Eine Gruppe Kindergartenkinder mit Betreuer und Spaziergaenger gehen durch eine Allee herbstlich gefaerbter Laubbaeume an der Dreisam in Freiburg, 27.10.2016.
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Familienpolitik in der Bundesrepublik. Kleine Politikfeldgeschichte


21.7.2017
Familienpolitik ist für Parteien ein beliebtes wie naheliegendes Wahlkampfthema: Die Forderung oder wahlweise das Versprechen "Familien entlasten" ist griffig und spricht eine potenziell große Wählerinnen- und Wählergruppe an, die sich über alle gesellschaftlichen Schichten und politischen Lager erstreckt. So kursiert eine Vielzahl an familienpolitischen Ideen, Vorschlägen und Schlagworten, mit denen die Bürgerinnen und Bürger von der einen oder der anderen Wahlentscheidung überzeugt werden sollen. Doch welche Änderungen wären wirklich ein "großer Wurf", und welche würden nur kleine Stellschrauben drehen? Häufig wird das erst erkennbar, wenn man über die Tagespolitik hinaus auf die langen Linien schaut.

Im Folgenden werde ich versuchen, eine Schneise durch das familienpolitische Dickicht der vergangenen rund 60 Jahre zu schlagen, um eine Beurteilung aktueller Politik zu erleichtern. Dabei sollen nicht nur Phasen und Zäsuren herausgearbeitet, sondern auch der Wandel der Motive und gesellschaftlichen Leitbilder aufgezeigt werden.

Wegmarken



In den 1950er Jahren und bis in die 1960er Jahre hinein war der deutschen Familienpolitik vor allem daran gelegen, die Situation der Nachkriegsfamilien zu verbessern, die von Unvollständigkeit, Vertreibung, Wohnraummangel und Arbeitslosigkeit betroffen waren.[1] Den allermeisten Politikern schien dazu die Restaurierung der "bürgerlichen" Familie mit der Dominanz des erwerbstätigen Vaters und einer Mutter geeignet, die sich auf Haushalt und Familie konzentrierte. Berufstätigen Frauen wurde – etwa vom ersten Bundesfamilienminister Franz-Josef Wuermeling (CDU) – "Wohlstandsfieber" und "Geltungsstreben" vorgeworfen. Rein rechtlich gesehen brauchte es immerhin 27 Jahre ab Gründung der Bundesrepublik, bis mit der Reform des Ehe- und Scheidungsrechtes 1976 die Grundlagen für die endgültige Übertragung des Diskriminierungsverbotes nach Artikel 3 des Grundgesetzes (GG) auf das Ehe- und Familienrecht gelegt wurden: Ehepaaren wurde damit die Freiheit eingeräumt, über die interne Arbeitsteilung zwischen Familie und Erwerb selbst zu entscheiden.

In der Phase des gesellschaftspolitischen Aufbruchs in den 1970er Jahren verlor "moralisierendes" Recht auch in der Familienpolitik an Bedeutung – etwa durch die Abschaffung des Schuldprinzips bei Scheidungen (1977) und die stufenweise Gleichstellung (1969, 1979, 1998) von ehelichen und nichtehelichen Kindern in ihren Rechten. Eine wesentliche Zäsur im Familienlastenausgleich fiel ebenfalls in die 1970er Jahre: die (phasenweise) Abschaffung der steuerlichen Kinderfreibeträge, eine Erhöhung des Kindergeldes und vor allem die Ausweitung der Kindergeldzahlung auf erste Kinder. Damit wurde der staatliche Wille dokumentiert, alle Eltern finanziell zu unterstützen und nicht nur Eltern mit mindestens zwei Kindern. Die ursprünglich stärker ausgeprägte sozialpolitische Funktion des Kindergeldes wurde so zu einer stärker familienpolitischen. Dennoch gibt es bis heute eine Staffelung des Kindergeldes nach Kinderzahl, um der Mehrbelastung von Vielkinderfamilien Rechnung zu tragen.

Die 1980er Jahre brachten für die bundesdeutsche Familienpolitik eine Perspektivenerweiterung mit sich: Die zuvor durch die geschlechtsspezifische Aufgabenspezialisierung zwischen Erwerbs- und Familienarbeit weitgehend getrennten Bereiche von Sorge- und Erwerbsarbeit wurden in ersten Schritten miteinander verknüpft: Ab 1986 wurde ein Erziehungsurlaub (später Erziehungszeit genannt) eingeführt, der allerdings nur mit einem einkommensabhängigen, sehr niedrig dotierten Erziehungsgeld verbunden war. Ab 1987 wurden Kindererziehungszeiten zunächst für ein Jahr und ab 1992 für drei Jahre als Beitragszeiten in der Rentenversicherung anerkannt, ab 1989 auch Zeiten der Pflege von Angehörigen. Fürsorgetätigkeiten wurden damit erstmals konzeptionell explizit anerkannt – statt nur implizit in Konstruktionen wie dem Ehegattensplitting oder der kostenlosen Mitversicherung von Angehörigen in den Sozialversicherungen.

