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26.5.2002 | Von:
Andreas Paust

Vom Bürgerbegehren zur Bürgergesellschaft

IV. Das aktivierende Bürgerbegehren

Will man Partizipationsinstrumente mit Bürgerbegehren und -entscheid verschränken, steht man vor dem Problem, dass einerseits die Einschaltung eines Beteiligungsverfahrens nicht dazu führen darf, das Recht der Initiatoren und Unterschriftleistenden auf zügige Behandlung ihres Anliegens zu konterkarieren, und dass zum anderen die meisten Partizipationsverfahren viel Zeit benötigen. Zeit aber ist, wenn ein Bürgerbegehren gestartet wurde, eine knappe Ressource: Die Gemeindeordnungen schreiben den Initiatoren Fristen vor, innerhalb deren sie tätig werden müssen, und auch die Gemeinderäte müssen zügig entscheiden, ob ein Bürgerbegehren zulässig ist, und - wenn das der Fall ist - innerhalb von längstens drei Monaten einen Bürgerentscheid anberaumen. Je nachdem, in welcher Phase sich das Bürgerbegehren/der Bürgerentscheid befindet, kommen daher nur bestimmte Beteiligungsformen in Betracht.

Zu beachten ist weiterhin, welcher Art das Bürgerbegehren ist. Ein initiierendes Begehren, das einen weniger konfliktorischen Charakter hat, lässt sich eher mit einem auf Konsens ausgerichteten Verfahren verknüpfen als ein kassierendes Bürgerbegehren, bei dem ein konfliktlösendes Verfahren im Mittelpunkt stehen muss. Grundsätzlich lässt sich vermuten, dass initiierende Bürgerbegehren, die darauf angelegt sind, eine Maßnahme durchzusetzen, die noch nicht von den Selbstverwaltungsgremien behandelt, zumindest aber noch nicht abgelehnt worden ist, mit zeitaufwendigen und kooperativen Beteiligungsverfahren kompatibel sind. Solche Verfahren sind Runde Tische, Bürger/innen-Forum, Zukunftswerkstatt und Planungszelle.

Anders wird das Verfahren bei einem kassierenden Bürgerbegehren verlaufen, bei dem es bereits einen massiven Konflikt zwischen Rat/Verwaltung und Bürgerschaft gibt. Der Rat hat bereits eine Maßnahme beschlossen, die nun von den Initiatoren des Bürgerbegehrens bekämpft wird. Beide Seiten reagieren ausgesprochen empfindlich: Die Vertretungskörperschaft fühlt sich zu Unrecht angegriffen, die Initiatoren vermuten in jeder Handlung den Versuch, das Begehren zu unterlaufen und den Entscheid zu hintertreiben. In diesem Fall muss ein Bürgerbeteiligungsverfahren gewählt werden, das Ruhe in die aufgeheizten Gemüter bringt und die Diskussion weitgehend versachlicht. Hier bietet sich das Mediationsverfahren an, bei dem die streitenden Parteien versuchen, unter der Moderation eines unabhängigen Vermittlers einen allseits akzeptierten Kompromiss zu finden.

Bei einem Ratsbegehren bestimmt die Vertretungskörperschaft das Verfahren, sie legt fest, dass und worüber eine Abstimmung stattfinden soll. Ein Ratsbegehren bietet daher die Chance, den Zusammenhang zwischen direkter Demokratie und Partizipationsverfahren umzudrehen: die in einem Bürgerbeteiligungsverfahren vereinbarten Maßnahmen werden im Bürgerentscheid bestätigt oder verworfen. Folgendes ist denkbar: Der Rat beschließt die Erstellung eines Bürgergutachtens durch Planungszellen. Nach Fertigstellung des Gutachtens wird hierüber in einem Bürgerentscheid abgestimmt; im Zustimmungsfall wird das Gutachten zum Handlungsprogramm der lokalen Akteure. Dies ist derzeit allerdings nicht in allen Bundesländern zulässig - es wäre zu prüfen, ob bei Novellierungen der Gemeindeordnungen Ratsbegehren zur Anberaumung eines solchen "Ratifizierungsentscheids" ermöglicht werden sollten.

