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Ist die Europäische Union als wehrhafte Demokratie gescheitert? - Essay


8.9.2017
Ist die EU eine wehrhafte Demokratie? [1] Eine plausible Antwort fällt anders aus, als mancher denken mag: Man kann mit guten Gründen anzweifeln, dass die Union in ihrer jetzigen Form eine Demokratie ist – aber dass das Institutionengefüge, das der frühere Kommissionspräsident Jacques Delors einmal als "unidentifiziertes politisches Objekt" (UPO) bezeichnete,[2] gegenüber politischen Feinden wehrhaft sein soll, das steht seit spätestens Ende der neunziger Jahre fest: Seinerzeit wurden spezifische Sanktionen für diejenigen Mitgliedsstaaten, die gegen gemeinsame europäische Grundwerte verstoßen, in die Verträge aufgenommen.

Bis heute ist keine dieser Sanktionen angewendet worden – obwohl es derzeit in der EU zwei Regierungen gibt, die ohne Zweifel auf eine Weise agieren, die mit demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien schlicht nicht in Einklang zu bringen ist: die Regierungen in Ungarn und Polen. Zeigt dies nun, dass es die EU-Vertreter mit ihren Werten nicht ernst meinen? Oder liegt es weniger an Individuen als an schlecht konstruierten Institutionen? Um hier eine Antwort zu finden – und bessere Lösungen ins Auge zu fassen – bedarf es zuerst eines kleinen historischen Rückblicks: Warum wurde die EU wehrhaft gemacht? Hatte man Szenarien wie heute in Budapest und Warschau überhaupt im Auge? Darüber hinaus braucht es eine realistische Bewertung der derzeit verfügbaren wehrhaften Institutionen (oder, wie es im EU-Jargon heißt: "der Instrumente"). Meine These – die auf den ersten Blick paradox anmuten mag – lautet wie folgt: Je mehr sich die EU demokratisiert, desto unwahrscheinlicher wird es, dass sie als wehrhafte Demokratie funktionieren kann. Es bedarf einer unabhängigen, von parteipolitischem Druck möglichst isolierten Institution, die über Europas Werte wacht; mein Vorschlag ist, diese neue Einrichtung "Kopenhagen-Kommission" zu nennen.

Eine kurze Geschichte von Demokratie und Wehrhaftigkeit in Europa



In Sonntagsreden heißt es häufig, die EU sei gegründet worden, um Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Europa zu verankern. Das klingt schön, ist aber eine Geschichtsklitterung. Die Europäische Gemeinschaft (EG) hatte in der Tat von vornherein einen politischen Zweck: Man wollte durch die Verflechtung der Volkswirtschaften Wohlstand und Frieden fördern. Die Sicherung von Demokratie und Menschenrechten oblagen jedoch einem anderen, in der unmittelbaren Nachkriegszeit gegründeten Gebilde: Dem Europarat, der insofern eine viel direktere politische Rolle hatte.

Diese Arbeitsteilung zwischen EG beziehungsweise EU und Europarat funktionierte lange leidlich gut; auch heute noch verlässt sich Brüssel regelmäßig auf die verfassungsrechtliche Kompetenz der Experten der Venedig-Kommission, dem Gremium des Europarats zur Förderung der Demokratie durch Rechtsstaatlichkeit. Doch vor allem seit den siebziger Jahren wurde ein gewisses Ungleichgewicht immer deutlicher. Zwar waren dies für die Europäische Gemeinschaft die Jahre der "Eurosklerose" (Rückkehr zu protektionistischen Tendenzen gepaart mit steigendem Reformdruck) – gleichzeitig zeigte sich aber auch, dass die südeuropäischen Länder, die in jenem Jahrzehnt den Übergang von Diktatur zu Demokratie schafften, einen EG-Beitritt als entscheidend für eine langfristige Sicherung der Demokratie erachteten. Dieser Trend verstärkte sich noch einmal nach dem Fall des Eisernen Vorhangs 1989: Die osteuropäischen Staaten strebten nicht nur aus ökonomischen, sondern auch aus politischen Gründen in die EU. Eine Mischung aus kalkulierendem Realismus und demokratischem Idealismus fand sich auch im Westen des Kontinents: Man wollte mit dem in Frieden und Freiheit geeinten ganzen Europa ernst machen – aber hatte auch ein Auge darauf, durch die Osterweiterung die Gefahr eines europäischen "Hinterhofes" von politischer Instabilität abzuwenden.

