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26.5.2002 | Von:
Eberhard Schütt-Wetschky

Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive?

Von Politikern wird noch immer das klassische Konzept der Gewaltenteilung vertreten: zwischen dem Bundestag als Legislative und der Bundesregierung als Exekutive. Die Praxis hat jedoch von Anfang an nicht diesem Konzept entsprochen.

Einleitung

In Bezug auf die Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung gibt es einen merkwürdigen Widerspruch. In Schul- und Lehrbüchern, von etlichen Politikern und auch von einzelnen Staatsrechtslehrern wird immer noch das - wie es in der Literatur überwiegend genannt wird - klassische [1] Gewaltenteilungskonzept als selbstverständlich vorausgesetzt [2] . Nach diesem Konzept soll der Bundestag als Legislative im traditionellen Sinne handeln, also als Organ der Gesetzgebung, während die Bundesregierung als Exekutive (Exekutiv-Organ, ausführende bzw. vollziehende Gewalt) fungieren soll. In Übereinstimmung mit diesem Konzept hatte der Parlamentarische Rat 1949 im Grundgesetz formuliert: Die "Staatsgewalt" wird vom Volke "durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt" (Art. 20 Abs. 2 GG). Diese Bestimmung des Grundgesetzes wird im Folgenden kurz als Gewaltenteilungsnorm bezeichnet. Von Anfang an - schon in der ersten Wahlperiode des Bundestages - hat die Praxis nicht der Gewaltenteilungsnorm entsprochen.


Wenn das Fernsehen Plenardebatten aus dem Bundestag überträgt, dann stehen sich nicht Organe gegenüber (Bundestag und Bundesregierung als Legislative und Exekutive), sondern konkurrierende Fraktionen bzw. Parteien. Bei Redeschlachten im Plenarsaal haben wir es auf der einen Seite mit der Regierungsmehrheit zu tun (Aktionsgemeinschaft zwischen den Regierungsfraktionen und dem Kabinett, soweit nicht ohnehin Personenidentität besteht); auf der anderen Seite stehen die Oppositionsfraktionen bzw. -parteien, im Folgenden kurz als Opposition bezeichnet. Es ist nicht ersichtlich, wie diese Frontstellung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition aufgelöst und damit das klassische Gewaltenteilungskonzept - das Gegenüber von Bundestag und Bundesregierung als Kollegialorganen - doch noch in die Praxis umgesetzt werden könnte.

Diejenigen, die trotzdem immer noch vom klassischen Konzept ausgehen und die ursprünglich intendierte "Aufgabenverteilung zwischen Legislative und Exekutive" fordern - so Bundespräsident Johannes Rau und seine drei Amtsvorgänger Roman Herzog, Richard von Weizsäcker und Walter Scheel in ihrem "Präsidentenappell" vom September 1999 [3] -, können sich allerdings auf eine ernst zu nehmende Autorität berufen: eben jene Gewaltenteilungsnorm des Grundgesetzes.

Zunächst ist deshalb im Folgenden die ursprüngliche Intention des Parlamentarischen Rates zu verdeutlichen. Anschließend ist die Frage zu beantworten, warum das klassische Gewaltenteilungskonzept in der Praxis gescheitert ist. Auf dieser Grundlage kann dann ein neues, in der Praxis realisierbares Gewaltenteilungskonzept skizziert werden, das zwar nicht genau der Intention des Parlamentarischen Rates entspricht, aber mit dem Wortlaut des Grundgesetzes vereinbar ist und der freiheitssichernden Funktion von Gewaltenteilung gerecht wird. Schließlich ist auf die Relevanz einer Klärung der Gewaltenteilungsproblematik für das politische Bewusstsein in der Bundesrepublik hinzuweisen, Stichwort Politikverdrossenheit [4] .

I. Das Konzept des Parlamentarischen Rates

In den Debatten des Parlamentarischen Rates war man sich hinsichtlich der Gewaltenteilungsfrage von Anfang an weitgehend einig [5] . Die Intention war klar und unter den demokratischen Parteien unumstritten: Der Bundestag als Ganzes - grundsätzlich alle Abgeordneten als ein Kollegium - sollte als Gesetzgeber fungieren, während die Bundesregierung - zusammen mit der ihr zugeordneten Verwaltung - die Gesetze ausführen bzw. vollziehen sollte. Das Organ Bundestag (die "Legislative") einerseits und das Organ Bundesregierung (die "Exekutive") andererseits sollten voneinander unabhängig sein und sich gegenseitig kontrollieren.

Dieses klassische Gewaltenteilungskonzept wurde bereits in der zweiten Sitzung des Parlamentarischen Rates am 8. September 1948 zum Ausdruck gebracht. Auf der Tagesordnung standen "Berichte über die dem Parlamentarischen Rat gestellte Aufgabe an Hand der Vorarbeiten". Als erster von vier Berichterstattern sprach der Vorsitzende der SPD-Fraktion, Carlo Schmid. Er bezog sich auf die "klassische Demokratie . . ., für die bisher die Völker Europas gekämpft haben" [6] . Drei Merkmale müssten erfüllt sein, damit eine Verfassung in diesem klassischen Sinne als demokratisch bezeichnet werden könne: Gleichheit und Freiheit der Bürger; Teilung der Gewalten; Garantie der Grundrechte. Die angestrebte Teilung der Gewalten und insbesondere das Gegenüber von Legislative und Exekutive sollten den Mißbrauch staatlicher Macht verhindern:

Das Gewaltenteilungsprinzip "bedeutet, dass die drei Staatsfunktionen, Gesetzgebung, ausführende Gewalt und Rechtsprechung, in den Händen gleichgeordneter, in sich verschiedener Organe liegen, und zwar deswegen in den Händen verschiedener Organe liegen müssten, damit sie sich gegenseitig kontrollieren und die Waage halten können. Diese Lehre hat ihren Ursprung in der Erfahrung, dass, wo auch immer die gesamte Staatsgewalt sich in den Händen eines Organs nur vereinigt, dieses Organ die Macht mißbrauchen wird." [7]

Damit ist der Kern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes formuliert: Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige und gleichgeordnete Organe. Auch der zweite Berichterstatter - Adolf Süsterhenn, CDU - stimmt diesem Konzept zu, unter ausdrücklicher Berufung auf Montesquieu [8] . In der folgenden Sitzung (9. September 1948) spricht sich auch der dritte Berichterstatter - Walter Menzel, SPD - für das klassische Konzept aus: "Das Prinzip der Gewaltenteilung, das gestern eingehend erörtert wurde, erfordert, dass neben der Körperschaft, die Gesetze erlässt, Beschlüsse fasst und Anweisungen gibt, noch ein anderes Organ steht, das jene Gesetze, und zwar zusammen mit einer Verwaltungsapparatur, in die Wirklichkeit umsetzt." Diesem Konzept stimmt auch der vierte Berichterstatter zu (Josef Schwalber, CSU), ebenfalls unter Berufung auf Montesquieu [9] .

