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26.5.2002 | Von:
Eberhard Schütt-Wetschky

Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?

Von Politikern wird noch immer das klassische Konzept der Gewaltenteilung vertreten: zwischen dem Bundestag als Legislative und der Bundesregierung als Exekutive. Die Praxis hat jedoch von Anfang an nicht diesem Konzept entsprochen.

Einleitung

In Bezug auf die Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung gibt es einen merkwürdigen Widerspruch. In Schul- und Lehrbüchern, von etlichen Politikern und auch von einzelnen Staatsrechtslehrern wird immer noch das - wie es in der Literatur überwiegend genannt wird - klassische [1] Gewaltenteilungskonzept als selbstverständlich vorausgesetzt [2] . Nach diesem Konzept soll der Bundestag als Legislative im traditionellen Sinne handeln, also als Organ der Gesetzgebung, während die Bundesregierung als Exekutive (Exekutiv-Organ, ausführende bzw. vollziehende Gewalt) fungieren soll. In Übereinstimmung mit diesem Konzept hatte der Parlamentarische Rat 1949 im Grundgesetz formuliert: Die "Staatsgewalt" wird vom Volke "durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt" (Art. 20 Abs. 2 GG). Diese Bestimmung des Grundgesetzes wird im Folgenden kurz als Gewaltenteilungsnorm bezeichnet. Von Anfang an - schon in der ersten Wahlperiode des Bundestages - hat die Praxis nicht der Gewaltenteilungsnorm entsprochen.


Wenn das Fernsehen Plenardebatten aus dem Bundestag überträgt, dann stehen sich nicht Organe gegenüber (Bundestag und Bundesregierung als Legislative und Exekutive), sondern konkurrierende Fraktionen bzw. Parteien. Bei Redeschlachten im Plenarsaal haben wir es auf der einen Seite mit der Regierungsmehrheit zu tun (Aktionsgemeinschaft zwischen den Regierungsfraktionen und dem Kabinett, soweit nicht ohnehin Personenidentität besteht); auf der anderen Seite stehen die Oppositionsfraktionen bzw. -parteien, im Folgenden kurz als Opposition bezeichnet. Es ist nicht ersichtlich, wie diese Frontstellung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition aufgelöst und damit das klassische Gewaltenteilungskonzept - das Gegenüber von Bundestag und Bundesregierung als Kollegialorganen - doch noch in die Praxis umgesetzt werden könnte.

Diejenigen, die trotzdem immer noch vom klassischen Konzept ausgehen und die ursprünglich intendierte "Aufgabenverteilung zwischen Legislative und Exekutive" fordern - so Bundespräsident Johannes Rau und seine drei Amtsvorgänger Roman Herzog, Richard von Weizsäcker und Walter Scheel in ihrem "Präsidentenappell" vom September 1999 [3] -, können sich allerdings auf eine ernst zu nehmende Autorität berufen: eben jene Gewaltenteilungsnorm des Grundgesetzes.

Zunächst ist deshalb im Folgenden die ursprüngliche Intention des Parlamentarischen Rates zu verdeutlichen. Anschließend ist die Frage zu beantworten, warum das klassische Gewaltenteilungskonzept in der Praxis gescheitert ist. Auf dieser Grundlage kann dann ein neues, in der Praxis realisierbares Gewaltenteilungskonzept skizziert werden, das zwar nicht genau der Intention des Parlamentarischen Rates entspricht, aber mit dem Wortlaut des Grundgesetzes vereinbar ist und der freiheitssichernden Funktion von Gewaltenteilung gerecht wird. Schließlich ist auf die Relevanz einer Klärung der Gewaltenteilungsproblematik für das politische Bewusstsein in der Bundesrepublik hinzuweisen, Stichwort Politikverdrossenheit [4] .

Fußnoten

1.
So spricht z. B. Winfried Steffani von der "klassischen (Montesquieuschen) Gewaltenteilungslehre" (Grundzüge einer politologischen Gewaltenteilungslehre, in: ders., Gewaltenteilung und Parteien im Wandel, Opladen 1997, S. 38). Weitere Belege: Eberhard Schütt-Wetschky, Grundtypen parlamentarischer Demokratie. Klassisch-altliberaler Typ und Gruppentyp. Unter besonderer Berücksichtigung der Kritik am "Fraktionszwang", Freiburg i. Br.-München 1984, S. 95.
2.
Dies gilt offenbar nicht nur für Deutschland, sondern auch für die Schweiz, siehe jüngst die Klage über den einseitigen Schulunterricht sowie die Kollegen in der juristischen Fakultät bei Alois Riklin, Die gewaltenteilige Mischverfassung Montesquieus im ideengeschichtlichen Zusammenhang, in: Paul-Ludwig Weinacht (Hrsg.), Montesquieu - 250 Jahre "Geist der Gesetze", Baden-Baden 1999, S. 15-29, hier S. 15.
3.
Vgl. Gemeinsame Erklärung von Bundespräsident Johannes Rau und der drei ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog, Richard von Weizsäcker, Walter Scheel . . ., in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 54 vom 14. 9. 1999, S. 565 f. - In Bezug auf Johannes Rau überrascht die Fixierung auf das Gegenüber von Legislative und Exekutive (anders bei Richard v. Weizsäcker, s. u. Anm. 30), da Rau sich bereits 1982 - als Ministerpräsident in Düsseldorf - in einem offenen Brief an Kurt Biedenkopf (damals Oppositionsführer in Düsseldorf) klar für das Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition ausgesprochen hatte, gegen die in der Sache scharfe Kritik von Biedenkopf auf der Grundlage des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes; Wortlaut der beiden offenen Briefe bei E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 308 ff.
4.
Mit Rücksicht auf den Umfang des Beitrages müssen hier wichtige Aspekte unerörtert bleiben. Zum Ganzen ausführlicher mein Aufsatz "Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung? Zum Scheitern des Gewaltenteilungskonzeptes des Parlamentarischen Rates (Art. 20 GG) in der Praxis, oder: Gemeinwohl durch Parteien statt durch Staatsorgane?" im Sammelband zur Jahrestagung 1999 der Deutschen Gesellschaft für Politikwissenschaft (Rahmenthema: 80 Jahre Weimarer Reichsverfassung, 50 Jahre Grundgesetz . . .), hrsg. von Klaus Dicke, Baden-Baden (i. E.). - Eine eindringliche Kritik der vorherrschenden Auffassung in der Rechtswissenschaft aus rechtswissenschaftlicher Sicht bietet jetzt: Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung. Eine Neubestimmung der Rechtsetzung und des Regierungssystems unter dem Grundgesetz in der Perspektive gemeineuropäischer Dogmatik, Tübingen 2000, S. 39 ff.