Finanzierungsprobleme der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik unter den Bedingungen der Währungsunion | Europa - Sicherheitspolitik | bpb.de

Einleitung

Auf den EU-Gipfeln von Helsinki und Santa Maria da Feira haben die Regierungschefs weitreichende Beschlüsse gefasst, mit denen die institutionellen und militärischen Instrumentarien der EU-Sicherheitspolitik verbessert werden sollen. Nachdem die Europäische Währungsunion erfolgreich eingeführt worden ist, scheint nunmehr der Ausbau der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) zum neuen Schwerpunkt der europäischen Integrationsbestrebungen zu werden . Viele Beobachter halten dies für eine logische Entwicklung. Dabei übersehen sie, dass die finanziellen Aufwendungen, welche mit dem zügigen Aufbau einer wirksamen ESVP verbunden wären, bis auf weiteres kaum mit den fiskalpolitischen Zwängen vereinbar sind, die sich nicht zuletzt aus den beiden anderen großen Integrationsschritten Währungsunion und Osterweiterung ergeben. Insofern besteht zwischen diesen Integrationsprojekten weniger eine Synergiebeziehung, sondern in haushaltspolitischer Hinsicht eher ein Konkurrenzverhältnis. Unter den gegebenen Umständen spricht deshalb vieles dafür, die militärischen Fähigkeiten der EU zunächst nur behutsam auszubauen, damit die Fortschritte bei der wirtschaftlichen Integration nicht unnötig gefährdet werden.

I. Bewegung in der EU-Sicherheitspolitik

Die weitgehende formelle Vollendung der Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Erfahrungen der Kosovo-Intervention haben jüngst denjenigen Stimmen größeres Gehör verschafft, die für Europa eine echte Sicherheitsidentität fordern. Der Kontrast zwischen wirtschaftlicher Vergemeinschaftung einerseits und sicherheitspolitischer Zersplitterung und Machtlosigkeit andererseits sei nicht länger hinnehmbar. Europa, so Friedbert Pflüger (CDU), müsse endlich auch zu einer politisch und militärisch geeinten Weltmacht werden. Andernfalls drohe es den internationalen Anschluss zu verlieren und setze das Überleben der "europäischen Hochzivilisation" aufs Spiel .

Auf den ersten Blick erscheinen die Aussichten für eine wirkliche sicherheitspolitische Integration so günstig wie schon lange nicht mehr. Vor allem der anglofranzösische Gipfel, der im Dezember 1998 in Saint-Malo stattfand, hat neue Dynamik für die avisierte Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI) erzeugt. Nachdem Frankreich sich schon seit geraumer Zeit damit abgefunden hat, dass diese nur mit der NATO und nicht als Alternative zu ihr aufgebaut werden kann, zeigte sich nunmehr auch der britische Premierminister Tony Blair bereit, der EU militärische Handlungsfähigkeit zu verschaffen. London insistiert damit nicht länger auf der Eigenständigkeit der Westeuropäischen Union (WEU), die bislang einer militärischen Rolle der EU im Wege gestanden hatte .

Auch Deutschland und die USA haben politische Kurswechsel vollzogen, welche die Voraussetzungen für eine ESVP verbessern: Die Bundesrepublik hat ihre traditionelle Abneigung gegen Kampfeinsätze außerhalb des NATO-Gebietes aufgegeben und sich im Kosovo erstmals aktiv an militärischer Friedenserzwingung beteiligt. Die Vereinigten Staaten zeigen sich zwar hin und wieder noch besorgt, dass die ESVP womöglich zur Konkurrenz für die NATO werden könnte . Indes haben sie sich prinzipiell damit einverstanden erklärt, dass die EU auf NATO-Systeme und Kommandostrukturen zurückgreifen kann, falls sich Washington an einem militärischen Einsatz nicht beteiligen möchte. Unter diesen Umständen soll das Combined Joint Task Force-Konzept (CJTF) den Europäern die Option verschaffen, mit Zustimmung des NATO-Rates Führungsstäbe und Waffen des Bündnisses einzusetzen.

Ihren vorläufigen Abschluss fand diese Fortentwicklung der ESVP auf den EU-Gipfeln von Helsinki und Santa Maria da Feira. In Helsinki beschloss der Europäische Rat, den Ministerrat mit einer militärischen Kompetenz und der dazu nötigen institutionellen Basis auszustatten. Hierfür werden beim Ministerrat drei neue Organe aufgebaut:

- ein ständiger sicherheitspolitischer Ausschuss auf Botschafterebene, der u. a. für die politische und militärische Leitung von Krisenmanagement-Einsätzen zuständig sein wird;

- ein Militärausschuss, der aus den nationalen Generalstabschefs oder ihren Vertretern besteht und den sicherheitspolitischen Ausschuss beraten und den Miltärstab anleiten wird;

- ein eigener Militärstab, der den beiden anderen Organen zuarbeitet, indem er strategische Planungen, Frühwarn-Funktionen und Lagebeurteilungen durchführt.

