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26.5.2002 | Von:
Eberhard Schütt-Wetschky

Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?

II. Ist das Gewaltenteilungskonzept des Parlamentarischen Rates gescheitert?

Der Parlamentarische Rat hatte 1949 ein normatives Gebot zum Ausdruck gebracht, ein bestimmtes Sollen: Die Gesamtheit der Abgeordneten soll als kollegiales Gesetzgebungsorgan fungieren; alle Volksvertreter sollen gemeinsam beraten und entscheiden. Diesen Geboten hat die Praxis von Anfang an nicht entsprochen. Angesichts der permanenten Konkurrenzsituation in der Politik - damals beim Bundestagswahlkampf 1949 und bei der ersten Regierungsbildung, vorher bei den Landtagswahlen usw. - war das nicht anders zu erwarten [11] . Schon für die fünfziger Jahre hatte Dolf Sternberger in einem Referat für die Arbeitsgruppe Executive-legislative relations eines internationalen Fachkongresses festgestellt, dass es in der Bundesrepublik Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige "Körper oder Organe" faktisch nicht gebe [12] .

Allgemeiner formuliert: Die einzelnen Abgeordneten handeln nach außen - gegenüber der Öffentlichkeit - nicht als Einzelne, wie es der Parlamentarische Rat vorausgesetzt hatte, sondern in Gruppen (Fraktionen, Parteien). Diese Gruppen einigen sich intern bereits vor Beginn einer Plenardebatte auf eine gemeinsame Linie, die sie dann im Plenum - vorgetragen durch die jeweiligen Sprecher - gemeinsam unterstützen. Dieses nach außen übereinstimmende Handeln der Mitglieder einer Fraktion bzw. Partei wird etwa seit den siebziger Jahren auch in den Medien überwiegend als Geschlossenheit bezeichnet [13] . "Geschlossenheit" meint also lediglich das gemeinsame Vertreten einer Position nach außen. Es darf nicht verwechselt werden mit einem Mangel an gruppeninterner Diskussion. Die Fraktionen bzw. Parteien [14] bemühen sich im Plenum insoweit um Geschlossenheit, als es jeweils im politischen Wettbewerb erforderlich ist. So entsteht das Phänomen der Fraktions- bzw. Parteidisziplin.

Warum musste die ursprünglich intendierte Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive praktisch zwangsläufig scheitern? Weil die jeweilige Parlamentsmehrheit die Regierungsämter mit ihren eigenen Leuten besetzt und es dadurch zu dem - schon eingangs angesprochenen - Phänomen der Regierungsmehrheit im Parlament kommt. An dieser Stelle ist nun auch an die - wegen ihrer Konsequenzen bedeutsame - Mehrheitsregel zu erinnern.

Die demokratische Mehrheitsregel erlaubt es, dass eine bloße Mehrheitsgruppierung im Parlament - faktisch die jeweilige Regierungskoalition - über die Beschlussfassung des Parlaments insgesamt (des Parlaments als Staatsorgan) [15] entscheidet. Die Mehrheitsregel gilt auch für Personalfragen, insbesondere die Wahl des Bundeskanzlers und damit auch die Besetzung des Staatsorgans Bundesregierung. Angesichts der permanenten Konkurrenzsituation zwischen den Gruppen kann es nicht überraschen, dass die Mehrheitsgruppierung nur Akteure der eigenen Seite ins Kabinett entsendet, überwiegend ihre führenden Akteure. Dass dann der Bundeskanzler und seine Kabinettskollegen ihre Gesetzentwürfe grundsätzlich (hier abgesehen vom Bundesrat und der Föderalismusproblematik) allein mit ihren "Parteifreunden" in den Regierungsfraktionen aushandeln, nicht jedoch mit den Oppositionsabgeordneten, kann ebenfalls nicht überraschen. Denn ohne die Unterstützung der Regierungsfraktionen stünden der Bundeskanzler und die Bundesminister - wiederum wegen der permanenten Konkurrenzsituation - machtlos da, so wie ein König ohne Land. Der Parlamentarische Rat hat dem Bundeskanzler zwar eine Richtlinienkompetenz zuerkannt, aber er hat ihm kein auf Dauer praktikables Instrument in die Hand gegeben, um diese Nominalkompetenz real - gegenüber dem Bundestag - durchzusetzen.

