway and Spain: National Traditions and the Reshaping of VET Governance in Hybrid VET Systems, in: Compare 1/2012, 96ff.
33.
Vgl. Eurostat (Anm. 14).
34.
Vgl. Peters (Anm. 15).
35.
Vgl. Maurizio Ferrera, The ‚Southern Model‘ of Welfare in Social Europe, in: Journal of European Social Policy 1/1996.
36.
Vgl. Europäische Kommission, Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration, Spanien – Leistungen bei Arbeitslosigkeit, o. D., http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1129&langId=de&intPageId=4800«.
37.
Vgl. Matsaganis/Ozdemir/Ward (Anm. 18), S. 27.
38.
Vgl. Europäische Kommission (Anm. 36).
39.
Vgl. Sara Ayllón/Natalia Ferreira-Batista, Institutional Determinants of Early Job Insecurity in Nine European Countries – National Report Spain 2016, https://negotiate-research.eu/files/2015/03/WP-3.4_Spain_National-report.pdf«, S. 18.
40.
Vgl. ebd., S. 19.
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