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26.5.2002 | Von:
Sven Hölscheidt

Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestags in Angelegenheiten der EU

III. Verfahrenswege von Europaangelegenheiten im Deutschen Bundestag

Der Verfahrensgang ist unterschiedlich, je nachdem, um welche Europaangelegenheiten es sich handelt. Alle Änderungen der Verträge, auf denen die Union beruht, können nach Art. 48 EUV erst in Kraft treten, "nachdem sie von allen Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind". Gleiches gilt, falls aufgrund eines internationalen Abkommens eine Vertragsänderung erforderlich wird (Art. 300 Abs. 5 EGV). Art. 49 EUV stellt klar, dass ein Beitritt eines europäischen Staats zur Union ebenfalls einer solchen Ratifizierung bedarf. Gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften müssen die Mitgliedstaaten auch einen Beschluss des Rates zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit annehmen (Art. 42 EUV). Dies ist gleichfalls für das einheitliche Wahlverfahren so vorgesehen (Art. 190 Abs. 4 EGV). Art. 269 EGV bestimmt, dass der Haushalt der Europäischen Gemeinschaft unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert wird. Um welche Mittel es sich dabei handelt, lässt sich dem EG-Vertrag nicht entnehmen. Die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Gemeinschaft werden gemäß Art. 269 EGV vielmehr vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig festgelegt und von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen. Alle diese Normen weisen die Mitgliedstaaten als die "Herren der Verträge" [34] aus.

Die im Gemeinschaftsrecht genannten verfassungsrechtlichen Vorschriften sind im deutschen Recht die Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3; 59 Abs. 2 S. 1 GG. Aus ihnen folgt, dass die gemeinschaftsrechtlich geforderte Annahme bzw. Ratifikation durch Bundesgesetz zu erfolgen hat. Infolgedessen wird in solchen Fällen ein normales Gesetzgebungsverfahren gemäß Art. 76 ff. GG durchgeführt. Ohne Zustimmung des Bundestags kann also der EG-Rechtsakt nicht zustande kommen. Der Bundestag stellt die grundsätzlichen Integrationsweichen, indem er über die Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union, ihren Fortbestand, ihre Entwicklung und ihre Finanzierung gemäß den Vorgaben des Grundgesetzes und des EUV und EGV entscheidet. Er gewährleistet also die Legitimation der Europäischen Union als solcher und auch die Legitimation der Rechtsetzung durch die Europäische Gemeinschaft.

Das Beratungsverfahren der weitaus meisten Unionsvorlagen im Bundestag hat seinen Ursprung in der Europäischen Kommission. Denn die Kommission hat ein fast uneingeschränktes Initiativmonopol für die Rechtsetzung der Gemeinschaft, d. h., der Rat erlässt die Rechtsakte der EG in aller Regel auf Vorschlag der Kommission. Sie leitet dem Rat den von ihr angenommenen Vorschlag für einen Rechtsakt zu. Der Rat besteht aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten (Art. 203 Abs. 1 EGV), die diese unterrichten. In der Bundesregierung gibt es nach wie vor kein Ministerium, das spezifisch für Europaangelegenheiten zuständig ist; die Einrichtung eines solchen Europaministeriums ist auch nicht geplant. Das Bundesministerium der Finanzen, das für die Bundesregierung in der Europapolitik die wesentlichen Koordinierungsaufgaben wahrnimmt, leitet die Unionsvorlage dem Europaausschuss zu (§ 93 Abs. 1 GO-BT). Die Zahl der dem Bundestag offiziell zugeleiteten Unionsvorlagen beträgt seit der 10. Wahlperiode durchschnittlich mehr als 2 000 pro Jahr [35] . Außer diesen Vorlagen werden dem Bundestag jährlich ca. 15 000 bis 20 000 Nachfolge- und Begleitdokumente zugesandt. Dabei handelt es sich z. B. um Vermerke, Mitteilungen, Korrigenda und Ähnliches. Erfahrungsgemäß vergehen zwischen dem Eingang der Vorlage beim Rat und ihrem Eingang beim Bundestag regelmäßig ca. zwei bis höchstens sogar vier Wochen. Das Zuleitungsschreiben enthält lediglich den amtlichen Titel der Vorlage sowie eine kurze Inhaltsangabe. In den Verfahrensgrundsätzen des Europaausschusses wird die Erwartung ausgesprochen, dass die Bundesregierung dem Ausschuss regelmäßig binnen fünf Sitzungstagen zu den übersandten Unionsvorlagen einen schriftlichen Bericht erteilt. Ausnahmen sind möglich; der vollständige schriftliche Bericht muss jedoch spätestens fünf Sitzungstage vor der Behandlung der Vorlage im Europaausschuss eingehen. Der Bericht muss beispielsweise Angaben über die Notwendigkeit einer europäischen Regelung (Subsidiaritätsprinzip), über die inhaltlichen Schwerpunkte und das deutsche Interesse enthalten, finanzielle Auswirkungen ansprechen und den Zeitplan für die Beratung nennen. Diese Berichtspflicht wird von der Bundesregierung im Wesentlichen erfüllt; allerdings nicht von allen Ressorts immer in zufriedenstellender Weise. Über Entschließungen des Europäischen Parlaments wird der Bundestag durch Schreiben des Generalsekretärs des Europäischen Parlaments an den Direktor beim Deutschen Bundestag unterrichtet.