Das klassische Gewaltenteilungskonzept ist in der Sache untrennbar verknüpft mit der klassisch-liberalen Interpretation des freien Mandates, wie sie etwa von Edmund Burke oder John Stuart Mill formuliert worden ist. Insofern war es konsequent, dass der Parlamentarische Rat die klassisch-liberale Repräsentationsidee gleich im ersten Artikel desjenigen Abschnitts des Grundgesetzes zum Ausdruck gebracht hat, der die Überschrift "Der Bundestag" trägt.

Hier heißt es, dass die Abgeordneten "Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen" sind (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Damit war gemeint, dass die Abgeordneten ergebnisoffen - unabhängig von der jeweiligen Mehrheitsmeinung ihrer Fraktion bzw. Partei - miteinander beraten und entscheiden sollen. Die Mitglieder des Bundestages sollten nicht die Interessen einer bestimmten Klientel vertreten, sondern "Vertreter des ganzen Volkes" sein, das heißt gemeinwohlorientiert handeln. Dementsprechend sollten die Parteien nur "bei der politischen Willensbildung des Volkes" mitwirken (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG), was zugleich auch bedeutet: nicht bei der politischen Willensbildung des Staates.

Hintergrund ist die traditionelle Vorstellung vom Staat als unabhängigem Hüter des Gemeinwohls: Auf der einen Seite stehen die dem Gemeinwohl verpflichteten Staats- bzw. Verfassungsorgane (insbesondere Parlament und Regierung), auf der anderen Seite die Gesellschaft (einschließlich Parteien), in der Partikularinteressen verfolgt werden. Dieses Konzept - Bundestag und Bundesregierung als voneinander unabhängige Organe, die Mitglieder des Bundestages als unabhängiges Richterkollegium in Sachen Gemeinwohl [10] - erwies sich schon in der ersten Wahlperiode des Bundestages als nicht realisierbar.

II. Ist das Gewaltenteilungskonzept des Parlamentarischen Rates gescheitert?

Der Parlamentarische Rat hatte 1949 ein normatives Gebot zum Ausdruck gebracht, ein bestimmtes Sollen: Die Gesamtheit der Abgeordneten soll als kollegiales Gesetzgebungsorgan fungieren; alle Volksvertreter sollen gemeinsam beraten und entscheiden. Diesen Geboten hat die Praxis von Anfang an nicht entsprochen. Angesichts der permanenten Konkurrenzsituation in der Politik - damals beim Bundestagswahlkampf 1949 und bei der ersten Regierungsbildung, vorher bei den Landtagswahlen usw. - war das nicht anders zu erwarten [11] . Schon für die fünfziger Jahre hatte Dolf Sternberger in einem Referat für die Arbeitsgruppe Executive-legislative relations eines internationalen Fachkongresses festgestellt, dass es in der Bundesrepublik Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige "Körper oder Organe" faktisch nicht gebe [12] .

Allgemeiner formuliert: Die einzelnen Abgeordneten handeln nach außen - gegenüber der Öffentlichkeit - nicht als Einzelne, wie es der Parlamentarische Rat vorausgesetzt hatte, sondern in Gruppen (Fraktionen, Parteien). Diese Gruppen einigen sich intern bereits vor Beginn einer Plenardebatte auf eine gemeinsame Linie, die sie dann im Plenum - vorgetragen durch die jeweiligen Sprecher - gemeinsam unterstützen. Dieses nach außen übereinstimmende Handeln der Mitglieder einer Fraktion bzw. Partei wird etwa seit den siebziger Jahren auch in den Medien überwiegend als Geschlossenheit bezeichnet [13] . "Geschlossenheit" meint also lediglich das gemeinsame Vertreten einer Position nach außen. Es darf nicht verwechselt werden mit einem Mangel an gruppeninterner Diskussion. Die Fraktionen bzw. Parteien [14] bemühen sich im Plenum insoweit um Geschlossenheit, als es jeweils im politischen Wettbewerb erforderlich ist. So entsteht das Phänomen der Fraktions- bzw. Parteidisziplin.

Warum musste die ursprünglich intendierte Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive praktisch zwangsläufig scheitern? Weil die jeweilige Parlamentsmehrheit die Regierungsämter mit ihren eigenen Leuten besetzt und es dadurch zu dem - schon eingangs angesprochenen - Phänomen der Regierungsmehrheit im Parlament kommt. An dieser Stelle ist nun auch an die - wegen ihrer Konsequenzen bedeutsame - Mehrheitsregel zu erinnern.

