APUZ Dossier Bild

26.5.2002 | Von:
Beate Hoecker

Geschlechterdemokratie im europäischen Kontext

Die Konzepte der Europäischen Union zur Förderung der politischen Beteiligung von Frauen

II. Konzepte und Maßnahmen der EU

Es wirft ein bezeichnendes Licht auf das Demokratieverständnis der Gemeinschaft, dass die nur marginale politische Repräsentation von Frauen für sie jahrzehntelang kein Anlass zur Beunruhigung war. Folglich existierten auf europäischer Ebene auch keinerlei Vorstellungen darüber, wie die politische Machtlosigkeit von Frauen abgebaut werden könnte. Die Frauen- bzw. Gleichstellungspolitik der Gemeinschaft konzentrierte sich vielmehr von Beginn an ausschließlich auf den Bereich der Chancengleichheit im Erwerbsleben.

Seit Mitte der neunziger Jahre allerdings zeichnet sich auf EU-Ebene eine neue Entwicklung ab, und inzwischen gibt es eine Reihe von programmatischen Äußerungen sowie Aktionen zur Gleichstellung der Geschlechter auch in der Politik. Nach Darstellung der Europäischen Kommission beruht diese Trendwende im Wesentlichen auf der Erkenntnis, "dass die Unterrepräsentation von Frauen in Entscheidungsprozessen ein erhebliches Hindernis für die demokratische Entwicklung der Europäischen Union, ihren inneren Zusammenhalt und ihre globale Wettbewerbsfähigkeit ist" [12] .

1. Programmatik und Empfehlungen



Nachdem das Europäische Parlament bereits im Februar 1994 eine Entschließung zu "Frauen im Entscheidungsprozess" verabschiedet hatte, äußerte sich ein Jahr später erstmals auch der Rat der Europäischen Union zu dieser Thematik. In seiner Entschließung vom 27. März 1995 bekennt sich der Rat ausdrücklich zum "Ziel der ausgewogenen Mitwirkung von Frauen und Männern am Entscheidungsprozess" und sieht diese als "eine wesentliche Vorbedingung für die Gleichstellung von Frauen und Männern" [13] in allen Lebensbereichen an.

Ausführlich begründet wird dieses allgemeine Ziel in der anschließenden Empfehlung des Rates "über die ausgewogene Mitwirkung von Frauen und Männern am Entscheidungsprozess" vom Dezember 1996. In dieser - auf einem Vorschlag der Kommission beruhenden - Empfehlung heißt es: "Die ausgewogene Mitwirkung von Frauen und Männern am Entscheidungsprozess ist ein Gebot der Demokratie." [14] Zudem stelle die "geringe Vertretung von Frauen in Entscheidungspositionen . . . einen Verlust für die Gesellschaft insgesamt dar" und könne "eine volle Berücksichtigung der Interessen und Bedürfnisse der gesamten Bevölkerung verhindern" [15] . Darüber hinaus erwartet der Rat von einer quantitativ stärkeren weiblichen Beteiligung auch qualitativ bessere Entscheidungen: "Eine ausgewogene Mitwirkung von Frauen und Männern am Entscheidungsprozess ist geeignet, andersartige Ideen, Werte und Verhaltensweisen entstehen zu lassen, die dazu beitragen, dass sich für Frauen und für Männer eine gerechtere und ausgewogenere Welt herausbildet." [16]

Auch wenn diese Begründungen keineswegs neu sind, sondern lediglich den wissenschaftlichen Diskussionsstand wiedergeben [17] , kann es doch als Fortschritt gelten, dass sich insbesondere die Kommission und der Rat mit der gravierenden Unterrepräsentation von Frauen in der Politik nunmehr explizit befassen und hier zumindest "Korrekturen" [18] vornehmen wollen. So appelliert der Rat in seiner Empfehlung an die Mitgliedstaaten, "eine umfassende und integrierte Strategie zur Förderung einer ausgewogenen Mitwirkung von Frauen und Männern am Entscheidungsprozess zu beschließen und zu diesem Zweck geeignete Maßnahmen . . . zu konzipieren bzw. durchzuführen" [19] . Mit diesem Appell bekräftigt der Rat zugleich die Beschlüsse der Pekinger Weltfrauenkonferenz (1995) zu einer gleichberechtigten politischen Teilnahme von Frauen, die von allen EU-Staaten mit unterzeichnet wurden [20] .

