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Sozialräumliche Integration von Flüchtlingen. Das Beispiel Hamburg-Harvestehude


30.6.2017
Seit 2010 steigt die Zahl der Asylsuchenden, 2015 waren es 1.091.894 registrierte Zugänge. Im ersten Halbjahr 2016 sank die Zahl der neuen Asylsuchenden von 91.671 im Januar auf 16.335 im Juni.[1] Die hohe Zuwanderung hat in den Kommunen zu enormen Anstrengungen geführt, die Flüchtlinge unterzubringen. Daran waren fast alle Dezernate der Verwaltung beteiligt. Es ist das, was man gemeinhin als Querschnittsaufgabe bezeichnet – nur unter den verschärften Bedingungen, dass unterschiedliche Dezernate rasch zusammenarbeiten und neue Organisationen entwickelt werden mussten. Oft war nicht bekannt, wie viele Flüchtlinge am nächsten Tag kommen würden und untergebracht werden mussten. Alle Behörden arbeiteten zumindest 2015 unter erheblicher Planungsunsicherheit. Das Ausmaß dieser Herausforderung ist bislang nicht aufgearbeitet worden. Dazu wollen wir einen Beitrag leisten.

Das Beispiel Hamburg zeigt in eindrucksvoller Weise, wie schwierig es ist, Flüchtlinge in Wohngebieten unterzubringen. Maßnahmen der städtischen Planung führten in mehreren Fällen zu Protesten, einer Vielzahl von Initiativen sowie Anträgen in der Bürgerschaft. Dies hatte zur Folge, dass Pläne in einem Aushandlungsprozess letztlich revidiert werden mussten. Offen bleibt jedoch, welche Auswirkungen solche Diskussionen auf die Akzeptanz von Flüchtlingen haben.

Wir zeigen im Folgenden exemplarisch für Hamburg, wie Politik und Verwaltung diese Aufgabe bewältigt haben. Der erste Abschnitt unserer Analyse beruht auf 22 leitfadengestützten Experteninterviews von rund einer Stunde Länge, die wir im Mai und Juni 2016 geführt haben. Dabei sprachen wir unter anderem mit Vertreterinnen und Vertretern der Verwaltung. Zusätzlich haben wir zahlreiche Drucksachen der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg herangezogen. Anschließend analysieren wir im zweiten Abschnitt die Ergebnisse einer Anwohnerbefragung, die im Umkreis der Flüchtlingseinrichtung in Hamburg-Harvestehude gemacht wurde.

Ausgangsbedingungen



Zunächst sind zwei Merkmale für Hamburg besonders hervorzuheben: Erstens ist Hamburg ein Stadtstaat und kann nicht auf Flächen im Umland zugreifen. Zweitens gibt es deshalb alle Verwaltungsebenen nur einmal. Das heißt, die Entscheidungen müssen nicht zwischen Stadt, Regierungsbezirk und Landesregierung abgestimmt werden.

Durch die Verteilung der Flüchtlinge nach dem Königsteiner Schlüssel (für Hamburg 2,53 Prozent) sind zwischen Januar 2015 und Juni 2016 insgesamt 29178 Flüchtlinge nach Hamburg gekommen; von Januar bis April 2017 waren es 1721.[2] Die Zuweisung der Unterbringungsplätze auf die sieben Hamburger Bezirke erfolgt durch die Staatsräte der Behörde für Inneres und Sport (BIS) sowie der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI). Die Aufgabe der Bezirke ist es, Möglichkeiten zur Unterbringung, zum Beispiel in einem Baumarkt, sowie Grundstücke für Gebäude als Erstaufnahmeeinrichtungen oder Folgeeinrichtungen vorzuschlagen. Die Vorschläge werden dann vom Zentralen Koordinierungsstab Flüchtlinge (ursprünglich BIS für Zentrale Erstaufnahmen und BASFI für Folgeunterbringungen) geprüft und genehmigt. Diese neue organisatorische Einheit wurde im Oktober 2015 gegründet. Sie erhielt 29 Stellen vom BASFI und vier Stellen vom BIS.[3]

