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26.5.2002 | Von:
Harald Trabold

Zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat

Zwar macht die Globalisierung Änderungen am Sozialstaat erforderlich, nicht aber seine Abschaffung. Die Globalisierung führt im Durchschnitt zu einer Wohlstandsmehrung, aber nicht für jeden.

I. Abschnitt

In diesem Beitrag werden drei Thesen zum Verhältnis von Globalisierung und Sozialstaat vorgestellt. Sie basieren auf bestimmten, empirisch und theoretisch gut gestützten Ausgangspunkten, die sich einerseits auf Eigenschaften und Wirkung der Globalisierung, andererseits auf die Unverzichtbarkeit des Sozialstaates und die von ihm ausgehenden Anreizwirkungen beziehen.


Erster Ausgangspunkt: Die Globalisierung ist im Großen und Ganzen ein relativ langsamer und stetiger Prozess, in dessen Verlauf es zu einer Verstärkung der außenwirtschaftlichen im Vergleich zu binnenwirtschaftlichen Aktivitäten kommt. Hinter diesem durchschnittlichen Verlauf des Prozesses stehen jedoch unterschiedliche Entwicklungen auf verschiedenen Ebenen [1] : Bei Waren, Dienstleistungen und Direktinvestitionen spielen Transaktionskosten immer noch eine erhebliche, wenn auch schwindende Rolle, weswegen die Globalisierung trotz der Liberalisierung seit Jahrzehnten nur langsam, aber stetig voranschreitet. Während die Finanzmärkte beinahe vollständig globalisiert sind und die Anleger von Finanzkapital sich weltweit die besten Anlagemöglichkeiten zu sichern versuchen, ist investiertes Sachkapital nach wie vor weitgehend immobil [2] . Die Arbeitsmärkte sind aufgrund der politisch gewollten Beschränkung der internationalen Mobilität des Faktors Arbeit kaum globalisiert, nur einige wenige hoch Qualifizierte haben die Möglichkeit, sich ihren Arbeitsplatz im weltweiten Maßstab frei auszusuchen.

Zweiter Ausgangspunkt: Die beiden Extrempositionen zur Globalisierung lassen sich empirisch nicht bestätigen. Die Behauptung, die Globalisierung sei im Wesentlichen ein Mythos oder ein Zerrbild der Realität und habe daher so gut wie keine Rückwirkungen auf die nationalen Volkswirtschaften, erscheint auf Basis der empirischen Evidenz ebenso wenig haltbar wie die andere Extremposition, nach der wir bereits in einer globalisierten Welt leben und sich die deutschen Löhne und Sozialstandards schon lange auf dem wesentlich niedrigeren Weltmarktniveau befinden müssten. Die häufig zitierte "Abstimmung mit den Füßen", die Investoren und Arbeitskräfte sofort zu den lukrativsten Standorten zieht und eine nationale Wirtschaftspolitik unmöglich macht, findet zwar statt, aber nur in relativ geringem Ausmaß [3] . Die nationale Wirtschaftspolitik ist nach wie vor wirksam, auch wenn sie aufgrund der Globalisierung die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen stärker beachten muss als noch vor einigen Jahren.

Dritter Ausgangspunkt: Der Prozess der Globalisierung ist - zumindest in den fortgeschrittenen Industrieländern und Schwellenländern - ein Positivsummenspiel. Er führt per saldo zu einem Wohlfahrtsgewinn, was aber auch heißt, dass einzelne Personengruppen oder Regionen durch die Globalisierung benachteiligt werden. Die damit verbundenen negativen Begleiterscheinungen wie eine ungleichere Einkommensverteilung und ein erhöhter Verbrauch an Ressourcen werden allerdings durch die positiven Effekte wie Reallohn- und Produktivitätssteigerungen, Verbesserung der Konsummöglichkeiten und Ressourcen schonender technischer Fortschritt mehr als ausgeglichen. Die Globalisierung stellt selbst mehr Mittel zur Verfügung, als benötigt werden, um die Benachteiligten zu kompensieren [4] . Der Eindruck, dass es sich bei der Globalisierung um eine Wohlstandsfalle - also um ein Negativsummenspiel - handelt, entsteht in der Regel bei partialanalytischer Betrachtung, in der hauptsächlich die negativen Konsequenzen des durch die Globalisierung verursachten Strukturwandels betrachtet, aber zugleich sowohl die unmittelbar positiven Seiten der Internationalisierung selbst als auch gesamtwirtschaftliche Zusammenhänge vernachlässigt werden [5] .