Darüber hinaus verpflichteten sich die EU-Mitglieder in Helsinki, die Kapazitäten für schnelle Kriseneinsätze auszubauen. Im Jahr 2003 will die EU dazu in der Lage sein, innerhalb von 60 Tagen eine eigenständig handlungsfähige Eingreiftruppe von bis zu 60 000 Soldaten in ein Krisengebiet zu entsenden. Ein Verband dieser Stärke soll mindestens ein Jahr lang vor Ort eingesetzt werden können . Am 21./22. November 2000 will der Ministerrat hierzu einen so genannten Katalog beschließen, der die erforderlichen Kontingente für die einzelnen EU-Mitglieder spezifiziert. Europäischen NATO-Mitgliedern, die nicht der EU angehören, wird auf Wunsch das Recht eingeräumt, sich an den europäischen Einsätzen und den dafür notwendigen Entscheidungen zu beteiligen .

Im Juni 2000 wurden beim Gipfel des Europäischen Rates im portugiesischen Santa Maria da Feira weiterführende Beschlüsse gefasst, die insbesondere die künftige Zusammenarbeit zwischen EU und NATO betreffen. Unter anderem beschloss der Rat, der nordatlantischen Allianz die gemeinsame Bildung von vier informellen Arbeitsgruppen vorzuschlagen. Sie sollen klären,

- wie die Modalitäten für einen eventuellen Rückgriff auf Mittel und Fähigkeiten der NATO gestaltet werden könnten,

- welche Dauerregelungen für Konsultationen mit der NATO getroffen werden müssten;

- wie die EU-Gremien den NATO-Vorschriften für Geheimhaltung entsprechen könnten und

- wie Planungen für die Aufstellung europäischer Eingreifkräfte mit der NATO koordiniert werden sollten.

Ferner wurden die Pläne für den Einsatz ziviler Krisenreaktionskräfte präzisiert und Vorschläge präsentiert, wie europäische NATO-Mitglieder, die nicht der EU angehören, an deren militärischen Einsätzen beteiligt werden könnten .

Ungeachtet dieser bemerkenswerten Entwicklung bleiben noch gravierende Hindernisse zu überwinden, bevor eine echte Sicherheitsidentität der Europäer verwirklicht werden kann. Ein Problem stellt nach wie vor der Sonderstatus der neutralen EU-Mitglieder dar. Vor allem Finnland, Irland und Schweden lehnen eine komplette Eingliederung der WEU ab, weil sie deren militärische Beistandsverpflichtung nicht übernehmen möchten. Bislang wurde für dieses Problem nur ein Formelkompromiss gefunden, dem zufolge die EU von der WEU diejenigen Funktionen übernehmen soll, "die sie zur Erfüllung ihrer neuen Aufgaben benötigt" . Für die praktische Politik wirft diese Einschränkung kein unüberwindbares Hindernis auf, weil für die Verteidigung der übrigen EU-Staaten weiterhin die NATO zuständig bleiben soll .

Offen blieb bei diesen Beschlüssen jedoch insbesondere, wie die neuen Einsatztruppen und vor allem ihre Ausrüstung finanziert werden sollen . Streng genommen fällt dies natürlich nicht in die Kompetenz der EU. Die erforderlichen Ausgaben können und dürfen nicht aus dem gemeinsamen Haushalt bezahlt werden, sondern müssen nach wie vor auf nationaler Basis erfolgen, weil die Bereitstellung und Ausrüstung von Streitkräften Sache der einzelnen Mitglieder bleibt. Dennoch muss die weitgehende Ausklammerung dieser Problematik verwundern - wird doch allgemein anerkannt, dass für die ESVP nicht so sehr neue Institutionen, sondern vor allem neue militärische Kapazitäten benötigt werden . Insofern die erforderlichen Beschaffungsprojekte nicht finanziert werden können, besteht in der Tat die Gefahr, dass es bei leeren Versprechungen bleibt oder - schlimmer noch - die engere Abstimmung in den separaten EU-Gremien bei Krisen nur zu transatlantischen Meinungsverschiedenheiten führt, ohne die tatsächliche Handlungsfähigkeit der EU zu stärken .