Die demokratische Mehrheitsregel erlaubt es, dass eine bloße Mehrheitsgruppierung im Parlament - faktisch die jeweilige Regierungskoalition - über die Beschlussfassung des Parlaments insgesamt (des Parlaments als Staatsorgan) [15] entscheidet. Die Mehrheitsregel gilt auch für Personalfragen, insbesondere die Wahl des Bundeskanzlers und damit auch die Besetzung des Staatsorgans Bundesregierung. Angesichts der permanenten Konkurrenzsituation zwischen den Gruppen kann es nicht überraschen, dass die Mehrheitsgruppierung nur Akteure der eigenen Seite ins Kabinett entsendet, überwiegend ihre führenden Akteure. Dass dann der Bundeskanzler und seine Kabinettskollegen ihre Gesetzentwürfe grundsätzlich (hier abgesehen vom Bundesrat und der Föderalismusproblematik) allein mit ihren "Parteifreunden" in den Regierungsfraktionen aushandeln, nicht jedoch mit den Oppositionsabgeordneten, kann ebenfalls nicht überraschen. Denn ohne die Unterstützung der Regierungsfraktionen stünden der Bundeskanzler und die Bundesminister - wiederum wegen der permanenten Konkurrenzsituation - machtlos da, so wie ein König ohne Land. Der Parlamentarische Rat hat dem Bundeskanzler zwar eine Richtlinienkompetenz zuerkannt, aber er hat ihm kein auf Dauer praktikables Instrument in die Hand gegeben, um diese Nominalkompetenz real - gegenüber dem Bundestag - durchzusetzen.

Gegen die Konkurrenz der Opposition haben Regierungsfraktionen und Regierung nur dann eine Chance, auch die nächste Bundestagswahl zu gewinnen, wenn sie nach außen geschlossen auftreten, eben als Regierungsmehrheit. Und eben deshalb war die ursprünglich intendierte Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive von Anfang an zum Scheitern verurteilt. Diese faktisch zwingende Konsequenz parlamentarischer Regierungsweise unter Konkurrenzbedingungen hatte der Parlamentarische Rat nicht berücksichtigt.

Warum handeln Politiker überhaupt in Gruppen und nicht als Einzelne? Die Akteure wissen, dass sie als "Einzelkämpfer" keine Chance hätten, ihre jeweiligen politischen Zielvorstellungen zu realisieren. Der frühere Bundespräsident Gustav Heinemann hat diesen Sachverhalt mehrfach etwa so formuliert: Politik ist nur möglich als Mannschaftskampf. Diese Einsicht ist nicht neu. Schon vor mehr als 150 Jahren, im Paulskirchen-Parlament, merkten die meisten Abgeordneten relativ schnell, dass sie als Einzelne keine reale Chance hatten. Deshalb schlossen sich Akteure mit gleichen oder ähnlichen politischen Zielen zu Gruppen zusammen, die man damals "Clubs" nannte; im österreichischen Nationalrat werden die Fraktionen noch heute so bezeichnet.

Das Gruppenprinzip - der Grundsatz, dass der einzelne Akteur in der Regel nur über eine Gruppe eine Chance auf politischen Erfolg hat - gilt auch innerhalb von Gruppen. Diese gruppeninternen Gruppen werden meistens als "Flügel" bezeichnet ("linker Flügel", "rechter Flügel" usw.), aber auch als "Fraktion" oder "Gruppe" und so fort [16] . So traten zum Beispiel gleich nach der Bundestagswahl 1998 die beiden jeweils bedeutendsten Gruppen innerhalb der beiden Regierungsfraktionen zu getrennten Sitzungen zusammen, um gruppenintern über das weitere Vorgehen - insbesondere im Hinblick auf die Regierungsbildung - zu beraten (bei der SPD die "Parlamentarische Linke" und die "Seeheimer", bei den Grünen die "Fundis" und die "Realos").

Zusammenfassend kann man feststellen: Die faktische Gruppenstruktur verhindert die Realisierung der 1949 intendierten Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive. Die beiden Funktionen der Gesetzgebung und der Exekutive sind materiell in einer Hand vereinigt: in der Hand der Regierungsmehrheit. Dies bedeutet jedoch keineswegs eine "Vernichtung" der Gewaltenteilung in der Bundesrepublik [17] ; sie wirkt nur ganz anders, als es sich der Parlamentarische Rat und die zeitgenössische Staats(rechts)lehre vorgestellt hatten.

III. Neues Gewaltenteilungskonzept

In den sechziger Jahren begann man in der Politikwissenschaft von der "neuen" Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition zu sprechen. Grundlegend für ein neues Gewaltenteilungskonzept ist die Differenzierung zwischen der materiellen (inhaltlichen) Seite von Gewaltenteilung einerseits und der formalen - die staatsrechtlichen Kompetenzen betreffenden - Seite andererseits.

1. Differenzierung zwischen materieller und formaler Seite



Die materielle und die formale Seite von Politik, die inhaltliche Entscheidung einerseits und die staatsrechtlich wirksame Beschlussfassung andererseits, sind in der Praxis so gut wie immer voneinander getrennt. Über den Inhalt eines Gesetzes entscheiden in der Regel [18] allein die jeweiligen Mehrheitsfraktionen bzw. -parteien; diese Entscheidungen sind bereits getroffen, bevor eine Plenardebatte beginnt. Erst einige Zeit nach der inhaltlichen Entscheidung erfolgt die formale Beschlussfassung durch das Staatsorgan Bundestag [19] .

Die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive ist nicht formal, sondern materiell gescheitert. Die Stellung des Bundestages als unabhängiges Gesetzgebungsorgan ist formal - hinsichtlich seiner staatsrechtlichen Kompetenzen (Befugnisse) - unangetastet, heute ebenso wie 1949. Allein der Bundestag insgesamt hat das Recht, Gesetze rechtswirksam zu beschließen (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG; zur Mitwirkung des Bundesrates: Art. 50, 77, 78 GG).

Die Unterscheidung zwischen formalem und materiellem Aspekt ist die Voraussetzung für eine weitere grundlegende Differenzierung: zwischen rechtlicher Gewaltenteilung, also Aufteilung der grundsätzlich einen Staatsgewalt bzw. Staatsmacht auf zwei oder mehr Staatsorgane einerseits und politischer Machtkontrolle andererseits.

2. Differenzierung zwischen rechtlicher Gewaltenteilung und Kontrolle der politischen Macht



Der Kern der Gewaltenteilungsproblematik für den Bereich von Parlament und Regierung liegt nicht auf der Ebene der rechtlichen Kontrolle der "Exekutive" (hierfür ist in erster Linie die Gerichtsbarkeit zuständig), sondern auf der Ebene der politischen Kontrolle. Für diese gilt: Nur politische Gegenmacht kann Machtmissbrauch durch die jeweilige Regierungsmehrheit verhindern. Als eine derartige Gegenmacht kommt praktisch allein die Opposition in Betracht. In der Sache bedeutet dies eine Teilung der politischen Macht, also der Macht der Bundestagsfraktionen bzw. -parteien. Die politische Macht dieser Gruppen beruht auf der Zustimmung von Bürgern.