Für die Verteilung gilt die politische Entscheidung des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg, dass Standorte für Flüchtlingseinrichtungen in allen Stadtteilen gleichermaßen infrage kommen sollen. Geeignete Flächen zu finden, kann in einzelnen Fällen sehr schwierig sein. So musste zum Beispiel der Hamburger Bezirk Eimsbüttel innerhalb von einem Jahr Platz für 4000 Flüchtlinge schaffen, was aufgrund seiner hohen Bevölkerungsdichte zunächst kaum möglich erschien.[4]

Das Verfahren zur Erschließung von neuen Flächen sieht eine Bürgerbeteiligung vor: Zwischen der Flächenprüfung und dem Bauantrag findet eine bezirkliche Beteiligung statt. Innerhalb einer Frist von vier Wochen muss sich die Bezirksversammlung mit dem geplanten Bau auseinandersetzen. Dazu gehört unter anderem, eine Informationsveranstaltung für die Anwohner zu organisieren und Kommentare in einer Stellungnahme an die Behörde zu sammeln. Diese ist dann verpflichtet, die Stellungnahme auszuwerten und zu begründen, auf welche Bedenken eingegangen werden kann und auf welche nicht.

Wird eine Fläche für den Bau einer öffentlich-rechtlichen Unterbringung bestimmt, geprüft und bebaut, übernimmt die Anstalt öffentlichen Rechts "fördern und wohnen" den Auftrag, die Unterkünfte zu verwalten.

Die Stadt Hamburg richtete 2016 einen "Hamburger Integrationsfonds" ein, der ursprünglich mit zehn Millionen Euro ausgestattet war.[5] Die Mittel sollen dazu dienen, einen "Beitrag zu gelingender Integration" in den Stadtteilen zu leisten. So werden zum Beispiel eine neue Begegnungsstätte, Sprachkurse, das Lotsenprojekt "Nachbarschaftsmütter" oder ein Verein, der Patenschaften für Flüchtlinge vermittelt, gefördert.[6]

Prozess der sozialräumlichen Integration



Ein Ziel der sozialräumlichen Integration von Flüchtlingen ist es, sie langfristig in einer eigenen Wohnung unterzubringen (Abbildung). Dahinter steht die Annahme, dass die Flüchtlinge, wenn sie einmal anerkannt sind, nicht in ihre Heimat zurückkehren, sondern dauerhaft in Deutschland bleiben und in die deutsche Gesellschaft integriert werden müssen. Dazu sind die eigene Wohnung und ein stabiles Wohnumfeld wichtige Bedingungen.

Abbildung: Phasen der Unterbringung und IntegrationAbbildung: Phasen der Unterbringung und Integration


Um den Prozess des Ankommens für Flüchtlinge zu vereinfachen, wurde im Mai 2016 in Hamburg-Rahlstedt ein Zentrales Ankunftszentrum für Flüchtlinge eröffnet. Die Registrierung, die ärztliche Erstuntersuchung und der Asylantrag sind im Ankunftszentrum unter einem Dach und innerhalb weniger Tage möglich. Das gilt insbesondere für Flüchtlinge mit guter Bleibeperspektive.[7] Bei Flüchtlingen aus sogenannten sicheren Herkunftsländern soll die Entscheidung über einen Asylantrag innerhalb von zwei bis drei Tagen getroffen werden. Vom Ankunftszentrum in Rahlstedt werden Schutzsuchende in eine Erstaufnahmeeinrichtung verlegt oder über den Königsteiner Schlüssel auf andere Bundesländer verteilt.

Erstunterbringung
Erstaufnahmeeinrichtungen variieren in ihrer Aufnahmekapazität zwischen 70 und 950 Plätzen pro Unterkunft. Die Unterbringungsformen sind unterschiedlich, sie umfassen ehemalige Schulen, Krankenhäuser und andere Gebäude, Container und Gewerbehallen. Im April 2017 lebten in 28 Hamburger Erstaufnahmeeinrichtungen 6.239 Personen.