II. Die Ausrüstungsdefizite der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Die NATO-Intervention im Kosovo hat erneut offenbart, wie sehr die Europäer den USA unterlegen sind, wenn es darum geht, militärische Macht jenseits der Bündnisgrenzen zur Geltung zu bringen. Fast 80 Prozent aller geflogenen Kampfeinsätze und 90 Prozent der verwendeten Bomben und Raketen gingen auf das Konto der USA. Jedes französische Flugzeug, das einen Kampfeinsatz über der Bundesrepublik Jugoslawien flog, musste zur Sicherheit von vier amerikanischen Maschinen begleitet werden . Selbst vor ihrer eigenen Haustür konnten also die Europäer nur einen marginalen Beitrag zur Niederringung einer drittklassigen Militärmacht leisten. Nicht einmal die Streitkräfte für den anschließenden Friedenseinsatz im Rahmen der KFOR-Mission ließen sich problemlos zusammenstellen. Nur unter großen Mühen gelang es den Europäern, unter ihren zwei Millionen präsenten Soldaten die 40 000 Mann ausfindig zu machen, die für einen solchen Einsatz geeignet waren . Diese eklatante militärische Schwäche zementiert Europas Abhängigkeit von den USA, untergräbt seinen Anspruch auf gleichberechtigte Mitsprache beim Krisenmanagement und macht die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) insgesamt zu einem Unternehmen, dessen Instrumentarium unvollständig bleibt.

Defizite weisen die europäischen Streitkräfte vor allem in den Bereichen Allwetteraufklärung (z. B. Radarsatelliten und luftgestützte Zielerfassungssysteme), Kommunikation, Luft- und Seetransport, Luftbetankung, verlegbare Truppen mit hoher Kampfkraft, allwetterfähige Kampfflugzeuge und Abstandswaffen (z. B. Marschflugkörper) auf . Damit fehlen ihnen nicht zuletzt jene Fähigkeiten, die besonders für Krisenbeherrschung und Kampfeinsätze jenseits der EU-Grenzen benötigt würden. Während die europäischen Streitkräfte für die Landes- und Bündnisverteidigung, die NATO-Aufgabe bleiben, noch relativ gut ausgerüstet sind, liegen ihre Schwachstellen gerade im Bereich der Missionen, für welche die Europäer eine eigenständige Handlungskompetenz anstreben .

Für die Entwicklung einer europäischen Sicherheitsidentität sind diese militärischen Defizite alles andere als trivial. Zum einen schwächen sie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU auch im Bereich der klassischen Diplomatie. Wer militärisch nicht handlungsfähig ist, wird als Partner, Vermittler oder Gegenspieler meist nicht ernst genommen. Diese schmerzliche Erfahrung musste die EU nicht nur im ehemaligen Jugoslawien, sondern auch im Irak mit Saddam Hussein machen. Der Diktator weigerte sich während der Golf-Krise, die "Troika" der EU zu treffen, und sein Außenminister Tarek Asis erklärte sich dazu nur unter der Bedingung bereit, dass seine europäischen Kollegen zu ihm nach Bagdad reisten .

Zum anderen spielen gemeinsame Militäraktionen eine herausragende Rolle, wenn eine von den Bürgern empfundene Sicherheitsidentität der Europäer entstehen soll. Das Bewusstsein, dass die Sicherheit aller EU-Staaten untrennbar miteinander verknüpft ist, dass die Sicherheit des einen auch die Sicherheit des anderen ist, wird ohne europäische Kampfeinsätze kaum wachsen können. Wirtschaftliche Hilfen, administrative Unterstützung, Embargos oder diplomatische Vermittlungsinitiativen mögen in vielen Fällen weitaus nützlicher sein als militärische Aktionen. Gelegentlich können sie auch sehr viel kostspieliger sein. In das öffentliche Bewusstsein dringen sie jedoch kaum. (Beispielsweise dürfte den wenigsten Bürgern bekannt sein, dass die EU-Mitglieder bis 1998 etwa 190 Mrd. DM allein für die Stabilisierung Mittel- und Osteuropas bereitgestellt haben.) Wenn dagegen zwei holländische Fallschirmspringer bei der Rettung eines deutschen Piloten ihr Leben verlieren, hat dies - so zynisch dies anmuten mag - in der Regel einen anderen psychologischen Effekt: Ein solcher Einsatz wird eher wahrgenommen und schafft stärkere "Wir-Gefühle". So bedauerlich und anachronistisch es manchen Beobachtern erscheinen mag: Multinationale Militäreinsätze unter europäischem Kommando sind unverzichtbar für die Entwicklung einer Sicherheitsidentität, die so allgemein und so tief empfunden wird, dass eine allmähliche Vergemeinschaftung der Sicherheitspolitik möglich wird. Insofern hemmt Europas militärische Schwäche die öffentliche, auch emotionale Bereitschaft zu weiterer Integration - und damit letztlich die Herausbildung einer europäischen Identität.