Als wichtiges Dokument ist zudem der Vertrag von Amsterdam (1997) zu nennen, in dem sich die Europäische Union erstmals dazu verpflichtet, die "Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern" (Artikel 3). Allerdings findet sich in dem neuen Vertrag kein ausdrücklicher Hinweis auf Frauen im Entscheidungsprozess; doch nach Auffassung der Kommission implizieren "die Bestimmungen zur Gleichstellung in Artikel 2 und 3 . . . durchaus eine allgemeine Verpflichtung zu einer Förderung von Frauen in Führungspositionen durch die Politiken der Union" [21] .

Und schließlich spielt die Chancengleichheit - im Beruf wie in der Politik - auch bei der anstehenden Erweiterung der Europäischen Union um die mittel- und osteuropäischen Länder (MOEL) eine wichtige Rolle. Das Europäische Parlament wie die Kommission haben hier ihrer Haltung Ausdruck gegeben, dass es "ohne Chancengleichheit für Frauen und Männer . . . auch keinen Beitritt geben (wird)" [22] .

2. Konkrete Maßnahmen



Um den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Empfehlung des Rates praktische Hilfestellung zu geben, hat die Europäische Kommission eine Anleitung erarbeiten lassen, die den recht umständlichen Untertitel trägt "Leitfaden für die Verwirklichung von Maßnahmen zur Verbesserung der Teilhabe von Frauen an politischen Entscheidungsprozessen" [23] . Darin werden fünf Politikinstrumente vorgestellt - und zwar Forschung, Statistik und Monitoring; Sensibilisierung (der Öffentlichkeit für die Bedeutung einer stärkeren politischen Teilnahme von Frauen); Erweiterung der weiblichen Rekrutierungsbasis (beispielsweise durch Verbesserung der politischen Bildung); Quotenregelungen und Gesetzgebung - und auf ihre Wirksamkeit hin überprüft [24] .

Da diese - im Einzelnen durchaus nützlichen - Politikinstrumente oftmals einen nur "sporadischen Charakter" [25] tragen, plädieren die Autorinnen des Leitfadens dafür, sie in ein integriertes Gleichstellungskonzept, wie zum Beispiel die so genannten "Nationalen Aktionspläne" (NAP), einzubinden. Ein solcher NAP ist von den jeweiligen Regierungen zu erarbeiten, und seine inhaltliche Gestaltung sollte folgende Punkte umfassen: Hintergrund und Zielsetzung; programmatische Rahmenbedingungen; politische Funktionen, auf die sich der NAP bezieht; Statistiken zur gegenwärtigen Zahl von Frauen in Führungspositionen; Auswahlverfahren für die einzelnen Führungspositionen; Analyse der Hindernisse für die Beteiligung von Frauen; bezifferte Zielsetzungen sowie einen Katalog konkreter Maßnahmen [26] .

Als Beispiele für diese konkreten einzelstaatlichen Maßnahmen nennt der Leitfaden u. a.: Kampagnen zur Mobilisierung von Frauen durch Finanzierung von speziellen Ausbildungseinrichtungen; Zuschüsse für Kinderbetreuung oder Mutterschaftsurlaub für Parlamentarierinnen, um den Politikerinnen die Wahrnehmung familiärer Verpflichtungen zu erleichtern; Erstellung einer Datenbank bzw. "Talentebank" mit den Namen sowie Kompetenzprofilen potenzieller Kandidatinnen für öffentliche Ämter sowie gesetzliche Vorschriften zum Frauenanteil auf den Kandidatenlisten der Parteien [27] .