Überall zulässig sind als Normalfall das kassierende und das seltener stattfindende initiierende Bürgerbegehren. Bürgerbeteiligungsverfahren sollten grundsätzlich vor einem kassierenden Bürgerbegehren stattfinden - mit dem Ziel, es überflüssig zu machen. Wenn die Betroffenen frühzeitig in Entscheidungsprozesse einbezogen werden, ist die Gefahr, dass sie hinterher gegen die Ergebnisse opponieren, gering. Allerdings sehen Rat und Verwaltung nicht immer voraus, ob eine Maßnahme derart starken Widerstand hervorruft, dass mit einem Bürgerbegehren oder gar einem Bürgerentscheid zu rechnen ist. Selbst da, wo Verwaltungsmitarbeiter bereits Ansätze zur Entwicklung von Bürgerengagement vorbereiten, herrscht bei den Kommunalpolitikern noch zu oft eine "skeptische Duldung". "Diese Zurückhaltung hat zum einen mit der Sorge um einen möglichen Prestige- und Machtverlust zu tun und zum anderen mit dem weitverbreiteten Selbstverständnis, dass Kommunalpolitiker schließlich wissen, was ihre Wähler/innen wollen." [18] Umso ärgerlicher ist es für diese, wenn trotz langwieriger Beratungen in Fraktions-, Rats- und Parteigremien die Bürgerschaft gegen einen Ratsbeschluss mit einem Bürgerbegehren vorgeht.

Allerdings gibt es auch dann noch Möglichkeiten, die Betroffenen in den Entscheidungsprozess einzubeziehen, wie anhand der nachfolgenden Darstellung über die Phasen, die kassierende, initiierende und Ratsbegehren durchlaufen [19] , gezeigt wird.

1. Vorgeschichte



Ein Bürgerbegehren findet nicht aus heiterem Himmel statt. Jeder Einleitung eines formellen Entscheidungsverfahrens gehen formelle und informelle Diskussions- und Beratungsprozesse voraus. So werden vor Einbringung des Bürgerbegehrens nicht selten bereits andere Beteiligungsformen praktiziert, z. B. Leserbriefe, Veranstaltungen und Eingaben. Die Vorgeschichte kann sehr lang sein, ihr Beginn lässt sich nicht immer zeitlich bestimmen.

Leserbriefe, Protestschreiben, Demonstrationen etc. können Indikatoren dafür sein, dass ein Thema in der Bevölkerung umstritten ist. Aufmerksame Verwaltungsmitarbeiter und feinfühlige Ratsvertreter sollten in dieser Phase versuchen, ein Bürgerbeteiligungsverfahren zu initiieren. Dabei müssen sie aber prüfen, ob die sich artikulierenden Proteste wirklich die Stimmung in der Bevölkerung widerspiegeln, oder ob sie nur der Ausdruck von Partikularinteressen sind bzw. sich nur wieder die "üblichen Verdächtigen" zu Wort melden. In dieser Phase könnte beispielsweise eine Zukunftswerkstatt einberufen werden, bei der sich die Initiatoren gemeinsam mit Rat und Verwaltung sowie interessierten Bürgern über das Thema Gedanken machen. Dabei sollten auch die wichtigen gesellschaftlichen Akteure - "Meinungsbildner" - eingebunden werden. Möglicherweise gelingt es, im Vorfeld einen Konsens zu finden.

2. Parlamentarische Meinungsbildung und Beschlussfassung



Kommunalpolitische Sachverhalte werden in der Gemeindevertretung beraten und entschieden. Insbesondere komplexe Beratungsgegenstände werden zuvor über einen längeren Zeitraum mehrfach in den Fraktionen und den Fachausschüssen diskutiert, bevor der Rat eine erste Entscheidung trifft, der gegebenenfalls weitere folgen. In dieser Phase erfolgt diejenige Behandlung des Themas, auf die sich das nachfolgende (kassierende) Bürgerbegehren bezieht. Diese Phase endet dementsprechend mit einer Beschlussfassung der Gemeindevertretung - beim kassierenden Bürgerbegehren in der Sache, beim Ratsbegehren als Verfahrensentscheidung, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Bei initiierenden Bürgerbegehren entfällt diese Phase, da sich das Initiativbegehren definitionsgemäß nicht gegen einen Beschluss richtet.