Gegen die Konkurrenz der Opposition haben Regierungsfraktionen und Regierung nur dann eine Chance, auch die nächste Bundestagswahl zu gewinnen, wenn sie nach außen geschlossen auftreten, eben als Regierungsmehrheit. Und eben deshalb war die ursprünglich intendierte Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive von Anfang an zum Scheitern verurteilt. Diese faktisch zwingende Konsequenz parlamentarischer Regierungsweise unter Konkurrenzbedingungen hatte der Parlamentarische Rat nicht berücksichtigt.

Warum handeln Politiker überhaupt in Gruppen und nicht als Einzelne? Die Akteure wissen, dass sie als "Einzelkämpfer" keine Chance hätten, ihre jeweiligen politischen Zielvorstellungen zu realisieren. Der frühere Bundespräsident Gustav Heinemann hat diesen Sachverhalt mehrfach etwa so formuliert: Politik ist nur möglich als Mannschaftskampf. Diese Einsicht ist nicht neu. Schon vor mehr als 150 Jahren, im Paulskirchen-Parlament, merkten die meisten Abgeordneten relativ schnell, dass sie als Einzelne keine reale Chance hatten. Deshalb schlossen sich Akteure mit gleichen oder ähnlichen politischen Zielen zu Gruppen zusammen, die man damals "Clubs" nannte; im österreichischen Nationalrat werden die Fraktionen noch heute so bezeichnet.

Das Gruppenprinzip - der Grundsatz, dass der einzelne Akteur in der Regel nur über eine Gruppe eine Chance auf politischen Erfolg hat - gilt auch innerhalb von Gruppen. Diese gruppeninternen Gruppen werden meistens als "Flügel" bezeichnet ("linker Flügel", "rechter Flügel" usw.), aber auch als "Fraktion" oder "Gruppe" und so fort [16] . So traten zum Beispiel gleich nach der Bundestagswahl 1998 die beiden jeweils bedeutendsten Gruppen innerhalb der beiden Regierungsfraktionen zu getrennten Sitzungen zusammen, um gruppenintern über das weitere Vorgehen - insbesondere im Hinblick auf die Regierungsbildung - zu beraten (bei der SPD die "Parlamentarische Linke" und die "Seeheimer", bei den Grünen die "Fundis" und die "Realos").

Zusammenfassend kann man feststellen: Die faktische Gruppenstruktur verhindert die Realisierung der 1949 intendierten Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive. Die beiden Funktionen der Gesetzgebung und der Exekutive sind materiell in einer Hand vereinigt: in der Hand der Regierungsmehrheit. Dies bedeutet jedoch keineswegs eine "Vernichtung" der Gewaltenteilung in der Bundesrepublik [17] ; sie wirkt nur ganz anders, als es sich der Parlamentarische Rat und die zeitgenössische Staats(rechts)lehre vorgestellt hatten.