Welche Anstrengungen die Mitgliedstaaten konkret unternommen haben, um eine höhere politische Repräsentanz von Frauen zu erreichen, darüber mussten sie bis Ende 1999 die Kommission unterrichten [28] . Diese wiederum ist vom Europäischen Parlament aufgefordert worden, einen zusammenfassenden Bericht über die einzelstaatlichen Maßnahmen sowie die erzielten Fortschritte zu erstellen [29] . Am 8. März, dem Internationalen Frauentag, hat die EU-Kommissarin Anna Diamantopoulou ihren Bericht vorgelegt. Die Bilanz ist ernüchternd. Seit der Ratsempfehlung von 1996 habe sich die Mitwirkung von Frauen demnach "nicht wesentlich verbessert", und weitere Maßnahmen des Rates seien somit "unverzichtbar" [30] .

Die Europäische Kommission ist aber nicht nur als "Ratgeberin" für die Mitgliedstaaten tätig, sondern sie vergibt zugleich Gelder an ausgewählte Projekte. Diese finanzielle Unterstützung erfolgt im Rahmen des "Mittelfristigen Aktionsprogramms der Gemeinschaft für die Chancengleichheit von Frauen und Männern (1996-2000)", wobei der "Förderung einer ausgewogenen Mitwirkung der Geschlechter an den Entscheidungsprozessen" besondere Priorität zukommt [31] . In den Jahren 1996 bis 1998 wurden insgesamt 97 Projekte seitens der Kommission kofinanziert, von denen sich wiederum 27 Prozent vorrangig mit der Situation von Frauen im Entscheidungsprozess befassten [32] . Eines dieser Projekte ist das Frauen Computer Zentrum Berlin, das eine europäische Datenbank über Frauen in Führungspositionen aufgebaut hat, die ständig aktualisiert wird und öffentlich zugänglich ist [33] .

Erwähnt werden muss schließlich noch das seit 1995 geltende Gender-Mainstreaming, definiert als "die Einbeziehung der Dimension der Chancengleichheit in alle Politiken und Aktionen der Gemeinschaft" [34] , das zugleich Ziel wie Strategie ist. Zwar hatten nur 16 Prozent der geförderten Projekte hierauf ihren Schwerpunkt gelegt, dennoch war "Mainstreaming als Strategie . . . Gegenstand der meisten Projekte" [35] .

3. Kritische Bewertung



Wie die vorangegangenen Ausführungen gezeigt haben, ist die nur marginale Rolle von Frauen im politischen Entscheidungsprozess zu einem wichtigen Thema auf der europäischen Tagesordnung avanciert. Gleichwohl wäre es verfehlt, von einem grundlegenden Paradigmenwechsel seitens der Europäischen Union zu sprechen, denn sowohl die programmatischen Äußerungen als auch die konkreten Maßnahmen wecken berechtigte Zweifel an deren Ernsthaftigkeit wie Effizienz:

- So kann die Vielzahl der politischen Erklärungen, Empfehlungen und Programme nicht darüber hinwegtäuschen, dass seitens der EU-Organe bislang keine verbindlichen Beschlüsse zur politischen Gleichstellung von Frauen und Männern gefasst wurden. Die Entschließungen des Europäischen Parlaments zu dieser Thematik sind ohne rechtsverbindlichen Charakter, und auch die Empfehlung des Rates vom Dezember 1996 ist, wie der Name bereits sagt, lediglich eine Empfehlung, deren (eventuelle) Einhaltung den Mitgliedstaaten überlassen bleibt. Zu einer entsprechenden Richtlinie, also einem für alle Mitgliedstaaten geltenden Gesetz, konnte sich der Rat der EU dagegen bislang nicht durchringen [36] . Zudem fehlt auch im Vertrag von Amsterdam ein klares Bekenntnis zur Gleichstellung der Geschlechter im politischen Entscheidungsprozess; dass dieses nur indirekt aus den Artikeln 2 und 3 abgeleitet werden kann, muss als höchst unbefriedigend gelten.