Vierter Ausgangspunkt: Die Argumente, die für die Beibehaltung des Sozialstaates sprechen, werden durch die Globalisierung nicht wesentlich entkräftet [6] . Der Sozialstaat lässt sich auch in Zeiten der Globalisierung vertragstheoretisch, durch Marktversagen oder durch Effizienzsteigerungen begründen [7] . Denn der Sozialstaat kann bei entsprechender Ausgestaltung im Vergleich zu einer reinen Marktwirtschaft Wohlfahrtsgewinne erzeugen.

Fünfter Ausgangspunkt: Die Globalisierung wirkt sich auf weite Bereiche von Wirtschaft und Gesellschaft aus. Zur Untersuchung des Zusammenhangs zwischen Globalisierung und Sozialstaat ist es hilfreich, zwischen dem Sozialversicherungssystem und dem Umverteilungssystem des Sozialstaates zu unterscheiden [8] . Denn beide erfüllen innerhalb des Sozialstaates unterschiedliche Funktionen. Im Rahmen des Sozialversicherungssystems sollen Mängel der rein privat organisierten Versicherungsmärkte, die prinzipiell auch für eine Absicherung gegen die Risiken aus Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Arbeitslosigkeit und Langlebigkeit sorgen könnten, behoben werden. Im Rahmen des Umverteilungssystems sollen Mängel, die in einer als ungerecht empfundenen Verteilung der Einkommen und der Vermögen bestehen, zumindest teilweise korrigiert werden [9] .

Sechster Ausgangspunkt: Im Hinblick auf die Interaktion mit dem Sozialstaat liegt ein wesentlicher Effekt der Globalisierung in der Veränderung der Einkommensverteilung durch die Verschiebung der Arbeitsnachfrage [10] . Gering qualifizierte Arbeitskräfte werden wegen des zunehmenden Außenhandels immer weniger benötigt, weil die komparativen Vorteile in den fortgeschrittenen Industrieländern bei humankapital- und technologieintensiven Produkten liegen. Dadurch weitet sich die Produktion in diesen Branchen relativ zur Produktion in den arbeitsintensiven Branchen aus. Daher steigt in den Industrieländern aufgrund der Globalisierung auch die Nachfrage nach hoch Qualifizierten. Verstärkt werden diese Strukturverschiebungen der Arbeitsnachfrage durch den technischen Fortschritt. Schon seit Jahrzehnten werden durch ihn die gering qualifizierten Arbeitskräfte in stärkerem Ausmaß ersetzt als die hoch qualifizierten [11] . Ergebnis von technischem Fortschritt und Globalisierung ist eine Verschlechterung der Einkommens- bzw. Beschäftigungslage der gering Qualifizierten im Vergleich zu den hoch Qualifizierten. Das Umverteilungssystem des Sozialstaates wird durch die Globalisierung (und den technischen Fortschritt) also stärker gefordert als bisher [12] .

Siebter Ausgangspunkt: Die meisten der gegenwärtigen Probleme im deutschen Sozialversicherungssystem werden im Wesentlichen nicht durch Globalisierung verursacht. Der Handlungsbedarf in der Rentenversicherung geht hauptsächlich auf ein Ansteigen der Risiken und auf demographische Faktoren zurück [13] . Die Zunahme des Lebensalters (Langlebigkeit ist das durch die Rentenversicherung abgedeckte "Risiko"), eine Ausweitung der versicherungsfremden Leistungen (z. B. Altersrenten vor dem 65. Lebensjahr) und der steigende Anteil von Rentnern an der Bevölkerung waren in der Vergangenheit Hauptverursacher von Leistungskürzungen oder Beitragssteigerungen. Für die Arbeitslosenversicherung gilt Ähnliches: Die Leistungskürzungen und Beitragserhöhungen in den neunziger Jahren resultierten aus der - durch die Globalisierung allenfalls offengelegten - Krise am deutschen Arbeitsmarkt. Auch im Gesundheitsbereich ist nicht zu erkennen, dass die Globalisierung einen wesentlichen Einfluss auf die Erhöhung der Beitragssätze bzw. auf Leistungseinschränkungen hätte. Diese gehen hauptsächlich auf das Altern der Bevölkerung in Deutschland und verbesserte Medikamente und Behandlungsmethoden zurück. Dennoch verläuft der durch die Globalisierung vorangetriebe Strukturwandel nicht kostenneutral: Wenn gering Qualifizierte länger arbeitslos bleiben oder früher in den Vorruhestand treten, ist die Globalisierung an einer Belastung der Sozialkassen zumindest beteiligt [14] . Insgesamt ist aber nicht zu erkennen, warum das Sozialversicherungssystem durch die Globalisierung entscheidend bedroht werden sollte.