Bei der Beratung in der Gemeindevertretung, die im Falle eines kassierenden Begehrens bereits von Protesten begleitet sein wird, aber noch vor der Beschlussfassung, besteht die Möglichkeit, über den Einsatz von Partizipationsinstrumenten nachzudenken. Rat und Verwaltung könnten beispielsweise die Einberufung einer Zukunftswerkstatt beschließen oder ein Bürgergutachten erstellen lassen, bevor sie auf dessen Grundlage in der Sache entscheiden.

3. Initiierungsphase



In der Initiierungsphase reift bei Bürgerinitiativen oder Einzelpersonen die Entscheidung heran, ein Bürgerbegehren durchzuführen. Bei kassierenden Bürgerbegehren beginnt diese Phase mitunter erst nach dem zu korrigierenden Beschluss, sie kann aber auch schon vorher einsetzen, indem die Organisatoren im Hinblick auf einen zu erwartenden Beschluss die ersten Schritte unternehmen. In dieser Phase wird der Text des Bürgerbegehrens formuliert, werden die Unterschriftenlisten entworfen, Informationsmaterialien erarbeitet, Mitstreiter gesucht. Nach einem "inoffiziellen Teil" beginnt der "offizielle Teil" dieser Phase mit einer Ankündigung des Bürgerbegehrens (z. B. Pressekonferenz; Einladung zur Gründungsversammlung einer "Abstimmungsinitiative").

Spätestens wenn eine Abstimmungsinitiative mit der Sammlung von Unterschriften beginnt, sollten aufmerksame Repräsentanten hellhörig werden. Zwar ist auch jetzt noch denkbar, dass es nur Partikularinteressen sind, die sich lautstark artikulieren, dennoch beginnt sich offenbar ein Widerstand zu verfestigen. Beim kassierenden Bürgerbegehren drängt jetzt allerdings die Zeit. Die Initiatoren müssen innerhalb teilweise enger Fristen ihre Unterschriftensammlung abschließen und können sich dabei nicht durch langwierige Verfahren aufhalten lassen. In dieser Phase können also nur schnell zu installierende Verfahren wie Runde Tische und Zukunftswerkstätten durchgeführt werden. Ziel sollte sein, sich dahingehend zu einigen, dass die Initiatoren ihre Kampagne gar nicht erst starten. Das wird jedoch vermutlich daran scheitern, dass diese eine Aufhebung des angegriffenen Ratsbeschlusses fordern, wozu der Rat kaum bereit sein dürfte.

4. Qualifizierung



Die Qualifizierungsphase entspricht der offiziellen Bürgerbegehrensphase, bei der die Sammlung der Unterschriften stattfindet. Bei Initiativbegehren lässt sich ein Ende dieser Phase nicht im Voraus bestimmen, bei Korrekturbegehren ist diese Phase spätestens mit Ablauf der in der jeweiligen Gemeindeordnung vorgeschriebenen Frist beendet. Bei Ratsbegehren entfällt diese Phase. Beim initiierenden Begehren wird diese Phase im Wesentlichen unbehelligt von politischen Einflussnahmen ablaufen können. Beim kassierenden Begehren werden sich die Organisatoren der politischen Einflussnahme einer Ratsmehrheit/Stadtverwaltung erwehren müssen, die das Begehren, das sich gegen ihre Beschlüsse wendet, an einer zu geringen Unterschriftenzahl scheitern lassen will. Das Ende des Bürgerbegehrens kann ebenso wie der Beginn genau festgestellt werden: Es ist der Zeitpunkt der Unterschriftenübergabe. Das Bürgerbegehren hat sich, wenn das Einleitungsquorum erreicht ist, qualifiziert.