- Auf Vorbehalte gegenüber einer wirklichen Gleichstellung der Geschlechter in der Politik lässt zudem die nebulöse Zielformulierung schließen; stets ist von "einer ausgewogenen Beteiligung von Frauen und Männern am politischen Entscheidungsprozess" die Rede, wobei eine präzise Definition von "ausgewogen" fehlt. Angesichts der Tatsache, dass Frauen etwas mehr als die Hälfte der europäischen Bevölkerung stellen, müssten sie konsequenterweise auch zu 50 Prozent in politischen Positionen repräsentiert sein. Die Europäische Kommission stellt hierzu jedoch nüchtern fest: "Der Begriff der paritätischen Demokratie konnte keinen Konsens finden." [37]

Es wäre sicherlich aufschlussreich zu wissen, welche Mitgliedstaaten im Einzelnen den Konsens verweigert haben, doch hierzu schweigt der Bericht der Kommission. An Frankreich jedenfalls kann es nicht gelegen haben, denn erst im letzten Jahr wurde die französische Verfassung um den Grundsatz der Geschlechterparität in der Politik ergänzt. Diese weitreichende gesetzliche Maßnahme erfolgte insbesondere auf Druck der breiten Bewegung "pour la parité" innerhalb der französischen Bevölkerung, die sich bereits Anfang der neunziger Jahre formiert hatte und ein Ende der eklatanten Unterrepräsentation von Frauen in der Politik forderte [38] .

- Auch die im "Leitfaden" vorgeschlagenen konkreten Maßnahmen zur Erhöhung des Frauenanteils in der Politik weisen einen entscheidenden Mangel auf: Sie richten sich nach wie vor einseitig an Frauen, während die überrepräsentierten Männer nicht in den Blick geraten. Gezielte Bildungsangebote zur Veränderung des männlichen Rollenverständnisses oder beispielsweise Sensibilisierungskampagnen, die sich an die Adresse der männlichen Bevölkerung richten, fehlen gänzlich. Demgegenüber haben wissenschaftliche Analysen längst bewiesen, dass es überhaupt nicht ausreicht, allein den weiblichen Zugang zur Macht zu konzeptualisieren, ohne zugleich die männliche Teilung der Macht mitzugestalten [39] . Solange Europas Männer nicht einsehen, warum sie auf Macht und Privilegien verzichten sollen, dürfte ihr "Widerstandspotenzial" - beispielsweise als Konsensverweigerung - erheblich bleiben [40] .

Aktuelles Beispiel hierfür ist die vor kurzem in Deutschland geführte Diskussion um Angela Merkel als eventuelle - und damit erste weibliche - Parteivorsitzende der CDU. Angesichts der zahlreichen männlichen Vorbehalte gegenüber ihrer Kandidatur vermutete selbst die keineswegs als feministisch geltende Wochenzeitschrift "Die Zeit": "Es sind nicht ihre Schwächen, sondern die Stärken von Merkel, die der CDU-Männerriege so sehr Angst machen, dass sie sich gegen die beste Lösung sträubt." [41]

- Und schließlich hat das mit viel Vorschußlorbeeren bedachte Gender-Mainstreaming auf europäischer Ebene bislang nicht den erhofften Erfolg gebracht. "Mainstreaming kann nicht seiner ,natürlichen' Entwicklung überlassen werden - es braucht eine ständige Erneuerung, wenn es nicht an den traditionellen Widerständen scheitern soll" [42] , konstatiert die Europäische Kommission selbstkritisch. In ihrem diesbezüglichen "Fortschrittsbericht" vom März 1998 listet sie die hauptsächlichen Hindernisse auf: "mangelnde Sensibilisierung für die geschlechtsspezifische Problematik auf den Entscheidungsebenen; mangelnde Bereitstellung von Humanressourcen und Finanzmitteln für diese Aufgabe" sowie "mangelndes Fachwissen über die geschlechtsspezifische Problematik" [43] . Um hier Abhilfe zu schaffen, sind nach Auffassung der Kommission insbesondere bewusstseinsbildende Maßnahmen erforderlich sowie "breitgefächerte Schulungen, um das notwendige Fachwissen über die Geschlechterproblematik zu erweitern" [44] . Dass diese Maßnahmen in erster Linie für Männer gedacht sind, wird zwar nicht explizit erwähnt, liegt aber auf der Hand.

