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26.5.2002 | Von:
Eberhard Schütt-Wetschky

Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?

IV. Gewaltenteilung und Politikverdrossenheit

Nach mehr als fünfzig Jahren Praxis unter dem Grundgesetz ist klar: Das Gewaltenteilungskonzept des Parlamentarischen Rates ist nicht realisierbar [28] . Das dogmatische (unkritische) Festhalten an jenem Konzept muss zu unbegründeter Kritik an der Praxis führen und damit der Politikverdrossenheit unnötig Vorschub leisten. Ein plausibles Sachargument für das Festhalten am klassischen Konzept gibt es nicht. Dolf Sternberger hatte schon vor mehr als vierzig Jahren darauf hingewiesen, dass die Freiheit im Sinne Montesquieus erhalten geblieben ist - trotz des Scheiterns des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes in der Praxis [29] .

Dennoch halten einzelne Staatsrechtslehrer und einflussreiche Politiker - zum Beispiel Richard von Weizsäcker [30] - immer noch an der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive als Grundlage ihrer Kritik fest. In der Einführung in die weit verbreitete Grundgesetzausgabe des Deutschen Taschenbuchverlages wird noch immer der Eindruck erweckt, dass die durch das parlamentarische Regierungssystem bewirkte "Durchbrechung" der Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung eine essenzielle Verletzung des Rechtsstaates darstelle [31] . Jüngst hat auch Detlef Merten behauptet, dass "die parlamentarische Regierungsform die Gewaltenteilung durchbricht" [32] . Dieser Autor ist aber noch einen Schritt weiter gegangen, im Blick auf das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik verwendet er den Begriff des Totalitarismus. Merten kritisiert, dass sich hinter der "Fassade" der Gewaltenteilung "die Macht . . . zunehmend in der Hand der Parteien konzentriert"; in den folgenden Sätzen erinnert er an die Diskussion im Parlamentarischen Rat (insbesondere die Forderung der Kommunisten, die Gewaltenteilung aufzuheben), spricht von "latenter Gewaltenvereinigung" und stellt dann fest: "Gewaltenmonismus ist ein untrügliches Kennzeichen jedes Totalitarismus." [33] Derartige, hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Bundestag und Bundesregierung unbegründete Kritik trägt dazu bei, die Legitimität des parlamentarischen Regierungssystems zu untergraben.

Die Wissenschaft - Rechts- und Politikwissenschaft im Dialog - sollte sich endlich auf ein realistisches [34] Gewaltenteilungskonzept für den Bereich von Bundestag und Bundesregierung verständigen. Auch wenn dies insoweit einen Abschied vom Konzept des Parlamentarischen Rates bedeutet: Seine große und bedeutende Leistung wird dadurch nicht geschmälert. In erster Linie sollte es heute darum gehen, ungerechtfertigten Gründen von Politikverdrossenheit entgegenzuwirken [35] .

Fußnoten

28.
Zur Klärung des politischen Bewusstseins in der Bundesrepublik erscheint es zweckmäßiger, diesen Sachverhalt offen auszusprechen anstatt ihn zu kaschieren, etwa indem im Rahmen einer Erläuterung des Grundgesetzes hinsichtlich der Gewaltenteilungsproblematik unter dem Zwischentitel "Verwirklichung im Grundgesetz" behauptet wird, das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik sei eine "Erscheinungsform der Gewaltenteilung" (Peter Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, München 1996², S. 269). Im Ergebnis ist dieser Aussage selbstverständlich zuzustimmen: Sie entspricht insoweit dem neuen Gewaltenteilungskonzept. Aber sie ist unzutreffend, wenn man von der Gewaltenteilungsnorm des Grundgesetzes in der herkömmlicherweise üblichen Interpretation des Parlamentarischen Rates ausgeht. Kann man nicht offen zugeben, dass der Parlamentarische Rat (ebenso wie die Staatsrechtslehre seiner Zeit) ein unrealistisches Gewaltenteilungskonzept vertreten hatte?
29.
Vgl. D. Sternberger (Anm. 11), S. 208.
30.
Vgl. Richard von Weizsäcker im Gespräch mit Gunter Hofmann und Werner A. Perger, München 1992, S. 139 ff.: Kritik an den Parteien als ungeschriebenem "sechstem Verfassungsorgan" (S. 140). Deutlicher und thesenförmig formuliert: Bundestagsparteien - insbesondere die führenden Akteure der jeweiligen Regierungsparteien - verstoßen ständig gegen das Grundgesetz.
31.
Vgl. Günter Dürig, Einführung zum Grundgesetz, in: Grundgesetz mit Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland . . ., München 199835, S. IX-XXVI, hier S. XXI. Nach dem Tode von Dürig ist die Ausgabe um ein Geleitwort von Jutta Limbach erweitert, der Text von Dürig ist nicht geändert worden.
32.
Detlef Merten, Montesquieus Gewaltenteilungslehre und deutsche Verfassungsstaatlichkeit, in: P.-L. Weinacht (Anm. 2), S. 31-62, hier S. 45. Zu Recht kritisiert Merten hier partiell "gleichgerichtete Interessen" zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Dieses Problem kann aber nicht durch das klassische Gewaltenteilungskonzept gelöst werden, eben weil es nicht realisierbar ist. Zu dem angesprochenen Strukturmangel parlamentarischer Demokratie E. Schütt-Wetschky (Anm. 10), S. 87 ff.
33.
D. Merten, ebd., S. 59 f. Mertens Ausführungen leiden darunter, dass er "Gewaltenmonismus" im Bereich von Bundestag und Bundesregierung einerseits, die - in der Tat abzulehnende - Schwächung der Gewaltenteilung zwischen Politik und Justiz andererseits (hierzu eindringlich ebd., S. 58 f.) über einen und denselben Gewaltenteilungs-Leisten schlägt. In Mertens Sicht - Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft im traditionellen Sinne - sind Parteien lediglich ein Übel, das möglichst vom Staat fernzuhalten ist, zugunsten der einzelnen Abgeordneten im Sinne der klassisch-liberalen Repräsentationsidee (ebd., S. 56: Verweis auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Offenbar ist Merten noch nicht bewusst geworden, dass es sich bei Parteien und Fraktionen im modernen Verständnis (Geschlossenheit nach außen) um Phänomene freiheitlicher Demokratie handelt, um Civic Associations, das heißt einer freiheitlichen Verfassung gemäße Bürger-Assoziationen. Diese Bürger-Assoziationen haben die Politik in die Hand genommen, sind aber formal - unentbehrlich für die Legitimierung ihrer Politik - an das Staatsorgan Bundestag gebunden. Das eigentliche, von den Vertretern des neuen Gewaltenteilungskonzeptes in der Politikwissenschaft bisher vernachlässigte Problem ist die Optimierung der Gemeinwohlgeltung. Auch hierzu ausführlicher mein in Anm. 4 genannter Aufsatz.
34.
Realismus darf nicht verwechselt werden mit einer unkritischen Bejahung des Status quo. Realismus im richtig verstandenen Sinne bedeutet: diejenigen Sachverhalte als gegeben zu akzeptieren, die sich angesichts der generell akzeptierten Rahmenbedingungen - z. B.: Freiheitlichkeit des politischen Systems - offensichtlich nicht ändern lassen, etwa die faktische Gruppenstruktur in parlamentarischen Regierungssystemen.
35.
Vgl. dazu Werner J. Patzelt, Ein latenter Verfassungskonflikt? Die Deutschen und ihr parlamentarisches Regierungssystem, in: Politische Vierteljahresschrift, 39 (1998) 4, S. 725-757.