Ein Rückgriff auf Stäbe und Ausrüstung der NATO im Rahmen der CJTF-Struktur wird die militärischen Defizite der Europäer nur sehr begrenzt ausgleichen können. Systeme, die der NATO selbst gehören (z. B. das luftgestützte Aufklärungssystem AWACS), können allenfalls einen Teil der europäischen Ausrüstungslücken schließen. Die benötigten Waffenplattformen besitzen nämlich ganz überwiegend die USA. Selbst wenn Washington grundsätzlich bereit wäre, diese zu verleihen, könnten europäische Streitkräfte sie schwerlich einsetzen - schon allein deshalb nicht, weil ihren Soldaten zumeist das erforderliche Einsatztraining fehlen würde. Außerdem werden die Europäer Systeme, die ihnen die NATO oder deren übrige Mitglieder überlassen, schwerlich nach eigenem Gutdünken einsetzen können. Insbesondere die USA werden bei CJTF-Einsätzen immer eine gewichtige Rolle spielen - selbst dann, wenn sie sich selbst nicht beteiligen und dem Einsatz grundsätzlich zugestimmt haben. Die franko-amerikanischen Auseinandersetzungen um die Details der entsprechenden Transfer- und Kontrollverfahren lassen darauf schließen, dass amerikanische Diplomaten und NATO-Offiziere auch auf die Durchführung laufender Operationen immer wieder entscheidenden Einfluss nehmen würden . Solange aber der amerikanische "Übervater" - der "gütige Hegemon" - die europäischen Aktionen en détail mitbestimmt, werden diese in den Augen der Bürger schwerlich die eigene Sicherheitsidentität Europas unterstreichen. Wahrscheinlicher ist, dass sie als NATO-Einsätze ohne Beteiligung amerikanischer Streitkräfte wahrgenommen werden.

Europas Entscheidungsträger haben erkannt, dass die Sicherheitsidentität nur verwirklicht werden kann, wenn Europas militärische Fähigkeiten verbessert werden. Nachdem über die institutionellen Anpassungen von EU und NATO weitgehend Konsens erzielt werden konnte, ist das größte Desiderat die Ausrüstung der Streitkräfte. Wird dieses Manko nicht beseitigt, bleiben selbst die umsichtigsten Reformen von Gremien und Entscheidungsstrukturen ohne nachhaltige Wirkung. "Ohne den ernsthaften Willen zur Beschaffung der erforderlichen Instrumente", so der amtierende Vorsitzende des NATO-Militärausschusses, Admiral Guido Venturoni, "wird die Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität nur eine noble Idee bleiben." Die EU-Staaten haben sich daher in Helsinki nicht nur auf den Ausbau ihrer mobilen Einsatzkräfte geeinigt, sondern darüber hinaus auch gemeinsame Zielvorgaben für Aufklärungs-, Fernmelde- und Transportkapazitäten ins Auge gefasst. Diese so genannten headline goals sollen als Messlatte für europäische und nationale Beschaffungsfortschritte fungieren . Auf diese Weise möchten die EU-Regierungen verhindern, dass es bei bloßen Absichtserklärungen bleibt, die Europas tatsächliche Handlungsfähigkeit nicht erhöhen.

Militärische Beschaffungsprogramme, die den Rückstand gegenüber den USA wirklich verringern könnten, würden die europäischen Haushalte jedoch stark belasten. Amerikanische Experten schätzen, dass allein der Ausbau der europäischen Transportkapazitäten rund 125 Mrd. DM kosten würde. Damit könnten die Europäer notfalls acht bis zehn Divisionen und die zugehörigen Luftstreitkräfte über mehrere tausend Kilometer verlegen und versorgen . Die übrigen Ausrüstungsdefizite wären auf diese Weise allerdings keineswegs behoben. Hier Abhilfe zu schaffen dürfte Europa noch eine weitaus größere Summe kosten. Dies ist allein schon aufgrund der ineffizienten Strukturen der europäischen Rüstungsindustrien zu erwarten. Im Unterschied zu den USA, die schon bald nach dem Ende des Kalten Krieges energisch mit dem Abbau von Überkapazitäten begannen, haben die Europäer ihren Verteidigungssektor immer noch nicht erfolgreich konsolidiert. Viele Unternehmen sind nach wie vor zu klein, um weltweit wettbewerbsfähig zu bleiben . Multinationale Rüstungskooperation hilft hier kaum weiter, zeigt doch die Erfahrung, dass bei Gemeinschaftsprojekten, wie etwa dem Tornado-Kampfflugzeug, Kosten- und Terminüberschreitungen um ein Drittel höher liegen als bei rein nationalen Entwicklungen . Grenzüberschreitende Fusionen, die dem abhelfen könnten, sind zu lange an unterschiedlichen Unternehmenskulturen und nationalen Bedenken gescheitert.