Die Frage, welchen Parteien bzw. Fraktionen die Entscheidungsmacht zukommt, wird bereits bei der Regierungsbildung beantwortet. In diesem Zusammenhang erfolgt die Aufteilung der Abgeordneten in Mehrheit und Minderheit. Die Entscheidungsmacht liegt dann allein bei der Mehrheit. Die oppositionellen Fraktionen bzw. Parteien verfügen zwar nicht über die Entscheidungsmacht. Aber sie können Druck auf die Regierungsmehrheit ausüben: indem sie sich darum bemühen, bei den Wählern mehr Zustimmung für ihre Politik zu gewinnen. Die Opposition kann die Macht der Regierungsmehrheit dadurch kontrollieren, dass sie die Politik der Mehrheit öffentlich - wählerwirksam - kritisiert und/oder für alternative, von einem erheblichen Teil der Wähler befürwortete Konzepte eintritt und so ihre eigenen Chancen auf einen Wahlsieg erhöht und damit zugleich die Wahlchancen der Mehrheit mindert.

Hier wird bewusst von politischer Machtkontrolle bzw. Teilung der politischen Macht gesprochen, nicht von politischer Gewaltenteilung. Denn bei Regierungsmehrheit und Opposition handelt es sich nicht um Gewalten im herkömmlichen und bis heute weithin üblichen Sinne des Wortes (Staatsorgane). Hierauf hat schon Roman Herzog mit seiner Bemerkung hingewiesen, dass die Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition "utopisch" sei [20] .

Das neue Gewaltenteilungskonzept wirft also die Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung als Staatsorganen nicht einfach über Bord. Vielmehr bildet das Gegenüber dieser beiden Staatsorgane mit den formalen Kompetenzen und Regeln, wie sie in parlamentarischen Demokratien üblich sind [21] , überhaupt erst die Grundlage für die politische Kontrolle der Regierungsmehrheit durch die Opposition [22] . Die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung ist Voraussetzung für die Teilung der politischen Macht zwischen Mehrheit und Minderheit [23] . Dieses neue Gewaltenteilungskonzept ist dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn man die Gewaltenteilungsnorm einengend interpretiert.

3. Einengende Interpretation der Gewaltenteilungsnorm



Der Parlamentarische Rat hatte mit der Gewaltenteilungsnorm beides intendiert: Der Bundestag als Ganzes sollte nicht nur die formale Gesetzgebungskompetenz haben, sondern auch materiell Gesetzgeber sein. Das neue Gewaltenteilungskonzept dagegen erfordert eine einengende Interpretation in der Weise, dass die Gewaltenteilungsnorm in der Regel allein im formalen Sinne gilt. In diesem formalen Sinne hat die Praxis in der Bundesrepublik schon immer der Gewaltenteilungsnorm entsprochen. In materieller Hinsicht dagegen fungiert bereits seit der ersten Legislaturperiode normalerweise allein die jeweilige Regierungsmehrheit als Gesetzgeber. Hier ist noch einmal eine Differenzierung erforderlich, welche die - gerade aus der Sicht von Gewaltenteilung sehr wichtige - materielle Reservefunktion des Staatsorgans Bundestag ins Bewusstsein hebt.

Nach der Intention des Parlamentarischen Rates ist die Gewaltenteilungsnorm als Muss- oder Soll-Vorschrift zu verstehen: Der Bundestag als Ganzes soll über die Gesetzgebung entscheiden. Realistischerweise dagegen ist die Gewaltenteilungsnorm als Kann-Vorschrift zu interpretieren: Der Bundestag als Ganzes kann die inhaltliche Entscheidung an sich ziehen. Auch wenn normalerweise allein die jeweilige Mehrheit als Gesetzgeber fungiert, so bleibt es doch in Ausnahmefällen den Mitgliedern des Staatsorgans unbenommen, als Kollegium zu entscheiden.

So ergibt sich für die Gewaltenteilungsproblematik und Artikel 20 Abs. 2 GG: In der Regel erfolgt die Sicherung der Freiheitlichkeit des politischen Systems durch Teilung der politischen Macht und die dadurch ermöglichte politische Machtkontrolle, bewirkt durch den Wettbewerb konkurrierender Parteien um die Zustimmung der Wähler. Diese Möglichkeit der politischen Machtkontrolle beruht (unter anderem) auf der rechtlichen Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung. Ausnahmsweise, wenn die Regierung wirklich ihre Macht missbrauchen sollte, steht die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung als materielle Reservefunktion zur Sicherung der Freiheit im Sinne Montesquieus zur Verfügung.

Die vorgeschlagene Interpretation der Gewaltenteilungsnorm bedeutet nicht, dass die Praxis geändert werden müsste. Vielmehr hat die Praxis von der ersten Wahlperiode des Bundestages an dieser einengenden Interpretation entsprochen [24] .

4. Differenzierung zwischen formalen und materiellen Staatsfunktionen



Während man nach dem klassischen Gewaltenteilungskonzept zwei zentrale Funktionen der beiden Staatsorgane Parlament und Regierung unterscheidet (Gesetzgebung und Vollziehung) [25] , differenziert das neue Gewaltenteilungskonzept zwischen vier Funktionen. Auch hier ist zwischen formalem und materiellem Aspekt zu unterscheiden. So kommt man zu zwei formalen und zwei materiellen Funktionen:

In formaler Hinsicht ist es - wenn man sich auch hier auf die Gesetzgebung konzentriert - die Aufgabe des Staatsorgans Bundesregierung, ihre Gesetzentwürfe durch Kabinettsbeschluss amtlich festzustellen und damit in einer verbindlichen Form vorzulegen. Die Aufgabe des Staatsorgans Bundestag besteht insoweit darin, die Gesetze zu verabschieden. In beiden Fällen geht es um formale Beschlussfassung.