Der Vorsitzende des Europaausschusses beginnt unverzüglich damit, die Beratungswünsche der Ausschüsse zu ermitteln, sobald er die Vorlage erhalten hat. Dabei wird er von seinem Ausschusssekretariat unterstützt. Der Bundestag beschäftigt sich also mit allen Vorlagen, die ihm zugeleitet werden; es findet keine Selektion statt. Die Beratungswünsche werden dem Ältestenrat vom Sekretariat über den Vorsitzenden des Europaausschusses zugeleitet. Auf dieser Basis wird der Entwurf einer Sammelübersicht über die Überweisungen erstellt (§ 93 Abs. 3 S. 1 GO-BT). Der Präsident des Bundestags überweist die Vorlagen im Benehmen mit dem Ältestenrat an einen Ausschuss federführend und an andere Ausschüsse zur Mitberatung (§ 93 Abs. 3 S. 2 GO-BT). Die Titel der überwiesenen Vorlagen werden in eine Bundestagsdrucksache aufgenommen. Aus dieser so genannten Sammelübersicht ist ersichtlich, welchen Ausschüssen die Vorlagen überwiesen wurden (§ 93 Abs. 4 GO-BT).

Dieses Verfahren ermöglicht es nicht, dass der Bundestag in dringenden Fällen Stellung nehmen kann. Beispielsweise stammt die Vorlage zum Flugverbot zwischen der Gemeinschaft und Jugoslawien [36] vom 5. Oktober 1999; die Verordnung dazu [37] datiert vom 11. Oktober und wurde am 12. Oktober 1999 im Amtsblatt publiziert [38] . Dem Bundestag wurde die Vorlage erst mit Schreiben des Bundesfinanzministeriums vom 8. November 1999 zugeleitet; die Überweisung erfolgte am 17. Dezember 1999 [39] . Am 15. März 2000, also ca. fünf Monate nach ihrem In-Kraft-Treten am 12. Oktober 1999, wurde die Verordnung im Europaausschuss beraten.

Unionsvorlagen werden nur selten gemäß § 93 Abs. 4 S. 2 GO-BT als Bundestagsdrucksache verteilt. Zu ca. fünf Prozent der Unionsvorlagen werden Beschlussempfehlungen vorgelegt und als solche auf die Tagesordnung des Bundestags gesetzt. Das Plenum berät sie in demselben Verfahren wie die Beschlussempfehlungen zu nationalen Vorlagen (§§ 62 Abs. 1 S. 2, 78 Abs. 1 S. 1 GO-BT). Die Ausschüsse nehmen die Unionsvorlagen in den meisten Fällen ohne ausführliche Beratung lediglich zur Kenntnis oder sehen von einer Beratung ab, sodass keine Drucklegung erfolgt. Nicht nur in den übrigen Fachausschüssen, sondern selbst im Europaausschuss werden 10, 20 oder mehr Vorlagen ohne Aussprache zur Kenntnis genommen, und zwar auch dann, wenn sie zur federführenden Beratung überwiesen worden waren. Der Ausschussvorsitzende teilt die Kenntnisnahme dem Bundestagspräsidenten mit. Sie wird als so genannte "Amtliche Mitteilung" ohne Verlesung in einer Anlage zum Plenarprotokoll veröffentlicht.