Dass man den Osteuropäern nicht ganz traute, zeigte sich an der Aufnahme eines Artikels zum Schutz von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten in die europäischen Verträge. Eine Regierung, die diese Werte verletzt, sollte von nun an mit Entzug der Stimme im Europäischen Rat bestraft werden (Artikel 7 Vertrag über die Europäische Union, EUV). Es ist eine kleine Ironie der Geschichte, dass diese Schutzvorrichtung seinerzeit vor allem von Italien und Österreich gefordert worden ist – also Länder, die selbst in den Verdacht geraten sollten, europäische Werte zu missachten.[3] In Italien griff Berlusconi schamlos die Justiz an und brachte immer mehr Medien unter seine Kontrolle. In Österreich kam im Jahr 2000 die rechtspopulistische FPÖ als Partner der christdemokratischen ÖVP an die Macht – was die übrigen 14 EU-Mitglieder zu "Sanktionen" veranlasste, die im Nachhinein oft als blamabel für die Union beschrieben wurden.

Bis heute spielen zum Teil sehr verfälschte Erinnerungen an diese unrühmliche Episode in der Geschichte der EU eine wichtige Rolle; man wehrt allein schon den Gedanken an Sanktionen gegenüber Mitgliedsstaaten mit dem Argument – oder eigentlich nur der Analogie – ab, das sei 2000 so desaströs schief gelaufen. Dabei war die EU gar nicht tätig geworden; es handelte sich um bilaterale, größtenteils eher symbolische Sanktionen. Wien konnte sich mit guten Gründen beschweren, dass die EU ja bereits einen Mechanismus gegen Demokratie-Sünder habe, den traue man sich aber offenbar nicht zu aktivieren. Gleichzeitig bedienten sich die anderen Regierungen zur Verkündung ihrer Sanktionen der Website der portugiesischen Ratspräsidentschaft, um der ganzen Aktion doch eine Art supranationale Legitimität zu verleihen. So fiel es dem damaligen österreichischen Bundeskanzler Wolfgang Schüssel relativ leicht, das Land hinter sich gegen das zu einen, was fälschlicherweise immer als "Sanktionen gegen Österreich" bezeichnet wurde, obwohl es sich doch um vorbeugende Maßnahmen gegen eine bestimmte Regierung handelte. Letztlich wurden die Sanktionen auf Empfehlung einer Expertenkommission aufgehoben. Es blieb der Eindruck, Europa habe sich mit den Sanktionen ins eigene Fleisch geschnitten. Als Reaktion wurde das Repertoire von europäischer Wehrhaftigkeit um eine Art Vorwarnstufe ergänzt – die EU konnte bereits tätig werden, wenn nur eine Gefahr der Verletzung von Grundwerten bestand. Zudem wurde die Fundamental Rights Agency gegründet, um den Schutz der Menschenrechte in Europa konsistent und kontinuierlich zu beobachten.


Fußnoten

1.
Die Gedanken in diesem Aufsatz basieren teilweise auf meinem Buch: Wo Europa endet. Ungarn, Brüssel und das Schicksal der liberalen Demokratie, Berlin 2013, sowie dem Artikel Should the EU Protect Democracy and the Rule of Law in Its Member States?, in: European Law Journal 2/2015, S. 141–160.
2.
Jacques Delors, Speech at the first Intergovernmental Conference, Luxembourg 9. 9. 1985, in: Bulletin of the European Communities 9/1985, http://www.cvce.eu/content/publication/2001/10/19/423d6913-b4e2-4395-9157-fe70b3ca8521/publishable_en.pdf«.
3.
Wojciech Sadurski, Adding Bite to the Bark: The Story of Article 7, E. U. Enlargement, and Jörg Haider, in: Columbia Journal of European Law 3/2010, S. 385–426.
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Autor: Jan-Werner Müller für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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