Spätestens in dieser Phase wird deutlich, wie stark der Rückhalt der Initiatoren innerhalb der Bevölkerung ist. Bei einem kassierenden Bürgerbegehren ist es jetzt zu spät, ein aufwendiges Beteiligungsverfahren durchzuführen. Daher werden sich die Aktivitäten von Rat und Verwaltung auf reine Informations- und Propagandaveranstaltungen, wie Bürgerversammlungen, Einwohnerfragestunden, Vortrags- und Diskussionsrunden beschränken. Es ist legitim, wenn die Ratsmehrheit/Stadtverwaltung versucht, durch öffentliche Kampagnen die Bürger vom Unterschreiben abzuhalten, um das Begehren an einer zu geringen Unterschriftenzahl scheitern zu lassen. Allerdings sollte sie im eigenen Interesse darauf achten, dass es sich nicht um "Einbahn-Kommunikation" [20] handelt, die im Ergebnis nur zu einer Verfestigung des Protestes führt. Ein Zuviel an Werbung kann auch kontraproduktiv sein.

Anders stellt sich die Situation bei einem initiierenden Bürgerbegehren dar. Hier ist folgendes denkbar: Die Initiatoren legen zwei Drittel der benötigten Unterschriftenzahl vor und geben dem Rat die Gelegenheit, zu der beantragten Maßnahme ein konsensuales und kooperatives Bürgerbeteiligungsverfahren durchführen. Die Qualifizierungsphase ist damit noch nicht beendet, sie wird vielmehr für den Zeitraum des Bürgerbeteiligungsverfahrens suspendiert. Einigen sich Rat und Initiatoren, stoppen letztere ihre Unterschriftensammlung, weil sie ihr Ziel erreicht haben. Einigen sie sich nicht, sammeln die Initiatoren das fehlende Drittel Unterschriften und das Bürgerbegehren wird wie üblich fortgesetzt. Dieses Vorgehen ist nach der gegenwärtigen Rechtslage nahezu überall möglich, da die Sammlung von Unterschriften bei einem initiierenden Begehren nicht an Fristen gebunden ist [21] .

5. Parlamentarische Interaktion



Unmittelbar nach der Übergabe der Unterschriften erfolgt eine Phase, in der sich die Gemeindevertretung (erneut) mit dem Thema des Bürgerbegehrens beschäftigt. Zunächst setzt eine Prüfungsphase ein, während der das Bürgerbegehren auf seine formelle und materielle Zulässigkeit untersucht wird. Zwar sehen die Gemeindeordnungen hierfür Fristen vor oder sprechen von einer "unverzüglichen Prüfung", dennoch kann sich diese Phase auf unbestimmte Zeit verlängern, wenn z. B. eine Unzulässigkeitserklärung erfolgt, gegen die die Initiatoren eines Bürgerbegehrens klagen. Erst mit der Festlegung eines Abstimmungstermins endet diese Phase. Beim Ratsbegehren entfällt die Prüfungsphase, da der Rat die Durchführung des Bürgerentscheids selbst beschließt; eventuell erfolgt eine Rechtmäßigkeitsprüfung durch die Kommunalaufsicht. In einigen Bundesländern ist nach Feststellung der Zulässigkeit der Rat aufgefordert, sich auch inhaltlich mit dem Sachverhalt zu beschäftigen. Er muss darüber entscheiden, ob er dem Begehren beitritt, d. h. die beantragte Maßnahme beschließt, oder nicht. Im ersten Fall findet kein Bürgerentscheid statt, nur im zweiten Fall schließt sich der Bürgerentscheid an.

