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26.5.2002 | Von:
Eberhard Schütt-Wetschky

Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?

III. Neues Gewaltenteilungskonzept

In den sechziger Jahren begann man in der Politikwissenschaft von der "neuen" Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition zu sprechen. Grundlegend für ein neues Gewaltenteilungskonzept ist die Differenzierung zwischen der materiellen (inhaltlichen) Seite von Gewaltenteilung einerseits und der formalen - die staatsrechtlichen Kompetenzen betreffenden - Seite andererseits.

1. Differenzierung zwischen materieller und formaler Seite



Die materielle und die formale Seite von Politik, die inhaltliche Entscheidung einerseits und die staatsrechtlich wirksame Beschlussfassung andererseits, sind in der Praxis so gut wie immer voneinander getrennt. Über den Inhalt eines Gesetzes entscheiden in der Regel [18] allein die jeweiligen Mehrheitsfraktionen bzw. -parteien; diese Entscheidungen sind bereits getroffen, bevor eine Plenardebatte beginnt. Erst einige Zeit nach der inhaltlichen Entscheidung erfolgt die formale Beschlussfassung durch das Staatsorgan Bundestag [19] .

Die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive ist nicht formal, sondern materiell gescheitert. Die Stellung des Bundestages als unabhängiges Gesetzgebungsorgan ist formal - hinsichtlich seiner staatsrechtlichen Kompetenzen (Befugnisse) - unangetastet, heute ebenso wie 1949. Allein der Bundestag insgesamt hat das Recht, Gesetze rechtswirksam zu beschließen (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG; zur Mitwirkung des Bundesrates: Art. 50, 77, 78 GG).

Die Unterscheidung zwischen formalem und materiellem Aspekt ist die Voraussetzung für eine weitere grundlegende Differenzierung: zwischen rechtlicher Gewaltenteilung, also Aufteilung der grundsätzlich einen Staatsgewalt bzw. Staatsmacht auf zwei oder mehr Staatsorgane einerseits und politischer Machtkontrolle andererseits.

2. Differenzierung zwischen rechtlicher Gewaltenteilung und Kontrolle der politischen Macht



Der Kern der Gewaltenteilungsproblematik für den Bereich von Parlament und Regierung liegt nicht auf der Ebene der rechtlichen Kontrolle der "Exekutive" (hierfür ist in erster Linie die Gerichtsbarkeit zuständig), sondern auf der Ebene der politischen Kontrolle. Für diese gilt: Nur politische Gegenmacht kann Machtmissbrauch durch die jeweilige Regierungsmehrheit verhindern. Als eine derartige Gegenmacht kommt praktisch allein die Opposition in Betracht. In der Sache bedeutet dies eine Teilung der politischen Macht, also der Macht der Bundestagsfraktionen bzw. -parteien. Die politische Macht dieser Gruppen beruht auf der Zustimmung von Bürgern.

Die Frage, welchen Parteien bzw. Fraktionen die Entscheidungsmacht zukommt, wird bereits bei der Regierungsbildung beantwortet. In diesem Zusammenhang erfolgt die Aufteilung der Abgeordneten in Mehrheit und Minderheit. Die Entscheidungsmacht liegt dann allein bei der Mehrheit. Die oppositionellen Fraktionen bzw. Parteien verfügen zwar nicht über die Entscheidungsmacht. Aber sie können Druck auf die Regierungsmehrheit ausüben: indem sie sich darum bemühen, bei den Wählern mehr Zustimmung für ihre Politik zu gewinnen. Die Opposition kann die Macht der Regierungsmehrheit dadurch kontrollieren, dass sie die Politik der Mehrheit öffentlich - wählerwirksam - kritisiert und/oder für alternative, von einem erheblichen Teil der Wähler befürwortete Konzepte eintritt und so ihre eigenen Chancen auf einen Wahlsieg erhöht und damit zugleich die Wahlchancen der Mehrheit mindert.

Hier wird bewusst von politischer Machtkontrolle bzw. Teilung der politischen Macht gesprochen, nicht von politischer Gewaltenteilung. Denn bei Regierungsmehrheit und Opposition handelt es sich nicht um Gewalten im herkömmlichen und bis heute weithin üblichen Sinne des Wortes (Staatsorgane). Hierauf hat schon Roman Herzog mit seiner Bemerkung hingewiesen, dass die Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition "utopisch" sei [20] .

Das neue Gewaltenteilungskonzept wirft also die Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung als Staatsorganen nicht einfach über Bord. Vielmehr bildet das Gegenüber dieser beiden Staatsorgane mit den formalen Kompetenzen und Regeln, wie sie in parlamentarischen Demokratien üblich sind [21] , überhaupt erst die Grundlage für die politische Kontrolle der Regierungsmehrheit durch die Opposition [22] . Die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung ist Voraussetzung für die Teilung der politischen Macht zwischen Mehrheit und Minderheit [23] . Dieses neue Gewaltenteilungskonzept ist dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn man die Gewaltenteilungsnorm einengend interpretiert.