Schutzsuchende sind bis zum Ablauf ihrer Residenzpflicht nach sechs Monaten an die Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen gebunden. Je nach Status kann sich der Aufenthalt jedoch verlängern, zum Beispiel bei Duldungsentscheiden oder bei einer verzögerten Bearbeitung des Asylantrags.[8] Bereits in den Erstaufnahmeeinrichtungen gibt es verschiedene, vor allem durch Ehrenamtliche realisierte Angebote wie Kinderbetreuung oder Beschäftigung und erste lockere Beschulungsangebote für Kinder, oft verknüpft mit einer Erhebung von Erstinformationen über Alphabetisierung, Bildungsnähe und Alter. In der Regel teilen sich vier Personen eine Fläche von zehn bis 15 Quadratmetern sowie weitere Gemeinschaftsflächen wie Sanitäranlagen. Kochen ist in großen Gemeinschaftsunterkünften nicht möglich. In Einzelfällen, etwa bei Kranken oder besonders Schutzbedürftigen, wird eine vorzeitige Verlegung in eine Folgeunterbringung vorgenommen.

Die seit dem Frühjahr 2016 geringere Zahl von Geflüchteten hat die Möglichkeit eröffnet, neue Flächen für kleinteiligere Standorte zu erschließen. Die interviewten Experten räumten ein, dass dies in Anbetracht der Zugangszahlen in der zweiten Jahreshälfte 2015 nicht möglich war: "da hätten die Leute auf der Straße geschlafen", so ein Experte.

Nach Aussage einer anderen Expertin gibt es keinen direkten Zusammenhang zwischen der Anzahl auftretender Konflikte und der Größe der Wohnunterkünfte. Vielmehr sei die Qualität der Unterbringung entscheidend für das Konfliktpotenzial: "Mit der Verschlechterung der Bedingungen in den Erstaufnahmen konnte man sehen, wie die Konflikte steigen". Generell funktionierten jedoch auch große Einrichtungen sehr gut. In Konflikten ginge es häufig um das alltägliche Zusammenleben, wie es auch aus anderen Wohngemeinschaften bekannt ist: unterschiedliches Verständnis von Sauberkeit, Reihenfolge der Waschmaschinennutzung oder Nachtruhe. Solche Themen würden teilweise in Konflikte der Nationalität oder Religion umgewandelt und auf größere Gruppen ausgeweitet. Ganz zu verhindern seien solche Konflikte zwar nicht, aber es gebe Möglichkeiten, durch Verlegungen darauf zu reagieren. Inzwischen gibt es auch erste Unterkünfte nur für Frauen, die um Schutz vor Übergriffen durch (Ehe-)Männer ersuchen.



Fußnoten

1.
Vgl. Bundesministerium des Innern (BMI), "Lösung der Flüchtlingskrise kommt in Deutschland sehr gut voran", 8.7.2016, http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Kurzmeldungen/DE/2016/07/vorstellung-asylzahlen-erstes-halbjahr-2016.html«.
2.
Zentraler Koordinierungsstab Flüchtlinge/Einwohner-Zentralamt, Schutzsuchende in Hamburg, Stand: 6.6.2017.
3.
Der Etat betrug im ersten Halbjahr 521.452 Euro Personalkosten und 266.907 Euro Verwaltungskosten. Vgl. Senat Hamburg, Drucksache 21/5023, 5.7.2016.
4.
Im Bezirk Eimsbüttel leben 5119 Einw./km² beziehungsweise in Harvestehude 8495 Einw./km². Die Bevölkerungsdichte in Hamburg liegt bei 2388 Einw./km².
5.
Siehe Senat Hamburg, Drucksache 21/5237, 12.7.2016 sowie Drucksache 21/5860, 6.9.2016.
6.
Siehe Senat Hamburg, Drucksache 21/7612-14, 30.1.2017.
7.
Derzeit gilt für Zuwanderer aus Syrien, Irak, Iran, Eritrea und Somalia eine Schutzquote von über 50 Prozent.
8.
In den Hochzeiten der Ankunft neuer Schutzsuchender verzögerte sich die Bearbeitung der Asylanträge und auch der Antragstellung. Von den 2015 auf Hamburg verteilten Flüchtlingen konnten etwa 60 Prozent einen Asylantrag stellen, davon wurden 70 Prozent im gleichen Jahr bearbeitet. Die Differenz zwischen eingetroffenen Schutzsuchenden und gestellten Anträgen wird als "EASY-Gap" bezeichnet.
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Autoren: Jürgen Friedrichs, Felix Leßke, Vera Schwarzenberg für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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