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26.5.2002 | Von:
Eberhard Schütt-Wetschky

Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?

I. Das Konzept des Parlamentarischen Rates

In den Debatten des Parlamentarischen Rates war man sich hinsichtlich der Gewaltenteilungsfrage von Anfang an weitgehend einig [5] . Die Intention war klar und unter den demokratischen Parteien unumstritten: Der Bundestag als Ganzes - grundsätzlich alle Abgeordneten als ein Kollegium - sollte als Gesetzgeber fungieren, während die Bundesregierung - zusammen mit der ihr zugeordneten Verwaltung - die Gesetze ausführen bzw. vollziehen sollte. Das Organ Bundestag (die "Legislative") einerseits und das Organ Bundesregierung (die "Exekutive") andererseits sollten voneinander unabhängig sein und sich gegenseitig kontrollieren.

Dieses klassische Gewaltenteilungskonzept wurde bereits in der zweiten Sitzung des Parlamentarischen Rates am 8. September 1948 zum Ausdruck gebracht. Auf der Tagesordnung standen "Berichte über die dem Parlamentarischen Rat gestellte Aufgabe an Hand der Vorarbeiten". Als erster von vier Berichterstattern sprach der Vorsitzende der SPD-Fraktion, Carlo Schmid. Er bezog sich auf die "klassische Demokratie . . ., für die bisher die Völker Europas gekämpft haben" [6] . Drei Merkmale müssten erfüllt sein, damit eine Verfassung in diesem klassischen Sinne als demokratisch bezeichnet werden könne: Gleichheit und Freiheit der Bürger; Teilung der Gewalten; Garantie der Grundrechte. Die angestrebte Teilung der Gewalten und insbesondere das Gegenüber von Legislative und Exekutive sollten den Mißbrauch staatlicher Macht verhindern:

Das Gewaltenteilungsprinzip "bedeutet, dass die drei Staatsfunktionen, Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung, in den Händen gleichgeordneter, in sich verschiedener Organe liegen, und zwar deswegen in den Händen verschiedener Organe liegen müssten, damit sie sich gegenseitig kontrollieren und die Waage halten können. Diese Lehre hat ihren Ursprung in der Erfahrung, dass, wo auch immer die gesamte Staatsgewalt sich in den Händen eines Organs nur vereinigt, dieses Organ die Macht mißbrauchen wird." [7]

Damit ist der Kern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes formuliert: Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige und gleichgeordnete Organe. Auch der zweite Berichterstatter - Adolf Süsterhenn, CDU - stimmt diesem Konzept zu, unter ausdrücklicher Berufung auf Montesquieu [8] . In der folgenden Sitzung (9. September 1948) spricht sich auch der dritte Berichterstatter - Walter Menzel, SPD - für das klassische Konzept aus: "Das Prinzip der Gewaltenteilung, das gestern eingehend erörtert wurde, erfordert, dass neben der Körperschaft, die Gesetze erlässt, Beschlüsse fasst und Anweisungen gibt, noch ein anderes Organ steht, das jene Gesetze, und zwar zusammen mit einer Verwaltungsapparatur, in die Wirklichkeit umsetzt." Diesem Konzept stimmt auch der vierte Berichterstatter zu (Josef Schwalber, CSU), ebenfalls unter Berufung auf Montesquieu [9] .

Das klassische Gewaltenteilungskonzept ist in der Sache untrennbar verknüpft mit der klassisch-liberalen Interpretation des freien Mandates, wie sie etwa von Edmund Burke oder John Stuart Mill formuliert worden ist. Insofern war es konsequent, dass der Parlamentarische Rat die klassisch-liberale Repräsentationsidee gleich im ersten Artikel desjenigen Abschnitts des Grundgesetzes zum Ausdruck gebracht hat, der die Überschrift "Der Bundestag" trägt.

Hier heißt es, dass die Abgeordneten "Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen" sind (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Damit war gemeint, dass die Abgeordneten ergebnisoffen - unabhängig von der jeweiligen Mehrheitsmeinung ihrer Fraktion bzw. Partei - miteinander beraten und entscheiden sollen. Die Mitglieder des Bundestages sollten nicht die Interessen einer bestimmten Klientel vertreten, sondern "Vertreter des ganzen Volkes" sein, das heißt gemeinwohlorientiert handeln. Dementsprechend sollten die Parteien nur "bei der politischen Willensbildung des Volkes" mitwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), was zugleich auch bedeutet: nicht bei der politischen Willensbildung des Staates.

Hintergrund ist die traditionelle Vorstellung vom Staat als unabhängigem Hüter des Gemeinwohls: Auf der einen Seite stehen die dem Gemeinwohl verpflichteten Staats- bzw. Verfassungsorgane (insbesondere Parlament und Regierung), auf der anderen Seite die Gesellschaft (einschließlich Parteien), in der Partikularinteressen verfolgt werden. Dieses Konzept - Bundestag und Bundesregierung als voneinander unabhängige Organe, die Mitglieder des Bundestages als unabhängiges Richterkollegium in Sachen Gemeinwohl [10] - erwies sich schon in der ersten Wahlperiode des Bundestages als nicht realisierbar.

Fußnoten

5.
Neuere Überblicksdarstellungen zum Parlamentarischen Rat und zur Entstehung des Grundgesetzes: Michael F. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Die Entstehung des Grundgesetzes, Göttingen 1998; Karlheinz Niclauß, Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland 1945-1949, Paderborn u. a. 1998; Erhard H. M. Lange, Die Würde des Menschen ist unantastbar. Der Parlamentarische Rat und das Grundgesetz, Heidelberg 1993. Ausführliche Informationen bieten auch die Einleitungen in den Bänden der vom Deutschen Bundestag und vom Bundesarchiv herausgegebenen Reihe "Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle"; einen Überblick über den Stand der Edition bietet M. F. Feldkamp, ebd., S. 215.
6.
Zitiert nach Wolfram Werner (Bearb.), Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 9: Plenum, München 1996, S. 35 (= Parlamentarischer Rat, Stenographischer Bericht, 2. Sitzung, 8. September 1948, S. 13).
7.
Ebd., S. 36.
8.
Vgl. ebd., S. 57.
9.
Ebd., S. 73 und 93. Die Begriffe "Verwaltung" und "ausführende Gewalt" wurden 1948/49 in diesem Zusammenhang synonym verwendet. Schließlich hat sich jedoch der Begriff "vollziehende Gewalt" durchgesetzt (Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 2 GG).
10.
Für viele Autoren - aus nahe liegenden Gründen insbesondere Rechtswissenschaftler - liegt der klassisch-liberalen Repräsentationsidee die Analogie zwischen Gerichtsprozess und politischem Prozess zugrunde. Besonders deutlich kommt diese Analogie zum Ausdruck bei Martin Kriele, Einführung in die Staatslehre. Die geschichtlichen Legitimitätsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates, Opladen 19945: "Parlamentarische Demokratie ist geschichtlich und theoretisch zu begreifen aus der Übertragung des Gedankens des gerichtlichen Prozesses auf den politischen Prozess der Gesetzgebung." (S. 237, ähnlich S. 246; Hervorhebungen im Original.) - Die klassisch-liberale Repräsentationsidee gehört konzeptionell zur traditionellen Vorstellung vom Staat als unabhängigem Hüter des Gemeinwohls; zur Kritik dieser Vorstellung Eberhard Schütt-Wetschky, Interessenverbände und Staat, Darmstadt 1997.