Im Fall des zulässigen kassierenden Bürgerbegehrens existiert nun die letzte Chance, noch "friedlich" eine Lösung zu finden. Da der Rat kaum gewillt sein wird, dem Begehren zu folgen und dadurch einen Entscheid vermeidet, er aber gleichwohl damit rechnen muss, dass sein Beschluss im Bürgerentscheid aufgehoben wird, bietet es sich an, mit dem Mediationsverfahren ein konfliktlösendes Partizipationsinstrument anzuwenden. Da es sich hierbei um ein relativ zeitaufwendiges Verfahren handelt, müssen Rat und Initiatoren ein Moratorium vereinbaren. Folgendes ist denkbar: Sobald die vorgeschriebene Unterschriftenzahl vorgelegt worden ist, befasst sich der Rat mit der Angelegenheit. Er kann - wie bisher - dem Anliegen der Initiatoren folgen, indem er seinen früheren Beschluss aufhebt. Er kann aber auch, sofern die Initiatoren ihr Einverständnis erklären, ein Mediationsverfahren einleiten. Führt dieses Verfahren innerhalb von sechs Monaten zu einem Ergebnis, das die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens akzeptieren, entfällt der Bürgerentscheid. Wenn nicht, findet - wie bisher - der Entscheid statt. Gegenwärtig erlauben die Regelungen in den Kommunalverfassungen ein solches Moratorium nicht. Vielleicht wäre es über die in einigen Gemeindeordnungen enthaltenen Experimentierklauseln zulässig; auf jeden Fall sollte bei den nächsten Novellierungen über die Einführung einer solchen "Mediationsklausel" nachgedacht werden.

6. Öffentliche Meinungsbildung und Bürgerentscheid



Nach der Festlegung des Abstimmungstermins beginnt eine Phase, die - analog zum Wahlkampf - "Abstimmungskampf" genannt werden kann. Diese Phase dauert bis zum Tag des Bürgerentscheids. Je nach der Art des Bürgerbegehrens wird der Abstimmungskampf unterschiedlich verlaufen: beim kassierenden Begehren wird es eine deutliche Gegenüberstellung von Befürwortern und Gegnern geben, die auf unterschiedliche Weise zu einem Gelingen oder einem Scheitern des Entscheids betragen wollen. Nicht ganz so eindeutig sind die Verhältnisse bei initiierenden bzw. Ratsbegehren. Hier gibt es in der Regel keinen "Gegner", der "bekämpft" wird; hier gilt es vielmehr, die zur Erreichung des Quorums nötige Mehrheit zu mobilisieren.

In dieser Phase sind beim kassierenden Bürgerbegehren die Fronten derart verhärtet, dass ein konsensuales Verfahren keine Chance auf Realisierung hat. Beide Seiten werben mit allen Mitteln für ihre Position, ein Kompromiss wird jetzt nicht möglich sein. Bürgerbeteiligungsverfahren haben in dieser Phase keinen Platz.

7. Bürgerentscheid



Beim Bürgerentscheid handelt es sich um den Vorgang der Abstimmung und insofern nicht um einen Zeitraum, sondern um einen Zeitpunkt. Seine Durchführung erfolgt unabhängig von der Art des Bürgerbegehrens.

8. Nachgeschichte



Wenn das Abstimmungsergebnis vorliegt, schließt sich die Nachwirkungs-Phase an, deren Ende unbestimmt ist. Zunächst bedeutet das Ergebnis, dass die beantragte Maßnahme - je nach Fragestellung - durchgeführt oder gestoppt wird. Das kann weitere Diskussionen über die Umsetzung der beschlossenen Maßnahme oder gar einen weiteren Bürgerentscheid nach sich ziehen. Zur Nachgeschichte zählen auch Langfristfolgen, die der Bürgerentscheid auf die weitere Politik und die politische Kultur in der Gebietskörperschaft haben.

Nach dem emotional geführten Abstimmungskampf und dem klärenden Bürgerentscheid kann nun wieder Ruhe in die Diskussion einkehren. Insbesondere nach einem erfolgreichen Bürgerentscheid können sämtliche Partizipationsinstrumente angewandt werden, um Alternativen zu der verworfenen Maßnahme zu finden und mit einer breiten Zustimmung zu versehen. Ein Bürgerentscheid steht auf diese Weise am Anfang von Bürgerbeteiligungsverfahren, indem er diese erst hervorruft.

Fußnoten

18.
KGSt (Anm. 1), S. 43.
19.
Vgl. A. Paust (Anm. 11), S. 46-50.
20.
KGSt (Anm. 1), S. 95.
21.
Ausnahmen sind Niedersachsen und Hamburg: Hier ist der Beginn der Unterschriftensammlung anzuzeigen, und die Unterschriften müssen nach spätestens sechs Monaten vorliegen.