Die jüngste Fusion von DASA, Aérospatiale und der spanischen CASA zur European Aeronautic, Defence and Space Co. (EADS) ist daher ein Lichtblick. Ob sie allerdings den erhofften Durchbruch zu kostengünstigeren Strukturen bringen wird, bleibt abzuwarten. Gerade im militärischen Bereich sind die Einsparungspotentiale der EADS gar nicht so groß. Im Unterschied zum zivilen Sektor, wo die Zusammenfassung der AirbusProduktion zu einem einheitlichen Unternehmen kostspielige Managementstrukturen vereinfachen wird, sind im Rüstungssektor wenig Effizienzgewinne zu erwarten. Hier ergänzen sich die Produktions- und Entwicklungskapazitäten der drei Fusionspartner bereits heute so sehr, dass überflüssige Verdoppelungen eher die Ausnahme sind. Noch ist außerdem unklar, inwieweit die Beteiligung des französischen Staates mögliche Rationalisierungsmaßnahmen überhaupt zulassen würde. Ob entsprechende Zusicherungen seitens der Regierung de facto wirksam werden, muss sich erst noch zeigen. Als wichtige Kunden werden die Regierungen aber ohnehin immer auch Einfluss auf die Unternehmensführung ausüben. Dies wird der betriebswirtschaftlichen Effizienz nicht durchweg förderlich sein. Wahrscheinlich ist vielmehr, dass Regierungen auf eine ausgewogene Verteilung der Arbeitsplätze unter den beteiligten Nationen drängen werden, wenn der Auf- oder Abbau von Kapazitäten ansteht .

Ferner ist zu befürchten, dass die Konzentration auf ganz wenige europäische Großunternehmen wie EADS und British Aerospace nationale Rüstungsmärkte gegen andere Wettbewerber abschotten wird. Wenigstens darf man gespannt sein, ob beispielsweise die britische Regierung ein preiswerteres ausländisches Waffensystem ordern wird, solange British Aerospace ein vergleichbares Produkt anbietet. So begünstigt der augenblickliche Trend eher multinationale Rüstungsmonopole, die auf ihren nationalen Märkten weit weniger Konkurrenz fürchten müssen als vergleichbare Unternehmen in den USA . Folglich kommen zu dem Kosteneffekt geringer Stückzahl vermutlich auch noch die Monopolrenten der jeweiligen Unternehmen.

Nicht viel besser sieht es für Europa im Bereich Forschung und Entwicklung aus. Dort gibt es ähnliche Ineffizienzen, die von unnötigen Doppelprogrammen herrühren . Diese negativen Kosteneffekte wiegen umso schwerer, als sich auch hier in den letzten Jahren eine ungünstige Schere aufgetan hat: Während die Entwicklungskosten je Waffensystem von Generation zu Generation anstiegen, sanken die Mittel, die den europäischen Verteidigungsministern dafür zur Verfügung stehen . Wie bei den Aufwendungen für die Beschaffung von Rüstungsgütern macht sich die veraltete Streitkräftestruktur negativ bemerkbar. Angesichts hoher Personalkosten der großen europäischen Armeen - gegenwärtig halten die europäischen NATO-Mitglieder 2,3 Mio. Männer und Frauen unter Waffen, die USA hingegen nur 1,37 Mio. - bleibt für deren rüstungstechnische Ausrüstung unverhältnismäßig wenig Geld übrig. Pro Soldaten gibt das Pentagon im Jahr 26 800 US-Dollar für Forschung und Entwicklung aus, die europäischen NATO-Mitglieder durchschnittlich umgerechnet nur etwa 4 000 US-Dollar .