3. Einengende Interpretation der Gewaltenteilungsnorm



Der Parlamentarische Rat hatte mit der Gewaltenteilungsnorm beides intendiert: Der Bundestag als Ganzes sollte nicht nur die formale Gesetzgebungskompetenz haben, sondern auch materiell Gesetzgeber sein. Das neue Gewaltenteilungskonzept dagegen erfordert eine einengende Interpretation in der Weise, dass die Gewaltenteilungsnorm in der Regel allein im formalen Sinne gilt. In diesem formalen Sinne hat die Praxis in der Bundesrepublik schon immer der Gewaltenteilungsnorm entsprochen. In materieller Hinsicht dagegen fungiert bereits seit der ersten Legislaturperiode normalerweise allein die jeweilige Regierungsmehrheit als Gesetzgeber. Hier ist noch einmal eine Differenzierung erforderlich, welche die - gerade aus der Sicht von Gewaltenteilung sehr wichtige - materielle Reservefunktion des Staatsorgans Bundestag ins Bewusstsein hebt.

Nach der Intention des Parlamentarischen Rates ist die Gewaltenteilungsnorm als Muss- oder Soll-Vorschrift zu verstehen: Der Bundestag als Ganzes soll über die Gesetzgebung entscheiden. Realistischerweise dagegen ist die Gewaltenteilungsnorm als Kann-Vorschrift zu interpretieren: Der Bundestag als Ganzes kann die inhaltliche Entscheidung an sich ziehen. Auch wenn normalerweise allein die jeweilige Mehrheit als Gesetzgeber fungiert, so bleibt es doch in Ausnahmefällen den Mitgliedern des Staatsorgans unbenommen, als Kollegium zu entscheiden.

So ergibt sich für die Gewaltenteilungsproblematik und Artikel 20 Abs. 2 GG: In der Regel erfolgt die Sicherung der Freiheitlichkeit des politischen Systems durch Teilung der politischen Macht und die dadurch ermöglichte politische Machtkontrolle, bewirkt durch den Wettbewerb konkurrierender Parteien um die Zustimmung der Wähler. Diese Möglichkeit der politischen Machtkontrolle beruht (unter anderem) auf der rechtlichen Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung. Ausnahmsweise, wenn die Regierung wirklich ihre Macht missbrauchen sollte, steht die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung als materielle Reservefunktion zur Sicherung der Freiheit im Sinne Montesquieus zur Verfügung.

Die vorgeschlagene Interpretation der Gewaltenteilungsnorm bedeutet nicht, dass die Praxis geändert werden müsste. Vielmehr hat die Praxis von der ersten Wahlperiode des Bundestages an dieser einengenden Interpretation entsprochen [24] .

4. Differenzierung zwischen formalen und materiellen Staatsfunktionen



Während man nach dem klassischen Gewaltenteilungskonzept zwei zentrale Funktionen der beiden Staatsorgane Parlament und Regierung unterscheidet (Gesetzgebung und Vollziehung) [25] , differenziert das neue Gewaltenteilungskonzept zwischen vier Funktionen. Auch hier ist zwischen formalem und materiellem Aspekt zu unterscheiden. So kommt man zu zwei formalen und zwei materiellen Funktionen:

In formaler Hinsicht ist es - wenn man sich auch hier auf die Gesetzgebung konzentriert - die Aufgabe des Staatsorgans Bundesregierung, ihre Gesetzentwürfe durch Kabinettsbeschluss amtlich festzustellen und damit in einer verbindlichen Form vorzulegen. Die Aufgabe des Staatsorgans Bundestag besteht insoweit darin, die Gesetze zu verabschieden. In beiden Fällen geht es um formale Beschlussfassung.

In materieller Hinsicht handelt es sich um die beiden Aufgaben, die Regierungsmehrheit und Opposition faktisch erfüllen oder erfüllen sollten. Zum einen geht es um die Entscheidung [26] über die Politik, insbesondere die Entscheidungen über die Inhalte der Gesetzgebung. Zum anderen geht es um die Tätigkeit der Oppositionsfraktionen bzw. -parteien, also um Kritik und Alternativen. Diese beiden materiellen Funktionen können kurz als Politikentscheidung [27] (Regierung im weiteren Sinne, "Staatsleitung") und Opposition bezeichnet werden. Die Funktion Politikentscheidung umfasst also die beiden materiellen Funktionen, die nach dem klassischen Gewaltenteilungskonzept von - voneinander unabhängigen - Körperschaften ausgeübt werden sollten: Gesetzgebung und Vollziehung.

