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Parteispenden in der Krise?

26.5.2002

I. Die Entwicklung der Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung



Spenden sind eine Form politischer Partizipation. Aus demokratietheoretischer Perspektive sind allerdings lediglich Kleinspenden und Mitgliedsbeiträge unproblematisch, da diese Gelder vorrangig aus allgemeiner Zustimmung zur Politik gegeben werden und prinzipiell mit freiwilliger Mitarbeit gleichzusetzen sind [1] . Höhere Spenden erlauben finanziell besser gestellten Bürgern theoretisch mehr politische Beteiligung und möglicherweise einen stärkeren Einfluss auf bestimmte Entscheidungen. Unternehmenspenden, d. h. Spenden juristischer Personen, sind noch problematischer: Naturgemäß führt die exponierte Stellung der Unternehmerschaft in einer marktwirtschaftlich orientierten Gesellschaftsordnung einerseits zu einer intensiven Beziehung zu den politischen Parteien, andererseits resultiert aus dieser Konstellation ein Spannungsverhältnis zwischen Gruppen, die über erhebliche finanzielle Ressourcen verfügen, und dem grundsätzlichen demokratischen Prinzip "Jeder hat eine Stimme." So siedelt Amitai Etzioni diese Spenden auf seiner "Democracy-to-Plutocracy-Ladder" denn auch in unmittelbarer Nähe der Plutokratie an [2] .

Die wissenschaftliche Diskussion hat sich mehrfach für verschiedene Varianten von Spendenverboten ausgesprochen. Während Christine Landfried [3] , Karl-Heinz Naßmacher [4] und die Autorin [5] ein Spendenverbot lediglich für juristische Personen fordern, geht Theodor Eschenburg sogar weiter: Er plädiert eindringlich für die Streichung aller Spendeneinnahmen [6] . Auch die 1983 vom damaligen Bundespräsidenten einberufene Sachverständigenkommission debattierte über die Möglichkeit eines Spendenverbotes, jedoch "hat sich (die Kommission) auch nicht zu einem generellen Spendenverbot für juristische Personen verstehen können. Ob ein Einfluss auf politische Parteien ausgeübt werden kann, hängt nicht von der Rechtsform des Spenders ab, sondern in erster Linie von der Höhe der Spende." [7]

Fragen der Parteienfinanzierung werden in der Bundesrepublik in der Regel vom Bundesverfassungsgericht entschieden. Ohne dessen Vorgabe haben die deutschen Parteien seit 1960 keine Initiative zu Fragen der Parteienfinanzierung ergriffen. In den verschiedenen Urteilen der Karlsruher Richter lassen sich im Hinblick auf die Spendenpolitik ganz unterschiedliche Akzentsetzungen erkennen. Häufiger Streitpunkt war die steuerliche Begünstigung von Spenden, und es waren nicht immer die Spender der durchschnittlichen Einkommensklassen, die durch steuerliche Anreize zur finanziellen Unterstützung der Parteien animiert werden sollten!

Die von 1954 bis 1957 geltende Möglichkeit, Spenden bis zur Höhe von fünf vom Hundert des Einkommens und zwei vom Tausend der Summe aller Umsätze steuerlich geltend zu machen, war durch die Finanznöte der Koalitionsparteien, vor allem der Union, motiviert worden. Das gute Wahlergebnis von CDU/CSU (45,2 %), FDP (9,5 %) und DP/BHE (9,1 %) bei der Bundestagswahl 1953 stabilisierte das bürgerliche Lager. Allem Anschein nach betrachteten die Unternehmensverbände mit dem Ausgang der zweiten Bundestagswahl Ludwig Erhards soziale Marktwirtschaft als nicht mehr gefährdet und sahen keinen Grund zu weiterer finanzieller Unterstützung [8] . Mit steuerlichen Vergünstigungen, die vor allem für Großspenden attraktiv waren, sollten die Spendengelder nun wieder fließen. Diese Praxis wurde von den Karlsruher Richtern nach einer Klage der hessischen Landesregierung 1958 aufgrund der Prämierung der Einkommensteuerpflichtigen mit großem Einkommen jedoch für verfassungswidrig erklärt [9] . Das Gericht sah sowohl die Chancengleichheit der Bürger als auch die der Parteien verletzt. Die Steuerprogression erlaube es Personen mit hohem Einkommen, einen größeren Einfluss auf die politische Willensbildung zu nehmen als Personen mit niedrigerem Einkommen. Ferner würden die Bestimmungen diejenigen Parteien begünstigen, deren Programm und Tätigkeit kapitalkräftige Kreise ansprechen. Der Gesetzgeber, so der Grundtenor des Urteils, habe Regelungen getroffen, welche die bestehende Ungleichheit der Wettbewerbschancen noch weiter verschärfe, und dies sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Mit dem Parteiengesetz von 1967 sicherten sich die Parteien staatliche Gelder, die so genannte Wahlkampfkostenerstattung [10] . Ferner wurde wieder eine Steuerbegünstigung von Spenden an Parteien eingeführt [11] . Beiträge und Spenden konnten bis zu einer Höhe von 600 DM (1 200 DM bei Zusammenveranlagung von Ehegatten) steuerlich abgesetzt werden. Hier wird der Unterschied zur späteren Entwicklung besonders deutlich: Sowohl der begrenzte Betrag als auch die Argumente, die selbst gegen eine derart geringe steuerliche Absetzbarkeit von Spenden vorgebracht wurden, zeigen noch eine völlig andere Einstellung der politischen Akteure zur Spendenpolitik. So begründete die SPD ihren Antrag auf Streichung der bisher bestehenden Steuerbegünstigungen mit dem "Grundsatz der Gleichbehandlung jedes Bürgers vor der Wahl. Hier sind . . . die Antragsteller der Meinung, daß auch bei einer Begrenzung auf 600 DM jährlich eine Verletzung des Grundsatzes der formalen Gleichbehandlung aller Staatsbürger im Vorfeld der Wahl vorliegt, weil die Empfänger größerer Einkommen gegenüber denjenigen kleinerer Einkommen privilegiert werden." [12]