Europäische Verteidigungsminister haben gegenüber ihrem amerikanischen Kollegen also nicht nur viele Beschaffungsmaßnahmen nachzuholen, sie müssen dafür auch noch unverhältnismäßig viel Geld ausgeben, vor allem, wenn sie nicht noch weiter gegenüber den USA zurückfallen wollen. Mit einem Kostenaufwand, der 60 Prozent der amerikanischen Militärausgaben entspricht, erreichen die Europäer nur etwa zehn Prozent der amerikanischen Leistungskraft . Größere Kampfeinsätze außerhalb des Bündnisgebietes erfordern demnach eine deutliche Erhöhung europäischer Verteidigungsausgaben. Eine bloße Umverteilung der aktuellen Budgets, so der Direktor des angesehenen Internationalen Instituts für Strategische Studien in London, wird es den Europäern nicht ermöglichen, ihre hoch gesteckten Ziele zu erreichen . Hieraus ergibt sich ein Zielkonflikt mit weiteren haushaltspolitischen Prioritäten, die zu einem erheblichen Teil von anderen Integrationsprojekten herrühren .

III. Haushaltspolitische Engpässe

Die Mehrausgaben, welche für den zügigen Aufbau einer schlagkräftigen Eingreiftruppe erforderlich wären, werden die meisten Mitglieder der Währungsunion vorerst nicht finanzieren können. Die Budget-Auseinandersetzungen zwischen Finanzminister Eichel und Verteidigungsminister Scharping zeigen, dass der Spielraum für neue Rüstungsprogramme nicht zu-, sondern abnehmen wird. Scharping forderte in den nächsten zehn Jahren Mehrausgaben in Höhe von 30 bis 40 Mrd. Mark, um die Bündnisfähigkeit der Streitkräfte sicherzustellen. Das Sparpaket des Finanzministers sieht hingegen vor, dass bis 2003 im deutschen Verteidigungshaushalt rund 19 Mrd. DM eingespart werden . Die geplante Bundeswehr-Reform wird hier keine nennenswerte Entlastung bringen. Militärexperten gehen davon aus, dass die erforderlichen Modernisierungsaufwendungen mit den gültigen Haushaltsvorgaben keineswegs zu realisieren sind. Statt zusätzliche Rüstungsprogramme in Angriff zu nehmen, wird die Hardthöhe also lange geplante Projekte strecken oder gar streichen müssen .

In den anderen EU-Staaten sieht es kaum besser aus. Auch Frankreich musste unlängst seine Beschaffungsvorhaben kürzen, und die italienische Regierung will bis 2001 das Haushaltsdefizit auf ein Prozent verringern, um Zweifel an ihrer haushaltspolitischen Zuverlässigkeit zu zerstreuen . Haushaltskonsolidierung ist dabei kein Luxus, sondern sie ist dringend geboten, wenn die Europäische Union ihre anderweitigen Zielsetzungen erreichen will. Dies gilt für die Osterweiterung, die wirtschaftliche Erholung Europas, welche nicht zuletzt neue Arbeitsplätze schaffen soll, und vor allem gilt dies für die erfolgreiche Konsolidierung der Europäischen Währungsunion, die für die Zukunft der EU von zentraler Bedeutung ist.

Ein finanzieller Zielkonflikt zeichnet sich im Zusammenhang mit der Osterweiterung der EU ab. Bei den Beitrittsgesprächen mit den Kandidaten ist zuletzt deutlich geworden, dass die Kosten dieses Projekts anfangs unterschätzt worden sind. Inzwischen geht die Europäische Kommission davon aus, dass allein im Verkehrs- und Umweltsektor Investitionen in Höhe von über 210 Mrd. Euro erforderlich sind, damit die Beitrittsländer in Stand gesetzt werden, den Acquis Communautaire zu erfüllen. Die EU will bis 2006 freilich nur 45 Mrd. Euro zur Förderung der Anpassungsmaßnahmen bereitstellen. Es erscheint jedoch mehr als fraglich, ob die Kandidaten die Restsumme werden aufbringen können. Von daher ist es keineswegs auszuschließen, dass die EU ihre zugesagten Mittel noch aufstocken muss. Zusätzlicher Finanzierungsbedarf könnte sich im Zuge der Osterweiterung auch für den Struktur- und den Agrarhaushalt ergeben - es sei denn, deren bisherige Nutznießer finden sich ohne weiteres damit ab, dass ein Großteil der bisher dafür vorgesehenen Mittel künftig zu ihren Lasten umverteilt wird ; eine eher unrealistische Annahme.