In materieller Hinsicht handelt es sich um die beiden Aufgaben, die Regierungsmehrheit und Opposition faktisch erfüllen oder erfüllen sollten. Zum einen geht es um die Entscheidung [26] über die Politik, insbesondere die Entscheidungen über die Inhalte der Gesetzgebung. Zum anderen geht es um die Tätigkeit der Oppositionsfraktionen bzw. -parteien, also um Kritik und Alternativen. Diese beiden materiellen Funktionen können kurz als Politikentscheidung [27] (Regierung im weiteren Sinne, "Staatsleitung") und Opposition bezeichnet werden. Die Funktion Politikentscheidung umfasst also die beiden materiellen Funktionen, die nach dem klassischen Gewaltenteilungskonzept von - voneinander unabhängigen - Körperschaften ausgeübt werden sollten: Gesetzgebung und Vollziehung.

IV. Gewaltenteilung und Politikverdrossenheit

Nach mehr als fünfzig Jahren Praxis unter dem Grundgesetz ist klar: Das Gewaltenteilungskonzept des Parlamentarischen Rates ist nicht realisierbar [28] . Das dogmatische (unkritische) Festhalten an jenem Konzept muss zu unbegründeter Kritik an der Praxis führen und damit der Politikverdrossenheit unnötig Vorschub leisten. Ein plausibles Sachargument für das Festhalten am klassischen Konzept gibt es nicht. Dolf Sternberger hatte schon vor mehr als vierzig Jahren darauf hingewiesen, dass die Freiheit im Sinne Montesquieus erhalten geblieben ist - trotz des Scheiterns des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes in der Praxis [29] .

Dennoch halten einzelne Staatsrechtslehrer und einflussreiche Politiker - zum Beispiel Richard von Weizsäcker [30] - immer noch an der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive als Grundlage ihrer Kritik fest. In der Einführung in die weit verbreitete Grundgesetzausgabe des Deutschen Taschenbuchverlages wird noch immer der Eindruck erweckt, dass die durch das parlamentarische Regierungssystem bewirkte "Durchbrechung" der Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung eine essenzielle Verletzung des Rechtsstaates darstelle [31] . Jüngst hat auch Detlef Merten behauptet, dass "die parlamentarische Regierungsform die Gewaltenteilung durchbricht" [32] . Dieser Autor ist aber noch einen Schritt weiter gegangen, im Blick auf das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik verwendet er den Begriff des Totalitarismus. Merten kritisiert, dass sich hinter der "Fassade" der Gewaltenteilung "die Macht . . . zunehmend in der Hand der Parteien konzentriert"; in den folgenden Sätzen erinnert er an die Diskussion im Parlamentarischen Rat (insbesondere die Forderung der Kommunisten, die Gewaltenteilung aufzuheben), spricht von "latenter Gewaltenvereinigung" und stellt dann fest: "Gewaltenmonismus ist ein untrügliches Kennzeichen jedes Totalitarismus." [33] Derartige, hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Bundestag und Bundesregierung unbegründete Kritik trägt dazu bei, die Legitimität des parlamentarischen Regierungssystems zu untergraben.

Die Wissenschaft - Rechts- und Politikwissenschaft im Dialog - sollte sich endlich auf ein realistisches [34] Gewaltenteilungskonzept für den Bereich von Bundestag und Bundesregierung verständigen. Auch wenn dies insoweit einen Abschied vom Konzept des Parlamentarischen Rates bedeutet: Seine große und bedeutende Leistung wird dadurch nicht geschmälert. In erster Linie sollte es heute darum gehen, ungerechtfertigten Gründen von Politikverdrossenheit entgegenzuwirken [35] .
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Fußnoten