Eine komplette Kehrtwendung in der Spendenpolitik leiteten die Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigenkommission 1983 ein [13] . Das Tor für Großspenden wurde wieder weit geöffnet. Politische Parteien befanden sich zu diesem Zeitpunkt in immer größer werdenden Finanznöten, die sie teilweise zu illegalen Mitteln greifen ließen: Ende der siebziger Jahre wurden so genannte Umwegfinanzierungen offengelegt, die Flick-Affäre erschütterte die Republik. Der Flickkonzern stand unter Verdacht, beim Verkauf von Mercedes-Anteilen Steuernachlässe als Gegenleistungen für großzügige Parteispenden erhalten zu haben. Auf die Frage der Sachverständigenkommission, ob die gegenwärtige Finanzausstattung der Parteien ausreichend sei, antworteten führende CDU-Politiker: "Die Aufgaben der politischen Parteien sind nach Umfang und Inhalt mit der gegenwärtigen Finanzausstattung nicht finanzierbar." Dieselbe Position vertrat die SPD: "Der von § 1 des Parteiengesetzes den Parteien zugewiesene Aufgabenkatalog ist außerordentlich umfassend und sehr anspruchsvoll. Die der SPD bisher zur Verfügung stehenden Finanzmittel ließen seine - auch annähernde - Erfüllung zu keinem Zeitpunkt zu." [14]

Parteien wurden auf der Grundlage der Vorschläge der Sachverständigen gemeinnützigen Vereinen gleichgestellt, Beiträge und Spenden konnten nunmehr bis zu fünf Prozent des Einkommens und bis zu zwei vom Tausend der Umsätze der Löhne und Gehälter von der Einkommensteuer bzw. Körperschaftssteuer abgezogen werden. Die absolute Obergrenze für Spenden wurde also durch eine relative ersetzt. Die Kommission hielt fest, "dass private Spenden an politische Parteien auch weiterhin steuermindernd berücksichtigt werden sollen. Sie stützt sich dabei auf die Tatsache, dass in Anbetracht der vielfältigen und qualitativ wie quantitativ noch wachsenden Aufgaben der Parteien ihr Finanzbedarf einerseits durch Mitgliedsbeiträge allein nicht befriedigt werden kann, andererseits auch nicht überwiegend durch den Staat gedeckt werden darf, also private Spenden weiterhin unentbehrlich bleiben und deshalb im Interesse der Gesamtheit gefördert werden müssen." [15] Nachdem die Abschaffung der steuerlichen Vergünstigungen 1958 zu einem teilweise dramatischen Rückgang der Spendeneinnahmen bei den bürgerlichen Parteien geführt hatte, hoffte man auf diese Weise, die leeren Kassen der Parteien wieder aufzufüllen. Durch diese Regelung versuchten Parteien, die "Rabattkäufermentalität" der Groß- und Unternehmenspender anzusprechen: Je größer die Möglichkeit der steuerlichen Absetzbarkeit, umso größer fällt in der Regel auch die Spende aus.

Da diese Neuregelung den Wettbewerb zwischen den Parteien verzerrt - es sind ja in erster Linie die bürgerlichen Parteien, die von der Begünstigung der Großspenden profitieren -, versuchte man, durch ein kompliziertes Ausgleichsverfahren die Chancengleichheit zwischen den Parteien sowie die gleiche Teilhabe des Bürgers am politischen Willensbildungsprozess wiederherzustellen. So ist im Bericht der Sachverständigen zu lesen: "Die Kommission schlägt vor, die Chancengleichheit der Parteien untereinander dadurch herzustellen, dass der Staat den Parteien für die infolge des Steuerrechts ihnen unterschiedlich zugute kommenden Steuerermäßigungen auf Mitgliedsbeiträge und Spenden einen Ausgleich aus öffentlichen Mitteln gewährt . . . Mit der staatlichen Ausgleichszahlung werden also im Ergebnis alle Parteien so gestellt, als wenn sie im Verhältnis zu ihrer politischen Stärke etwa gleich hohe Steuervorteile erlangt hätten." [16] Dieses komplizierte Ausgleichsmodell, der sogenannte Chancenausgleich [17] , wurde also eingeführt, um die Verletzung der Chancengleichheit der Parteien durch die geschaffene Steuerregelung auszugleichen. Es wäre einfacher gewesen, von Anfang an auf eine verfassungswidrige Lösung bei der steuerlichen Behandlung von Spenden zu verzichten.