Noch schwerer wiegen freilich die Finanzierungsengpässe, die mit der Einführung des Euro einhergehen. Wie die Europäische Zentralbank (EZB) und der Internationale Währungsfonds (IWF) wiederholt betont haben, müssen die meisten europäischen Finanzminister die fiskalpolitische Handlungsfähigkeit ihrer Regierungen deutlich erhöhen; andernfalls drohen sie an den Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu scheitern, der im Zuge der Währungsunion vereinbart worden ist . Nicht zuletzt Deutschland, Frankreich und Italien müssen ihre Haushaltsdefizite weiter senken, weil sie in den letzten Jahren nur knapp unter den drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes lagen, die der Stabilitätspakt noch zulässt . Nach Auffassung der EZB waren diese Länder 1999 "noch weit entfernt" von dem vereinbarten Ziel, mittelfristig zu einem "nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einen Haushaltsüberschuss" zu gelangen. Den bisherigen Konsolidierungsprogrammen, so die Bank damals, fehle es an Ehrgeiz; der leichte Rückgang der Staatsausgaben sei nicht zuletzt der Tatsache zu verdanken, dass das langfristige Zinsniveau augenblicklich besonders niedrig sei .

Seither hat sich die Lage kaum verbessert. Die EZB mahnt daher unverändert aktive Konsolidierungsmaßnahmen an, um die günstige konjunkturelle Lage zur nachhaltigen Haushaltssanierung zu nutzen . Andernfalls drohen die Defizite erneut zu steigen, sollte sich die Konjunktur abschwächen. Der fiskalpolitische Handlungsspielraum, der den Regierungen bleibt, ist also bereits jetzt viel zu gering . Ohne entschlossene Konsolidierungsmaßnahmen laufen die Entscheidungsträger daher Gefahr, bei einem Konjunktureinbruch mit einem fatalen Dilemma konfrontiert zu werden: Entweder sehen sie untätig zu, wie Kapazitätsauslastung und Beschäftigung zurückgehen, oder sie entscheiden sich für zusätzliche Staatsausgaben und überschreiten damit die Defizitgrenze des Stabilitätspakts. Wer gegenwärtig Mehrausgaben für die europäische Sicherheitspolitik fordert, sollte sich diese Zwänge klar vor Augen halten - nicht zuletzt deshalb, weil sie für die Zukunft der europäischen Integration ausschlaggebend sein könnten.

Gerade für die Teilnehmer an der Währungsunion hat der fiskalpolitische Handlungsspielraum stark an Bedeutung gewonnen. Zum einen ist die geldpolitische Steuerungskompetenz vergemeinschaftet worden. Nationale Entscheidungsträger können Geldmenge und Zinsniveau nicht länger der nationalen Konjunkturentwicklung anpassen. Unter diesen Bedingungen bleibt ihnen für die makroökonomische Steuerung nur noch das Instrumentarium der Fiskalpolitik. Zum anderen gingen zwischen den Mitgliedern der Währungsunion die bisherigen Stabilisierungseffekte flexibler Wechselkurse verloren. Nationale Wechselkurse können nicht länger als Puffer wirken, die asymmetrische Schocks und ungleichmäßige Entwicklungstrends abfedern würden. Plötzliche Preisschübe in einem Land verschlechtern ungemindert dessen Wettbewerbssituation, statt wie bisher durch den Kursrückgang der nationalen Währung gedämpft zu werden. Der Verlust komparativer Vorteile aufgrund technologischer Versäumnisse wird nicht mehr durch die Verbilligung der eigenen Währung aufgefangen, sondern führt sehr viel rascher zu Absatzeinbußen und Beschäftigungsrückgang.

Anders als in den USA reicht die Flexibilität der europäischen Produkt- und Arbeitsmärkte nicht, um asymmetrische Entwicklungen auszugleichen. Im Gegensatz zu ihren amerikanischen Kollegen werden die meisten europäischen Arbeitnehmer in Konjunkturflauten kaum dazu bereit sein, größere Lohneinbußen hinzunehmen oder zweitausend Kilometer entfernt eine neue Stelle anzutreten . Umso dringender ist es im Euroraum erforderlich, dass konjunkturelle Einbrüche durch eine antizyklische Fiskalpolitik gemildert werden.