Fußnoten

18.
Die Einschränkung durch den Ausdruck "in der Regel" soll daran erinnern, dass die Mehrheit gegebenenfalls - je nach Interessen- oder Rechtslage - eine oder mehrere Oppositionsfraktionen "mit ins Boot" holen kann, also die Regierungsmehrheit ad hoc erweitert wird, wobei jedoch die Entscheidung, ob es dazu kommt, wiederum allein bei der Mehrheit liegt.
19.
Ausführlicher zur Differenzierung zwischen materieller Entscheidung und formalem Beschluss E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 186 f. Auch das Grundgesetz spricht im Zusammenhang mit dem Staatsorgan von Beschluss, nicht von "Entscheidung" (Art. 42 Abs. 2 Satz 1).
20.
R. Herzog (Anm. 17), S. 293.
21.
Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments als Staatsorgan; Wahl der Regierung oder - wie in der Bundesrepublik - des Regierungschefs durch das Parlament; Mehrheitsregel.
22.
Die Differenzierung zwischen formaler und materieller Seite findet sich in der Sache z. B. auch bei Helmuth Schulze-Fielitz, wenn er feststellt, daß die "staatsorganisatorische Gewaltenteilung . . . nur noch als Zuständigkeitsverteilung" wirke, "nicht (mehr) als Prinzip politischer Machtverteilung" (Art. 20 GG, Rechtsstaat, in: Horst Dreier [Hrsg.], Grundgesetz. Kommentar. Bd. II: Artikel 20-82, Tübingen 1998, S. 162, Rdnr. 71). Politische Macht kann eben nur dort geteilt werden, wo sie vorliegt; Träger politischer Macht sind nun einmal nicht die Staatsorgane, sondern die - im Rahmen der Staatsorgane tätigen - Fraktionen bzw. Parteien.
23.
Im Ergebnis ähnlich Winfried Steffani, Gewaltenteilung im demokratischen Verfassungsstaat, in: ders. (Anm. 1), S. 25 f.; der Autor spricht hier von dem "Unterschied zwischen der ,alten' organschaftlichen und der ,neuen' institutionellen Gewaltenteilung". Es erscheint jedoch nicht zweckmäßig, in faktischer Hinsicht (anders auf der Ebene der Konzepte!) "alte" und "neue" Gewaltenteilung gegenüberzustellen. Faktisch ist die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung weder alt bzw. veraltet noch neu, sondern zeitlos gültig, auch in Zukunft erforderlich. Und auch die "neue" "Gewaltenteilung" zwischen Regierungsmehrheit und Opposition ist nicht neu, vgl. Abschnitt II.
24.
Klaus Stern hat schon vor rund zwanzig Jahren auf die Aufgabe einer Uminterpretation der Gewaltenteilungsnorm hingewiesen. Angesichts der Tatsache, dass das Staatsorgan Bundestag nicht die "ihm zugeordnete materielle Funktion" wahrnehme, bedürfe "insoweit der verfassungstextliche Befund einer Modifizierung. Sie zwingt zu einer Neubestimmung der Idee Montesquieus, der Herausschälung ihres unverfälschbaren Kerns und des Einbaus dieses Prinzips in den vom Grundgesetz konstituierten Staat der freiheitlichen . . . Demokratie, die vor Machtkonzentrationen . . . gesichert werden muss." (Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, München 1980, S. 521). Stern gibt keinen Hinweis, wie die von ihm für notwendig gehaltene Modifizierung des Verfassungstextes aussehen sollte.
25.
In der klassischen Sichtweise bezeichnen die Begriffe "Legislative" und "Exekutive" sowohl die beiden für zentral gehaltenen Staatsfunktionen als auch die für diese Funktionen zuständigen Organe. Staatsfunktionen und Staatsorgane fallen zusammen: Das Staatsorgan Bundestag hat die Funktion der Gesetzgebung, das Staatsorgan Bundesregierung die Funktion der Vollziehung. In der realistischen Sichtweise dagegen - neues Gewaltenteilungskonzept - ist das Zusammenfallen nur formal gegeben, nicht materiell.
26.
Der Einfachheit und Deutlichkeit halber ist nur von der Entscheidung - insbesondere über die Gesetzgebung - die Rede, nicht von "politischer Willensbildung". Damit ist der bereits angesprochene komplexere Sachverhalt gemeint: Die Regierungsmehrheit zieht die Entscheidung an sich, wann immer sie das will, also unter Ausschluss der Oppositionsabgeordneten. Dieses Ansichziehen kann auch die Entscheidung beinhalten, ausnahmsweise mit einer oder mehreren Oppositionsparteien bzw. -fraktionen zu verhandeln, zum Beispiel dann, wenn für eine Grundgesetzänderung eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist.
27.
Erstaunlicherweise gibt es bisher für diese Funktion in der Politikwissenschaft - im Rahmen der Gewaltenteilungslehre - keinen allgemein akzeptierten Begriff (im Gegensatz zum Begriff der Opposition), obgleich Sternberger schon Ende der fünfziger Jahre auf die "lebensvolle Sonderart von ,Gewaltenteilung'" in der Bundesrepublik hingewiesen hatte (D. Sternberger [Anm. 11], S. 208), seit den sechziger Jahren von "neuer" Gewaltenteilung die Rede ist.