Festzuhalten bleibt: Die bisherige Politik der Europäischen Union zur Förderung der politischen Partizipation von Frauen stellt vorrangig eine symbolische Politik dar, die der weiblichen Bevölkerung den Eindruck vermitteln soll, es würde Entscheidendes für sie getan. Die Praxis jedoch zeigt:

- Auf der gesetzgeberischen Ebene wurde bislang nichts Verbindliches beschlossen;

- auf der Ebene der programmatischen Zielbestimmung fehlt es an einem klaren Bekenntnis zur paritätischen Demokratie,

- und auf der Ebene der konkreten Aktionen dominiert nach wie vor die einseitige Ausrichtung an Frauen.

Die Gleichstellungspolitik der EU erweist sich somit im Kern als eine reformorientierte Anpassungs- und Kompensationspolitik, deren Erfolge zwangsläufig bescheiden ausfallen müssen.

Fußnoten

12.
Europäische Kommission (Hrsg.), Chancengleichheit für Frauen und Männer in der Europäischen Union, Jahresbericht 1997, Luxemburg 1998, S. 19. Im Unterschied dazu vermuten Abels und Bongert, dass die Empfehlungen und Maßnahmen der EU vorrangig "eine Reaktion auf die größere Euroskepsis der Frauen Europas darstellen". Vgl. G. Abels/E. Bongert (Anm. 6), S. 12.
13.
Entschließung des Rates vom 27. März 1995, abgedruckt im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, C 168 vom 4. 7. 1995, S. 3.
14.
Empfehlung des Rates vom 2. Dezember 1996, abgedruckt im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, L 319 vom 10. 12. 1996, S. 11, Absatz 9.
15.
Ebd., Absatz 10.
16.
Ebd., Absatz 12. Ähnlich fallen die Begründungen auch bei der Kommission aus; vgl. hierzu Europäische Kommission (Hrsg.), Chancengleichheit für Frauen und Männer in der Europäischen Union, Jahresbericht 1998, Luxemburg 1999, S. 20.
17.
Vgl. beispielsweise Anne Phillip, Geschlecht und Demokratie, Hamburg 1995, S. 124 ff.
18.
So schreibt die Europäische Kommission in ihrem Jahresbericht 1996: "Art und Umfang der positiven Maßnahmen zur Korrektur der bestehenden Situation werden noch diskutiert." Europäische Kommission (Hrsg.), Chancengleichheit für Frauen und Männer in der Europäischen Union, Jahresbericht 1996, Luxemburg 1997, S. 12.
19.
Empfehlung des Rates vom 2. Dezember 1996 (Anm. 14). Erwähnt sei zudem die "Charta von Rom" vom Mai 1996, in der die Ministerinnen der EU-Staaten eine "Erneuerung von Politik und Gesellschaft" fordern, indem Frauen gleichberechtigt am Entscheidungsprozess beteiligt werden. Vgl. den Abdruck der Charta im Jahresbericht 1996 der Europäischen Kommission (Anm. 18), S. 88 f.
20.
Vgl. hierzu: Erklärung und Aktionsplattform der 4. Weltfrauenkonferenz 1995, Dokumentation, hrsg. vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Bonn 1996.
21.
Europäische Kommission (Hrsg.), Jahresbericht 1997 (Anm. 12), S. 98.
22.
Europäische Kommission (Hrsg.) Jahresbericht 1998 (Anm. 16), S. 26. Vgl. hierzu auch die "Empfehlungen der Konferenz ,Agenda Gleichstellung' für die beitrittsuchenden mittel- und osteuropäischen Staaten", 8.-10. Oktober 1998, Bled, Slowenien.
23.
Europäische Kommission (Hrsg.), Wege zur ausgewogenen Beteiligung von Frauen und Männern an politischen Entscheidungsprozessen. Ein Leitfaden für die Verwirklichung von Maßnahmen zur Verbesserung der Teilhabe von Frauen an politischen Entscheidungsprozessen, erarbeitet von Monique Leijenaar in Zusammenarbeit mit dem Europäischen Expertinnen-Netzwerk "Frauen in Führungspositionen", Luxemburg 1997.