Ohne haushaltspolitische Konsolidierungsmaßnahmen würde der Stabilitätspakt die betroffenen Regierungen in der Flaute aber genau zum Gegenteil zwingen, nämlich zu einer Politik, welche den Konjunkturrückgang zusätzlich verstärken würde. Fehlt den Finanzministern der Spielraum für eine höhere Neuverschuldung, können sie auf den konjunkturellen Rückgang der Steuereinnahmen nur mit einer Senkung der Staatsausgaben reagieren. Sie müssten dann eine prozyklische Politik betreiben, welche zu weiteren Produktions- und Beschäftigungseinbußen führen würde. Erst bei einer tief greifenden Rezession würden die Verschuldungsrestriktionen des Stabilitätspaktes zeitweilig aufgehoben . Bis es soweit ist und Gegenmaßnahmen zu greifen beginnen, kann bereits erheblicher wirtschaftlicher und politischer Schaden entstanden sein. Dies würde nicht zuletzt die öffentliche Akzeptanz des Euro auf eine harte Probe stellen. Verletzen die Regierungen hingegen den Stabilitätspakt, indem sie defizitfinanzierte Konjunkturprogramme auflegen, wird das politische und wirtschaftliche Vertrauen in die Währungsunion erst recht Schaden leiden. Wie auch immer die betroffene Regierung handeln würde, das Ansehen der Gemeinschaftswährung würde leiden. Im Extremfall könnten solche Krisen sogar dazu führen, dass Mitgliedstaaten die Währungsunion verlassen - mit kaum absehbaren Folgen für die EU und den Euro. Insofern bildet die Konsolidierung der Währungsunion eine grundlegende Voraussetzung dafür, dass die europäische Integration insgesamt erfolgreich fortgesetzt werden kann .

Die europäischen Regierungen müssen sich also entscheiden, ob sie die für die Stabilität der Währungsunion unabdingbaren Haushaltskonsolidierungen durchführen oder kostspielige Rüstungsprogramme für die zügige Verwirklichung einer Sicherheitsidentität beschließen. Theoretisch wären auch noch Steuererhöhungen oder erhebliche Umschichtungen innerhalb der nationalen Haushalte denkbar. Letzteres würde auf massive politische Widerstände stoßen, insbesondere wenn die Rüstungsausgaben auf Kosten der Sozialleistungen gesteigert würden. Eine solche Umschichtung erscheint auch deshalb undenkbar, weil die zunehmende Überalterung der westeuropäischen Gesellschaften die Belastung der sozialen Sicherungssysteme eher noch erhöhen wird - ein weiterer Punkt, der für eine entschlossene Sanierung der Staatsfinanzen spricht .

Größere Steuererhöhungen wären schwer durchzusetzen und würden die Chancen für mehr Wachstum und Beschäftigung stark verringern. Im Zeitalter der Globalisierung müssten Steuererhöhungen primär bei immobilen Faktoren, insbesondere bei Arbeit und Verbrauch, ansetzen. Dies würde den in Europa ohnehin schon sehr hohen "Steuerkeil" zwischen den Arbeitskosten der Unternehmer und den Konsumentenlöhnen der Beschäftigten weiter vergrößern. Ein Rückgang der Beschäftigung und eine zeitweilige Zunahme der Arbeitslosigkeit wären die Folgen . Die überhöhten Staatsquoten innerhalb der EU würden noch gesteigert. Europa würde im globalen Wettbewerb zurückfallen und hätte noch größere Schwierigkeiten, sich an Entwicklungen auf den Weltmärkten anzupassen. Seine Anfälligkeit für konjunkturelle Einbrüche würde damit weiter anwachsen. Um in- und ausländische Investitionen zu fördern bzw. anzuziehen, ist somit eher eine Senkung als eine Erhöhung der Abgabenlast vonnöten . Über zusätzliche Steuern wird ein energischer Ausbau der ESVI schwerlich zu finanzieren sein. Geboten ist vielmehr eine weitere Senkung von Steuern und Abgaben bei gleichzeitigem Abbau der Haushaltsdefizite.

Wenn die Europäer die Währungsunion nicht ohne Not riskieren wollen, dann erscheint es ratsam, die Fortentwicklung der Sicherheitsidentität nur langsam voranzutreiben. Solange sich keine massiven Bedrohungen abzeichnen und die USA ein verlässlicher Sicherheitspartner bleiben, sollte die Rüstungspolitik nicht auf Kosten der Haushaltskonsolidierung betrieben werden. Monetäre Integration und wirtschaftliche Erholung dürfen nicht aufs Spiel gesetzt werden für großangelegte Rüstungsprogramme, die Europas Prestige dienlicher sind als seinen aktuellen Sicherheitsbedürfnissen. Im Interesse einer zukunftsfähigen Währungsunion sollten sich die Europäer bis auf weiteres damit abfinden, dass sie bestenfalls sicherheitspolitischer Juniorpartner der USA sind.