1.
So spricht z. B. Winfried Steffani von der "klassischen (Montesquieuschen) Gewaltenteilungslehre" (Grundzüge einer politologischen Gewaltenteilungslehre, in: ders., Gewaltenteilung und Parteien im Wandel, Opladen 1997, S. 38). Weitere Belege: Eberhard Schütt-Wetschky, Grundtypen parlamentarischer Demokratie. Klassisch-altliberaler Typ und Gruppentyp. Unter besonderer Berücksichtigung der Kritik am "Fraktionszwang", Freiburg i. Br.-München 1984, S. 95.
2.
Dies gilt offenbar nicht nur für Deutschland, sondern auch für die Schweiz, siehe jüngst die Klage über den einseitigen Schulunterricht sowie die Kollegen in der juristischen Fakultät bei Alois Riklin, Die gewaltenteilige Mischverfassung Montesquieus im ideengeschichtlichen Zusammenhang, in: Paul-Ludwig Weinacht (Hrsg.), Montesquieu - 250 Jahre "Geist der Gesetze", Baden-Baden 1999, S. 15-29, hier S. 15.
3.
Vgl. Gemeinsame Erklärung von Bundespräsident Johannes Rau und der drei ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog, Richard von Weizsäcker, Walter Scheel . . ., in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 54 vom 14. 9. 1999, S. 565 f. - In Bezug auf Johannes Rau überrascht die Fixierung auf das Gegenüber von Legislative und Exekutive (anders bei Richard v. Weizsäcker, s. u. Anm. 30), da Rau sich bereits 1982 - als Ministerpräsident in Düsseldorf - in einem offenen Brief an Kurt Biedenkopf (damals Oppositionsführer in Düsseldorf) klar für das Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition ausgesprochen hatte, gegen die in der Sache scharfe Kritik von Biedenkopf auf der Grundlage des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes; Wortlaut der beiden offenen Briefe bei E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 308 ff.
4.
Mit Rücksicht auf den Umfang des Beitrages müssen hier wichtige Aspekte unerörtert bleiben. Zum Ganzen ausführlicher mein Aufsatz "Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung? Zum Scheitern des Gewaltenteilungskonzeptes des Parlamentarischen Rates (Art. 20 GG) in der Praxis, oder: Gemeinwohl durch Parteien statt durch Staatsorgane?" im Sammelband zur Jahrestagung 1999 der Deutschen Gesellschaft für Politikwissenschaft (Rahmenthema: 80 Jahre Weimarer Reichsverfassung, 50 Jahre Grundgesetz . . .), hrsg. von Klaus Dicke, Baden-Baden (i. E.). - Eine eindringliche Kritik der vorherrschenden Auffassung in der Rechtswissenschaft aus rechtswissenschaftlicher Sicht bietet jetzt: Armin von Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung. Eine Neubestimmung der Rechtsetzung und des Regierungssystems unter dem Grundgesetz in der Perspektive gemeineuropäischer Dogmatik, Tübingen 2000, S. 39 ff.
5.
Neuere Überblicksdarstellungen zum Parlamentarischen Rat und zur Entstehung des Grundgesetzes: Michael F. Feldkamp, Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Die Entstehung des Grundgesetzes, Göttingen 1998; Karlheinz Niclauß, Der Weg zum Grundgesetz. Demokratiegründung in Westdeutschland 1945-1949, Paderborn u. a. 1998; Erhard H. M. Lange, Die Würde des Menschen ist unantastbar. Der Parlamentarische Rat und das Grundgesetz, Heidelberg 1993. Ausführliche Informationen bieten auch die Einleitungen in den Bänden der vom Deutschen Bundestag und vom Bundesarchiv herausgegebenen Reihe "Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle"; einen Überblick über den Stand der Edition bietet M. F. Feldkamp, ebd., S. 215.
6.
Zitiert nach Wolfram Werner (Bearb.), Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 9: Plenum, München 1996, S. 35 (= Parlamentarischer Rat, Stenographischer Bericht, 2. Sitzung, 8. September 1948, S. 13).
7.
Ebd., S. 36.
8.
Vgl. ebd., S. 57.
9.
Ebd., S. 73 und 93. Die Begriffe "Verwaltung" und "ausführende Gewalt" wurden 1948/49 in diesem Zusammenhang synonym verwendet. Schließlich hat sich jedoch der Begriff "vollziehende Gewalt" durchgesetzt (Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 2 GG).
10.
Für viele Autoren - aus nahe liegenden Gründen insbesondere Rechtswissenschaftler - liegt der klassisch-liberalen Repräsentationsidee die Analogie zwischen Gerichtsprozess und politischem Prozess zugrunde. Besonders deutlich kommt diese Analogie zum Ausdruck bei Martin Kriele, Einführung in die Staatslehre. Die geschichtlichen Legitimitätsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates, Opladen 19945: "Parlamentarische Demokratie ist geschichtlich und theoretisch zu begreifen aus der Übertragung des Gedankens des gerichtlichen Prozesses auf den politischen Prozess der Gesetzgebung." (S. 237, ähnlich S. 246; Hervorhebungen im Original.) - Die klassisch-liberale Repräsentationsidee gehört konzeptionell zur traditionellen Vorstellung vom Staat als unabhängigem Hüter des Gemeinwohls; zur Kritik dieser Vorstellung Eberhard Schütt-Wetschky, Interessenverbände und Staat, Darmstadt 1997.
11.
Einen faszinierenden Einblick in die interne Willensbildung und insbesondere die Auseinandersetzungen in einer Regierungsfraktion im Bundestag - einschließlich Regierungsmitgliedern! - gleich in der ersten Wahlperiode bieten die Fraktionsprotokolle: Helge Heidemeyer (Bearb.), Die CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag. Sitzungsprotokolle 1949-1953, Düsseldorf 1998. Hier sieht man den Chef der "Exekutive" - Konrad Adenauer -, der als Präsident des Parlamentarischen Rates noch das klassische Gewaltenteilungskonzept mit beschlossen hatte, nun inmitten seiner Fraktion in der "Legislative" agieren, sozusagen das personifizierte Scheitern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes. Die ersten bedeutenden wissenschaftlichen Analysen zum Scheitern des klassischen Gewaltenteilungskonzeptes: Dolf Sternberger, Gewaltenteilung und parlamentarische Regierung in der Bundesrepublik Deutschland, in: Theo Stammen (Hrsg.), Strukturwandel der modernen Regierung, Darmstadt 1967, S. 186-209 (zuerst in: PVS, 1 [1960], S. 22-37); Jürgen Domes, Mehrheitsfraktion und Bundesregierung. Aspekte des Verhältnisses der Fraktion der CDU/CSU im zweiten und dritten Deutschen Bundestag zum Kabinett Adenauer, Köln-Opladen 1964.