Konsequenzen kann die Behandlung europäischer Angelegenheiten im Bundestag nur haben, wenn sie sich für die Bundesregierung erkennbar manifestiert. Das ist schon der Fall, wenn Regierungsmitglieder an Plenar- oder Ausschusssitzungen teilnehmen, in denen Europaangelegenheiten behandelt werden, und so die Meinung der Parlamentarier zu diesen Angelegenheiten erfahren. Über Europaangelegenheiten wird im Bundestag häufig diskutiert, sowohl in breit angelegter Form im Plenum bzw. im Europaausschuss als auch in spezifischer Form in den Fachausschüssen. Konsequenz dieser Behandlung ist aber nur, dass die Bundesregierung über die Haltung des Bundestags informiert wird. Ein solch informelles Meinungsbild löst für die Bundesregierung noch keine Pflicht zur Berücksichtigung gemäß Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG aus. Dazu ist eine Stellungnahme im Sinn dieser Vorschrift erforderlich. Sehr selten macht der Bundestag von der Möglichkeit Gebrauch, die Bundesregierung durch eine Stellungnahme zu Europaangelegenheiten politisch zu binden.

In der Praxis nicht unwichtig ist ein Verfahren der Ex-post-Kontrolle, das in der Ressortabsprache der Bundesregierung dargelegt ist und sich inzwischen eingespielt hat: Der Europaausschuss erwartet von der Bundesregierung, dass sie ihm nach dem Abschluss eines Unionsvorhabens unverzüglich berichtet, wie die Beschlüsse des Bundestags berücksichtigt worden sind, und dabei auch erläutert, ob und inwieweit sie entsprechenden Beschlüssen des Bundesrats gefolgt ist. Das federführende Ressort berichtet im Zusammenhang mit seiner Berichterstattung über eine Ratstagung.

Eine rechtlich zwingende Konsequenz für die Bundesregierung ergibt sich nur, wenn der Bundestag sie im Weg eines förmlichen Gesetzes festlegt. Das ist der Fall, wenn das Gemeinschaftsrecht verlangt, dass ein Akt von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen oder ratifiziert werden muss. Der Bundestag hat solche Gesetze bislang immer beschlossen und wird es weiterhin tun, solange die europäische Innenpolitik auf völkerrechtlichem Weg formuliert und vollzogen wird, d. h., dass die Regierungen auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts Verhandlungsergebnisse erzielen, die nur noch im Weg komplizierter Nachverhandlungen geändert werden können - was faktisch in aller Regel unmöglich ist. In dieser Situation befindet sich der Bundestag (wie die anderen Parlamente) in einem Dilemma, wenn er mit den Ergebnissen in zumindest einem wichtigen Punkt nicht einverstanden ist: Ratifiziert er, erklärt er sich mit dem Ergebnis einverstanden; ratifiziert er nicht, zerstört er das gesamte Ergebnis (bindend nicht nur für die eigene Regierung, sondern auch für alle anderen Mitgliedstaaten) und setzt sich damit dem Vorwurf aus, der Integration zu schaden.

Internet-Adressen des Autors:



www.bundestag.de

www.bundesregierung.de

www.bundesfinanzministerium.de

www.europarl.eu.int

Fußnoten

34.
Vgl. BVerfGE 89, S. 155, 190.
35.
Vgl. Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999 II, Baden-Baden 1999, S. 2590. Die Zahlen lauten im Einzelnen: 3. Wahlperiode (1957-1961): 13; 4. Wahlperiode (1961-1965): 224; 5. Wahlperiode (1965-1969): 745; 6. Wahlperiode (1969-1972): 946; 7. Wahlperiode (1972-1976): 1759; 8. Wahlperiode (1976-1980): 1706; 9. Wahlperiode (1980-1983): 1355; 10. Wahlperiode (1983-1987): 1828; 11. Wahlperiode (1987-1990): 2413; 12. Wahlperiode (1990-1994): 2070; 13. Wahlperiode (1994-1998): 2387.
36.
Vgl. Ratsdok-Nr. 11910/99.
37.
Vgl. Nr. 2151/1999 des Rates.
38.
Vgl. Amtsblatt (ABl.) L 264/3.
39.
Vgl. BT-Drs. 14/2414 Nr. 2.10.