24.
Vgl. ebd., S. 33 ff.
25.
Ebd., S. 55.
26.
Vgl. ebd., S. 56 ff.
27.
Vgl. ebd., S. 32 f.
28.
Die Berichtspflicht ist festgelegt in der Empfehlung des Rates vom 2. Dezember 1996 (Anm. 14).
29.
Vgl. die Entschließung des Europäischen Parlaments zu Frauen im Entscheidungsprozess vom 2. März 2000.
30.
Anna Diamantopoulou, Frauen in Führungspositionen - kaum Fortschritte, zitiert nach der website: http://europa.eu.int/comm/index_de.htm
31.
Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.), Mittelfristiges Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die Chancengleichheit von Frauen und Männern (1996-2000). Ergebnisse und Schlussfolgerungen der Projekte. Ein Bericht der ersten zwei Jahre, Luxemburg 1999.
32.
Vgl. ebd., S. 8.
33.
Im Internet ist das Frauen Computer Zentrum Berlin zu finden unter: www.fczb.de. Eine erste Statistik über Frauen in politischen Führungspositionen hatte auch das von der Kommission unterstützte Netzwerk "Women in Decision-Making" Anfang der neunziger Jahre vorgelegt.
34.
Europäische Kommission (Anm. 31), S. 6.
35.
Ebd., S. 8.
36.
Gleichwohl existieren hier durchaus reale "Befürchtungen". "Demnächst wird die Gleichstellungsrichtlinie erzwingen, dass der nächste Bundeskanzler eine Frau ist", so äußerte sich kürzlich der CSU-Vorsitzende Edmund Stoiber anlässlich der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über Frauen in der Bundeswehr. Zitiert nach Frankfurter Rundschau vom 13. Januar 2000, S. 2.
37.
Europäische Kommission (Hrsg.), Jahresbericht 1996 (Anm. 18), S. 12. Die Kommission selbst scheint hier anderer Auffassung zu sein und eine paritätische Vertretung zu favorisieren; vgl. den Jahresbericht 1998 (Anm. 16), S. 20.
38.
Vgl. hierzu Frankfurter Rundschau vom 1. Oktober 1999, S. 3. Aufgrund dieser Verfassungsänderung hat die französische Nationalversammlung inzwischen ein neues Wahlgesetz beschlossen, das Frauen den gleichberechtigten Zugang zu politischen Mandaten eröffnen soll. Bei Wahlen zur Nationalversammlung beispielsweise müssen die Parteien zukünftig in der Hälfte aller Wahlkreise Frauen aufstellen, wobei die Abweichung maximal 2 Prozent betragen darf. Dieses neue Wahlgesetz muss allerdings noch vom Senat angenommen werden. Vgl. hierzu Zweiwochendienst Frauen und Politik, Nr. 157/2000, S. 6.
39.
Vgl. u. a. Beate Hoecker, Frauen, Männer und die Politik, Bonn 1998; Walter Hollstein, Ende der Frauenpolitik? Zur unvollendeten Emanzipation von Männern und Frauen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 42/96, S. 41-46; Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch den Beitrag von Peter Döge in diesem Heft.
40.
Im Rahmen der geförderten EU-Projekte spielen die Einstellungen der Männer zumindest teilweise eine Rolle. Das Reykjavik-Projekt beispielsweise hat sich mit der Motivation der Männer auseinandergesetzt, Vaterschaftsurlaub zu nehmen. Vgl. Europäische Kommission (Anm. 31), S. 18.
41.
Roger de Weck, Parteichefin Merkel. Nutzt die CDU ihre historische Chance?, in: Die Zeit vom 24. Februar 2000, S. 1.
42.
Europäische Kommission (Anm. 31), S. 17.
43.
Fortschrittsbericht der Kommission über Folgemaßnahmen zur Mitteilung, Einbindung der Chancengleichheit in sämtliche politischen Konzepte und Maßnahmen der Gemeinschaft, Luxemburg 1998.
44.
Ebd.