In einer erneuten Änderung des Parteiengesetzes ergaben sich 1988 weitere Akzentverschiebungen in der Spendenpolitik. Die steuerliche Absetzbarkeit von Spenden wurde auf 60 000 DM gesenkt. Auf den ersten Blick wird mit diesem Schritt die Privilegierung von Großspenden verringert - das Gesetz bleibt an dieser Stelle immerhin deutlich unter der vom Bundesverfassungsgericht als zulässig betrachteten Höchstgrenze von 100 000 DM. Allerdings muss diese Änderung im Zusammenhang mit der gleichzeitig geänderten Veröffentlichungspflicht gesehen werden. Auf den Zusammenhang zwischen Spenden und deren Veröffentlichung hat das Bundesverfassungsgericht schon früh hingewiesen: "Der Wähler soll über die Kräfte unterrichtet werden, die die Politik der Partei bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen." [18] Erst seit 1967 sind politische Parteien dazu verpflichtet, Spenden ab 20 000 DM mit Name und Adresse des Spenders sowie Höhe der Spende im Rechenschaftsbericht aufzuführen. Diese Grenze wurde nun, in gleichem Atemzug mit der Senkung der steuerlichen Absetzbarkeit von Spenden, auf 40 000 DM angehoben. Neben einer steuerlichen Prämierung legen Großspender häufig aber auch Wert auf Anonymität. Dies haben getarnte Spenden und Umwegfinanzierungen [19] immer wieder deutlich gemacht. Mit der Anhebung der Veröffentlichungspflicht von 20 000 DM auf 40 000 DM wird den Großspendern in ihrem Wunsch auf Anonymität entgegengekommen.


Fußnoten

1.
Vgl. Karl-Heinz Naßmacher/Werner Kaltefleiter, Das Problem der Parteienfinanzierung in Deutschland. Möglichkeiten einer Neuordnung, in: Zeitschrift für Politik, (1992) 2, S. 135-160, hier S. 136.
2.
Vgl. Amitai Etzioni, Capital Corruption, San Diego 1984, S. 227-231.
3.
Vgl. Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht. Eine vergleichende Studie zur Bundesrepublik Deutschland, zu Italien und den USA, Baden-Baden 1990.
4.
Vgl. Karl-Heinz Naßmacher, Parteifinanzen im westeuropäischen Vergleich, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (1992) 3, S. 462-488.
5.
Vgl. Andrea Römmele, Unternehmenspenden in der Parteien- und Wahlkampffinanzierung. Die USA, Kanada, die Bundesrepublik Deutschland und Großbritannien im internationalen Vergleich, Baden-Baden 1995.
6.
Vgl. Theodor Eschenburg, Probleme der modernen Parteienfinanzierung, Tübingen 1961.
7.
Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigen-Kommission, Köln 1983, S. 194f (im Folgenden als Kommissionsbericht zitiert).
8.
Vgl. Arnold J. Heidenheimer/Frank C. Langdon, Business Associations and the Financy of Political Parties, Den Haag 1968. Hier wird die Stimmung der deutschen Unternehmen im Vorfeld der Bundestagswahl beschrieben (S. 43): "At that time it was by no means clear that the SPD might not overtake the CDU's slim lead of some dozen bundestag seats to become the leading German party, and seek to form a government which would replace Erhard's free market economic policy with one based on planning and partial nationalization."
9.
Vgl. BVerfG 8, 51.
10.
Anmerkung der Redaktion: Vgl. hierzu den Beitrag von K.-H. Naßmacher in diesem Heft.
11.
Vgl. Paragraph 34 und 35 Parteiengesetz vom 24. Juli 1967, in: Bundesgesetzblatt (BGBl) I, S. 773 f.
12.
Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wahlperiode, 116. Sitzung, 28. Mai 1967, S. 5799.
13.
Mitglieder der Kommission waren die Professoren Walther Fürst, Hermann Maassen, Heino Kaack, Hans-Peter Schneider und Horst Vogel.
14.
Zit. in: Chr. Landfried (Anm. 3), S. 61.
15.
Kommissionsbericht (Anm. 7), S. 194.
16.
Ebd., S. 203 f.
17.
Vgl. Hans-Herbert von Arnim, Die neue Parteienfinanzierung, Wiesbaden 1989.
18.
BVerfG 24, 300 (356).
19.
Vgl. A. Römmele (Anm. 5), S. 143 ff.