Fußnoten

11.
Einen faszinierenden Einblick in die interne Willensbildung und insbesondere die Auseinandersetzungen in einer Regierungsfraktion im Bundestag - einschließlich Regierungsmitgliedern! - gleich in der ersten Wahlperiode bieten die Fraktionsprotokolle: Helge Heidemeyer (Bearb.), Die CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag. Sitzungsprotokolle 1949-1953, Düsseldorf 1998. Hier sieht man den Chef der "Exekutive" - Konrad Adenauer -, der als Präsident des Parlamentarischen Rates noch das klassische Gewaltenteilungskonzept mit beschlossen hatte, nun inmitten seiner Fraktion in der "Legislative" agieren, sozusagen das personifizierte Scheitern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes. Die ersten bedeutenden wissenschaftlichen Analysen zum Scheitern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes: Dolf Sternberger, Gewaltenteilung und parlamentarische Regierung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Theo Stammen (Hrsg.), Strukturwandel der modernen Regierung, Darmstadt 1967, S. 186-209 (zuerst in: PVS, 1 [1960], S. 22-37); Jürgen Domes, Mehrheitsfraktion und Bundesregierung. Aspekte des Verhältnisses der Fraktion der CDU/CSU im zweiten und dritten Deutschen Bundestag zum Kabinett Adenauer, Köln-Opladen 1964.
12.
Vgl. D. Sternberger, ebd., S. 186. Ausführlicher zu Sternbergers Analyse und Beurteilung der Gewaltenteilungsfrage E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 98 ff.
13.
Politische Akteure haben in der Bundesrepublik von Anfang an von Geschlossenheit bzw. geschlossenem Abstimmungsverhalten gesprochen; siehe z. B. das Koreferat zu Leibholz des damaligen FDP-MdB Hans Reif 1950 auf dem 38. Deutschen Juristentag; ausführlicher E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 208, Anm. 34.
14.
Der relativ umständliche Ausdruck "Fraktionen bzw. Parteien" ist bei präziser Formulierung unumgänglich, weil 1. die Mitglieder einer Fraktion auch Mitglieder der jeweiligen Partei sind, sie im Bundestag zwar formal (gemäß GO-BT) als Fraktion, aber in der Sache (und auch hinsichtlich der Bezeichnung der Fraktionen) zugleich auch als Partei handeln, 2. eine Partei nur als Fraktion im Parlament agieren kann (abgesehen vom Sonderfall des § 10 Abs. 4 GO-BT), 3. eine Fraktion nur als Partei zur nächsten Bundestagswahl kandidieren kann, 4. in der Praxis die Politik von Fraktion und Partei ständig aufeinander abgestimmt wird. Wenn hier und im Folgenden von Gruppen die Rede ist, dann sind immer Fraktionen und/oder Parteien gemeint. Kritisch zur einseitigen Gegenüberstellung von Fraktion und Partei: Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen und ihre Parteien in der Bundesrepublik Deutschland. Veränderte Beziehungen im Zeichen professioneller Politik, in: Ludger Helms (Hrsg.), Parteien und Fraktionen. Ein internationaler Vergleich, Opladen 1999, S. 39-66.
15.
Es ist nicht überall hinreichend bewusst, dass der Begriff des Bundestages (ähnlich wie der Parlamentsbegriff) mit drei verschiedenen Bedeutungen verwendet wird. Erstens, personale Bedeutung: der Bundestag als die Gesamtheit der Abgeordneten. Zweitens, staatsrechtliche Bedeutung: der Bundestag als Staats- bzw. Verfassungsorgan. Drittens bezeichnete der Begriff "Bundestag" in Bonn - je nach sprachlichem Zusammenhang - auch oder allein das Bundestagsgebäude oder - im engeren Sinne - den Plenarsaal. Nach dem Umzug in das Gebäude mit dem Namen "Reichstag" in Berlin führte dies zu einigen Konfusionen.
16.
Zu den faktischen Auswirkungen des Gruppenprinzips innerhalb von Gruppen besonders aufschlussreich Detlev Preuße, Gruppenbildungen und innerparteiliche Demokratie. Am Beispiel der Hamburger CDU, Königstein/Ts. 1981; Ferdinand Müller-Rommel, Innerparteiliche Gruppierungen in der SPD. Eine empirische Studie über informell-organisierte Gruppierungen von 1969-1980, Opladen 1982.
17.
Von der "Vernichtung" der Gewaltenteilung in der Bundesrepublik spricht Roman Herzog, Allgemeine Staatslehre, Frankfurt/M. 1971, S. 292. Zutreffend ist diese Aussage nur in Bezug auf das klassische Gewaltenteilungskonzept, und auch hier nur in materieller, nicht in formaler Hinsicht, wie gleich zu zeigen sein wird. Allerdings: Im Gegensatz zu anderen Staatsrechtslehrern stellt der Autor zu Recht fest, dass der "Untergang der klassischen Gewaltenteilung systemimmanent ist und nicht etwa auf einer prinzipiellen Verachtung der Verfassungen beruht" (ebd., S. 293). Konsequenterweise - eben weil das Scheitern des klassischen Konzeptes systemimmanent ist - sollte man zu einer einengenden Interpretation der Gewaltenteilungsnorm bereit sein.