In den 1990er Jahren war die Familienpolitik vor allem von zwei Einflusssträngen geprägt: durch die Urteile des Bundesverfassungsgerichtes und die deutsche Einigung. In einer Reihe von Urteilen ab 1990 trug das Bundesverfassungsgericht zu einer systematischen Begründung von kindbezogenen steuerlichen Entlastungen von Eltern bei und äußerte sich auch zu Fragen des Verhältnisses von Erwerbs- und Familienarbeit sowie zu solchen der Berücksichtigung von Elternschaft in den Sozialversicherungen.[2] Damit wurden wesentliche Elemente des Familienlastenausgleichs auf Dauer stabilisiert und eine Streichung oder Reduzierung bestimmter Leistungen "nach Kassenlage" oder Koalitionszusammensetzung war nunmehr unmöglich.

Im Zusammenhang des deutschen Einigungsprozesses wurden zwei familienpolitische "Regime" miteinander konfrontiert: das Müttererwerbstätigkeit seit Jahrzehnten fördernde (und fordernde) der DDR und das eher mit monetären Maßnahmen arbeitende und die väterliche Haupterwerbstätigkeit stützende der Bundesrepublik. Diese Konfrontation brachte mehrere Impulse für die Familien- und Frauenpolitik mit sich. So wurde Artikel 3 GG um den Satz ergänzt: "Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin." Zudem wurde nach der Vereinigung beider deutscher Staaten die Forderung nach infrastruktureller Unterstützung zur Verbesserung der Vereinbarkeit von Erwerbs-und Familienarbeit immer lauter, sprich: der Ruf nach mehr Kitaplätzen.

Im Rahmen der Angleichung der unterschiedlichen Regelungen von Schwangerschaftsabbrüchen (Indikationsregelung Bundesrepublik vs. Fristenregelung DDR) beschloss der Deutsche Bundestag die Einführung der Fristenregelung, die jedoch 1993 vom Bundesverfassungsgericht als nicht verfassungsgemäß eingeordnet wurde. Mit dem "Schwangeren- und Familienhilfeänderungsgesetz" versuchte der Gesetzgeber anschließend, das geforderte Schutzkonzept für das Leben umzusetzen (Beratungslösung). Dieses Schutzkonzept schloss die Verbesserung der Lebensbedingungen für Familien ein und sicherte unter anderem ab 1996 das Recht auf einen Betreuungsplatz für drei- bis sechsjährige Kinder.

Ein weiterer wichtiger Faktor, der den familienpolitischen Diskurs in dieser Zeit beeinflusste, war die Einführung des Begriffes "Humanvermögen" im Fünften Familienbericht 1994, wodurch die volkswirtschaftliche Bedeutung von Familienarbeit ins Bewusstsein gehoben wurde. Der Bericht lenkte damit endgültig weg von der zuvor oft ideologischen hin zu einer funktionalen Begründung von Familienpolitik und legte den Grundstein für den erheblichen Bedeutungszuwachs, den die Familienpolitik im Verhältnis der Ressorts in den Folgejahren erfahren sollte.

Im Zusammenhang mit der Familienpolitik ab den 2000er Jahren wird häufig von einem Paradigmenwechsel gesprochen. Hierbei steht die 2007 eingeführte Elternzeit mit der Zahlung eines Elterngeldes mit Lohnersatzcharakter im Mittelpunkt. Seit 2013 gibt es zudem einen Anspruch auf einen Betreuungsplatz für alle Kinder, die den 14. Lebensmonat vollendet haben. Mit diesen Maßnahmen und ihren Fortentwicklungen wurde in der Tat ein Wechsel in der Familienpolitiksystematik vom vormals "konservativen" Wohlfahrtsstaat hin zum "sozialdemokratischen" eingeläutet.[3] Setzte der deutsche Staat zuvor stark auf die monetäre Förderung von Familien, so rückte nun zunehmend eine die Familien unterstützende Infrastruktur in das Zentrum der Politik.

Mit der Einführung der Familienpflegezeit 2012 knüpfte die Familienpolitik an die in den 1980er Jahren verabschiedeten Maßnahmen an, allerdings nun unter dem Gesichtspunkt, die Vereinbarkeit von Pflege und Erwerbstätigkeit zu ermöglichen.


Fußnoten

1.
Zum Folgenden vgl. Irene Gerlach, Eltern und Staat: Konturen der Veränderung eines Verhältnisses, in: dies. (Hrsg.), Elternschaft zwischen Autonomie und Unterstützung, Wiesbaden 2016, S. 49–70; dies., Mehr Kinder durch monetäre Leistungen?, Berlin 2015; dies., Familienberichte – Agenda-Setting der Familienpolitik, 10.11.2014, http://www.bpb.de/194766«; dies., Leyen, Ursula von der, in: Udo Kempf/Hans-Georg Merz (Hrsg.), Kanzler und Minister 2005–2013, Wiesbaden 2014, S. 116–121; dies., Familienpolitik, Wiesbaden 20102.
2.
Unter anderem: BVerfGE (Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts) 82, 60 (Steuerfreies Existenzminimum), 29.5.1990; BVerfGE 82, 198 (Höhe Kinderfreibeträge), 12.6.1990; BVerfGE 87, 1 (Trümmerfrauen), 7.7.1992; BVerfGE 94, 241 (Kindererziehungszeiten), 12.3.1996; BVerfGE 99, 216 (Familienlastenausgleich II), 10.11.1998.
3.
Nach der Definition des dänischen Soziologen Gøsta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge 1990.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Irene Gerlach für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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