Achter Ausgangspunkt: Die Globalisierung wird im Wesentlichen durch zwei Kräfte vorangetrieben. Zum einen senkt der technische Fortschritt die Transaktionskosten; dies gilt sowohl für die reinen Transportaufwendungen [15] als auch für die mit der Geschäftsanbahnung und -abwicklung verbundenen Kommunikations- und Informationskosten. Die zweite Triebfeder der Globalisierung ist die politisch gewollte Liberalisierung des Handels mit Waren, Dienstleistungen und Kapital im Zusammenspiel mit der Deregulierung weiter, bislang staatlicherseits geschützter Bereiche (z. B. Energie- und Wasserversorgung, Post und Telekommunikation). Beide Antriebskräfte der Globalisierung geben den Menschen ein Mehr an wirtschaftlichen Freiheiten und Chancen, aber auch an Risiko und Eigenverantwortung. Die Globalisierung ermöglicht in freiheitlich demokratischen Gesellschaften eine stärkere Individualisierung der Lebensentwürfe.

Fußnoten

1.
Vgl. dazu IMF World Economic Outlook, May 1997; Jeffrey Frankel, Globalization of the Economy , NBER Working Paper 7858, Cambridge, Mass. 2000.
2.
Dies gilt nicht nur wegen der mit der Relokation verbundenen hohen Transaktionskosten, sondern auch wegen der nicht wieder rückholbaren Kosten des Marktzutritts (versunkene Kosten).
3.
Vgl. dazu auch Paul Hirst, The Global Economy - Myths and Realities, in: International Affairs, 73 (1997) 3, S. 409-425.
4.
Für eine differenzierte Darstellung der Auswirkungen der Wohlfahrtseffekte der Globalisierung siehe Kar-yiu Wong, International Trade in Goods and Factor Mobility, Cambridge, Mass. 1995. Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch den Beitrag Frauen und Globaliserung von Sigrid Leitner und Ilona Ostner in diesem Heft.
5.
Ein Beispiel dafür ist das Buch von Hans-Peter Martin/Harald Schumann, Die Globalisierungsfalle. Der Angriff auf Demokratie und Wohlstand, Reinbek bei Hamburg 1996.
6.
Vgl. dazu z. B. Franz Haslinger, Der Sozialstaat als Standortfaktor? Zur Interdependenz von Sozialpolitik und internationaler Wettbewerbsfähigkeit, in: Detlef Aufderheide/Martin Dabrowski (Hrsg.), Internationaler Wettbewerb - nationale Sozialpolitik?, Berlin 2000, S. 185-202.
7.
Vgl. dazu auch Jürgen Volkert, Der Sozialstaat aus vertragstheoretischer Perspektive, in: D. Aufderheide/M. Dabrowski, ebd., S. 11-42.
8.
Vgl. dazu auch Michael Hüther, Umbau der Sozialen Sicherungssysteme im Zeichen der Globalisierung?, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, 46 (1997) 2, S. 193-214.
9.
In der Realität ist diese idealtypische Trennung verwässert, denn das Sozialversicherungssystem enthält auch eine Reihe von Umverteilungskomponenten (versicherungsfremde Leistungen).
10.
Vgl. dazu z. B. Adrian Wood, How Trade Hurt Unskilled Workers, in: Journal of Economic Perspectives, (1995) 9, S. 57-80; Paul Krugman, Growing World Trade: Causes and Consequences, in: Brookings Papers on Economic Activity, (1995) 1, S. 327-377.
11.
Die Einführung der "green card" zur Abmilderung des Mangels an IT-Spezialisten hat dies zuletzt nochmals deutlich belegt.
12.
Vgl. dazu auch Dani Rodrik, Has Globalization gone too far?, Washington, D.C. 1997.
13.
Vgl. dazu z. B. Gert Wagner, Soziale Sicherung im Spannungsfeld von Demographie und Arbeitsmarkt, in: Irmgard Nübler/Harald Trabold (Hrsg.), Herausforderungen an die Wirtschaftspolitik an der Schwelle zum 21. Jahrhundert. Festschrift für Lutz Hoffmann zum 65. Geburtstag, Berlin 1999, S. 77-90.
14.
Es bleibt dann allerdings immer noch die Frage, ob nicht eine aktivierende Arbeitsmarktpolitik, restriktivere Regelungen bei der Inanspruchnahme von versicherungsfremden Leistungen, eine stärkere Lohnspreizung oder eine stärker wachstumsorientierte Wirtschaftspolitik Arbeitslosigkeit verhindern könnten.
15.
Nicht thematisiert werden kann hier die Frage, ob die privaten Kosten des Transports von Gütern nicht weit unter den gesellschaftlichen liegen, weil natürliche Ressourcen mit einem zu niedrigen Preis in die private Kostenkalkulation eingehen. Falls dem tatsächlich so ist, wäre die Globalisierung auch durch Marktversagen mitverursacht und nicht nur durch technischen Fortschritt und politisch gewollte Liberalisierungsschritte.