12.
Vgl. D. Sternberger, ebd., S. 186. Ausführlicher zu Sternbergers Analyse und Beurteilung der Gewaltenteilungsfrage E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 98 ff.
13.
Politische Akteure haben in der Bundesrepublik von Anfang an von Geschlossenheit bzw. geschlossenem Abstimmungsverhalten gesprochen; siehe z. B. das Koreferat zu Leibholz des damaligen FDP-MdB Hans Reif 1950 auf dem 38. Deutschen Juristentag; ausführlicher E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 208, Anm. 34.
14.
Der relativ umständliche Ausdruck "Fraktionen bzw. Parteien" ist bei präziser Formulierung unumgänglich, weil 1. die Mitglieder einer Fraktion auch Mitglieder der jeweiligen Partei sind, sie im Bundestag zwar formal (gemäß GO-BT) als Fraktion, aber in der Sache (und auch hinsichtlich der Bezeichnung der Fraktionen) zugleich auch als Partei handeln, 2. eine Partei nur als Fraktion im Parlament agieren kann (abgesehen vom Sonderfall des § 10 Abs. 4 GO-BT), 3. eine Fraktion nur als Partei zur nächsten Bundestagswahl kandidieren kann, 4. in der Praxis die Politik von Fraktion und Partei ständig aufeinander abgestimmt wird. Wenn hier und im Folgenden von Gruppen die Rede ist, dann sind immer Fraktionen und/oder Parteien gemeint. Kritisch zur einseitigen Gegenüberstellung von Fraktion und Partei: Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen und ihre Parteien in der Bundesrepublik Deutschland. Veränderte Beziehungen im Zeichen professioneller Politik, in: Ludger Helms (Hrsg.), Parteien und Fraktionen. Ein internationaler Vergleich, Opladen 1999, S. 39-66.
15.
Es ist nicht überall hinreichend bewusst, dass der Begriff des Bundestages (ähnlich wie der Parlamentsbegriff) mit drei verschiedenen Bedeutungen verwendet wird. Erstens, personale Bedeutung: der Bundestag als die Gesamtheit der Abgeordneten. Zweitens, staatsrechtliche Bedeutung: der Bundestag als Staats- bzw. Verfassungsorgan. Drittens bezeichnete der Begriff "Bundestag" in Bonn - je nach sprachlichem Zusammenhang - auch oder allein das Bundestagsgebäude oder - im engeren Sinne - den Plenarsaal. Nach dem Umzug in das Gebäude mit dem Namen "Reichstag" in Berlin führte dies zu einigen Konfusionen.
16.
Zu den faktischen Auswirkungen des Gruppenprinzips innerhalb von Gruppen besonders aufschlussreich Detlev Preuße, Gruppenbildungen und innerparteiliche Demokratie. Am Beispiel der Hamburger CDU, Königstein/Ts. 1981; Ferdinand Müller-Rommel, Innerparteiliche Gruppierungen in der SPD. Eine empirische Studie über informell-organisierte Gruppierungen von 1969-1980, Opladen 1982.
17.
Von der "Vernichtung" der Gewaltenteilung in der Bundesrepublik spricht Roman Herzog, Allgemeine Staatslehre, Frankfurt/M. 1971, S. 292. Zutreffend ist diese Aussage nur in Bezug auf das klassische Gewaltenteilungskonzept, und auch hier nur in materieller, nicht in formaler Hinsicht, wie gleich zu zeigen sein wird. Allerdings: Im Gegensatz zu anderen Staatsrechtslehrern stellt der Autor zu Recht fest, dass der "Untergang der klassischen Gewaltenteilung systemimmanent ist und nicht etwa auf einer prinzipiellen Verachtung der Verfassungen beruht" (ebd., S. 293). Konsequenterweise - eben weil das Scheitern des klassischen Konzeptes systemimmanent ist - sollte man zu einer einengenden Interpretation der Gewaltenteilungsnorm bereit sein.
18.
Die Einschränkung durch den Ausdruck "in der Regel" soll daran erinnern, dass die Mehrheit gegebenenfalls - je nach Interessen- oder Rechtslage - eine oder mehrere Oppositionsfraktionen "mit ins Boot" holen kann, also die Regierungsmehrheit ad hoc erweitert wird, wobei jedoch die Entscheidung, ob es dazu kommt, wiederum allein bei der Mehrheit liegt.
19.
Ausführlicher zur Differenzierung zwischen materieller Entscheidung und formalem Beschluss E. Schütt-Wetschky (Anm. 1), S. 186 f. Auch das Grundgesetz spricht im Zusammenhang mit dem Staatsorgan von Beschluss, nicht von "Entscheidung" (Art. 42 Abs. 2 Satz 1).
20.
R. Herzog (Anm. 17), S. 293.
21.
Gesetzgebungsbefugnis des Parlaments als Staatsorgan; Wahl der Regierung oder - wie in der Bundesrepublik - des Regierungschefs durch das Parlament; Mehrheitsregel.
22.
Die Differenzierung zwischen formaler und materieller Seite findet sich in der Sache z. B. auch bei Helmuth Schulze-Fielitz, wenn er feststellt, daß die "staatsorganisatorische Gewaltenteilung . . . nur noch als Zuständigkeitsverteilung" wirke, "nicht (mehr) als Prinzip politischer Machtverteilung" (Art. 20 GG, Rechtsstaat, in: Horst Dreier [Hrsg.], Grundgesetz. Kommentar. Bd. II: Artikel 20-82, Tübingen 1998, S. 162, Rdnr. 71). Politische Macht kann eben nur dort geteilt werden, wo sie vorliegt; Träger politischer Macht sind nun einmal nicht die Staatsorgane, sondern die - im Rahmen der Staatsorgane tätigen - Fraktionen bzw. Parteien.
23.
Im Ergebnis ähnlich Winfried Steffani, Gewaltenteilung im demokratischen Verfassungsstaat, in: ders. (Anm. 1), S. 25 f.; der Autor spricht hier von dem "Unterschied zwischen der ,alten' organschaftlichen und der ,neuen' institutionellen Gewaltenteilung". Es erscheint jedoch nicht zweckmäßig, in faktischer Hinsicht (anders auf der Ebene der Konzepte!) "alte" und "neue" Gewaltenteilung gegenüberzustellen. Faktisch ist die rechtliche Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung weder alt bzw. veraltet noch neu, sondern zeitlos gültig, auch in Zukunft erforderlich. Und auch die "neue" "Gewaltenteilung" zwischen Regierungsmehrheit und Opposition ist nicht neu, vgl. Abschnitt II.
24.
Klaus Stern hat schon vor rund zwanzig Jahren auf die Aufgabe einer Uminterpretation der Gewaltenteilungsnorm hingewiesen. Angesichts der Tatsache, dass das Staatsorgan Bundestag nicht die "ihm zugeordnete materielle Funktion" wahrnehme, bedürfe "insoweit der verfassungstextliche Befund einer Modifizierung. Sie zwingt zu einer Neubestimmung der Idee Montesquieus, der Herausschälung ihres unverfälschbaren Kerns und des Einbaus dieses Prinzips in den vom Grundgesetz konstituierten Staat der freiheitlichen . . . Demokratie, die vor Machtkonzentrationen . . . gesichert werden muss." (Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2, München 1980, S. 521). Stern gibt keinen Hinweis, wie die von ihm für notwendig gehaltene Modifizierung des Verfassungstextes aussehen sollte.
25.
In der klassischen Sichtweise bezeichnen die Begriffe "Legislative" und "Exekutive" sowohl die beiden für zentral gehaltenen Staatsfunktionen als auch die für diese Funktionen zuständigen Organe. Staatsfunktionen und Staatsorgane fallen zusammen: Das Staatsorgan Bundestag hat die Funktion der Gesetzgebung, das Staatsorgan Bundesregierung die Funktion der Vollziehung. In der realistischen Sichtweise dagegen - neues Gewaltenteilungskonzept - ist das Zusammenfallen nur formal gegeben, nicht materiell.
26.
Der Einfachheit und Deutlichkeit halber ist nur von der Entscheidung - insbesondere über die Gesetzgebung - die Rede, nicht von "politischer Willensbildung". Damit ist der bereits angesprochene komplexere Sachverhalt gemeint: Die Regierungsmehrheit zieht die Entscheidung an sich, wann immer sie das will, also unter Ausschluss der Oppositionsabgeordneten. Dieses Ansichziehen kann auch die Entscheidung beinhalten, ausnahmsweise mit einer oder mehreren Oppositionsparteien bzw. -fraktionen zu verhandeln, zum Beispiel dann, wenn für eine Grundgesetzänderung eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist.
27.
Erstaunlicherweise gibt es bisher für diese Funktion in der Politikwissenschaft - im Rahmen der Gewaltenteilungslehre - keinen allgemein akzeptierten Begriff (im Gegensatz zum Begriff der Opposition), obgleich Sternberger schon Ende der fünfziger Jahre auf die "lebensvolle Sonderart von ,Gewaltenteilung'" in der Bundesrepublik hingewiesen hatte (D. Sternberger [Anm. 11], S. 208), seit den sechziger Jahren von "neuer" Gewaltenteilung die Rede ist.
28.
Zur Klärung des politischen Bewusstseins in der Bundesrepublik erscheint es zweckmäßiger, diesen Sachverhalt offen auszusprechen anstatt ihn zu kaschieren, etwa indem im Rahmen einer Erläuterung des Grundgesetzes hinsichtlich der Gewaltenteilungsproblematik unter dem Zwischentitel "Verwirklichung im Grundgesetz" behauptet wird, das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik sei eine "Erscheinungsform der Gewaltenteilung" (Peter Badura, Staatsrecht. Systematische Erläuterung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland, München 1996², S. 269). Im Ergebnis ist dieser Aussage selbstverständlich zuzustimmen: Sie entspricht insoweit dem neuen Gewaltenteilungskonzept. Aber sie ist unzutreffend, wenn man von der Gewaltenteilungsnorm des Grundgesetzes in der herkömmlicherweise üblichen Interpretation des Parlamentarischen Rates ausgeht. Kann man nicht offen zugeben, dass der Parlamentarische Rat (ebenso wie die Staatsrechtslehre seiner Zeit) ein unrealistisches Gewaltenteilungskonzept vertreten hatte?
29.
Vgl. D. Sternberger (Anm. 11), S. 208.
30.
Vgl. Richard von Weizsäcker im Gespräch mit Gunter Hofmann und Werner A. Perger, München 1992, S. 139 ff.: Kritik an den Parteien als ungeschriebenem "sechstem Verfassungsorgan" (S. 140). Deutlicher und thesenförmig formuliert: Bundestagsparteien - insbesondere die führenden Akteure der jeweiligen Regierungsparteien - verstoßen ständig gegen das Grundgesetz.
31.
Vgl. Günter Dürig, Einführung zum Grundgesetz, in: Grundgesetz mit Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland . . ., München 199835, S. IX-XXVI, hier S. XXI. Nach dem Tode von Dürig ist die Ausgabe um ein Geleitwort von Jutta Limbach erweitert, der Text von Dürig ist nicht geändert worden.
32.
Detlef Merten, Montesquieus Gewaltenteilungslehre und deutsche Verfassungsstaatlichkeit, in: P.-L. Weinacht (Anm. 2), S. 31-62, hier S. 45. Zu Recht kritisiert Merten hier partiell "gleichgerichtete Interessen" zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Dieses Problem kann aber nicht durch das klassische Gewaltenteilungskonzept gelöst werden, eben weil es nicht realisierbar ist. Zu dem angesprochenen Strukturmangel parlamentarischer Demokratie E. Schütt-Wetschky (Anm. 10), S. 87 ff.
33.
D. Merten, ebd., S. 59 f. Mertens Ausführungen leiden darunter, dass er "Gewaltenmonismus" im Bereich von Bundestag und Bundesregierung einerseits, die - in der Tat abzulehnende - Schwächung der Gewaltenteilung zwischen Politik und Justiz andererseits (hierzu eindringlich ebd., S. 58 f.) über einen und denselben Gewaltenteilungs-Leisten schlägt. In Mertens Sicht - Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft im traditionellen Sinne - sind Parteien lediglich ein Übel, das möglichst vom Staat fernzuhalten ist, zugunsten der einzelnen Abgeordneten im Sinne der klassisch-liberalen Repräsentationsidee (ebd., S. 56: Verweis auf Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Offenbar ist Merten noch nicht bewusst geworden, dass es sich bei Parteien und Fraktionen im modernen Verständnis (Geschlossenheit nach außen) um Phänomene freiheitlicher Demokratie handelt, um Civic Associations, das heißt einer freiheitlichen Verfassung gemäße Bürger-Assoziationen. Diese Bürger-Assoziationen haben die Politik in die Hand genommen, sind aber formal - unentbehrlich für die Legitimierung ihrer Politik - an das Staatsorgan Bundestag gebunden. Das eigentliche, von den Vertretern des neuen Gewaltenteilungskonzeptes in der Politikwissenschaft bisher vernachlässigte Problem ist die Optimierung der Gemeinwohlgeltung. Auch hierzu ausführlicher mein in Anm. 4 genannter Aufsatz.
34.
Realismus darf nicht verwechselt werden mit einer unkritischen Bejahung des Status quo. Realismus im richtig verstandenen Sinne bedeutet: diejenigen Sachverhalte als gegeben zu akzeptieren, die sich angesichts der generell akzeptierten Rahmenbedingungen - z. B.: Freiheitlichkeit des politischen Systems - offensichtlich nicht ändern lassen, etwa die faktische Gruppenstruktur in parlamentarischen Regierungssystemen.
35.
Vgl. dazu Werner J. Patzelt, Ein latenter Verfassungskonflikt? Die Deutschen und ihr parlamentarisches Regierungssystem, in: Politische Vierteljahresschrift, 39 (1998) 4, S. 725-757.