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Parteispenden in der Krise?

26.5.2002

II. Das neue Parteienfinanzierungsgesetz



Das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Parteienfinanzierung 1992, welches die Basis des Parteien(finanzierungs)gesetzes von 1994 bildet, verlangte eine grundlegende Kurskorrektur der Parteienfinanzierung. Zur Vorbereitung einer Neuordnung der Parteienfinanzierung wurde vom Bundespräsidenten eine Sachverständigenkommission berufen [20] , die einige Elemente der nordamerikanischen Parteienfinanzierung zur Übernahme in die deutsche Praxis vorschlug [21] . Ferner wurde eine neue Bemessungsgrundlage für die Gewährung öffentlicher Mittel festgesetzt: Als Ausdruck für eine gesellschaftliche Verankerung der Parteien sieht das Verfassungsgericht nicht nur die Stimmabgabe bei Wahlen an, sondern auch die Bereitschaft der Bevölkerung, die Parteitätigkeit aus privaten Mitteln (d. h. durch Beiträge und Spenden) zu unterstützen.

In der Spendenpolitik wird die Chancengleichheit der Bürger wieder ernster genommen. Bei der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden wird darauf geachtet, dass die Mehrzahl der Steuerpflichtigen die Möglichkeit besitzt, die Vergünstigungen tatsächlich in Anspruch zu nehmen. Die steuerliche Begünstigung von Spenden sei - so das Bundesverfassungsgericht - nur dann unbedenklich, wenn sie "von der Mehrzahl der Steuerpflichtigen in gleicher Weise genutzt werden kann" [22] . Bürger mit einem durchschnittlichen Einkommen können den bisher gültigen steuerwirksamen Spendenrahmen von 60 000 DM (120 000 DM bei Verheirateten) nicht annähernd ausschöpfen. Das neue Gesetz sieht nun eine 50-prozentige Steuergutschrift für Spenden bis zu 6 000 DM (12 000 DM bei Verheirateten) vor. Für juristische Personen wurde auf eine steuerliche Absetzbarkeit von Spenden ganz verzichtet. Die Prognose Inge Wettig-Danielmeiers, Schatzmeisterin der SPD, betrifft alle Parteien: "Die Abhängigkeit von wirtschaftlichen Interessen wird . . . dadurch reduziert, daß es keinerlei Steuervorteile mehr für Industriespenden geben wird. Die Steuerabzugsmöglichkeiten für private Spenden werden auf weniger als ein Zehntel des bisherigen Betrages gesenkt. Mit dieser Regelung wird eindeutig die Einflussspende zurückgedrängt." [23] Nicht nur die Bürger werden für ihre (Klein)spende belohnt, die Parteien werden zu deren Einwerbung animiert: Für jede eingeworbene Spenden- und Beitragsmark erhalten die Parteien bis zu 0,50 DM aus der Staatskasse. Die staatlichen Zuschüsse sind durch die Partizipation der Bürger legitimiert. Diese "originellste Form des Anreizes zu Parteispenden" [24] bewirkt vor allem die Stimulierung von Kleinspenden, der Einfluss von Interessengruppen und Großspendern kann so eingedämmt werden. Die Grenze für die Veröffentlichungspflicht wurde wieder auf 20 000 DM gesenkt.

Die bundesrepublikanischen Parteien haben hieraus bereits erste Konsequenzen gezogen: Beide Großparteien haben Spendenreferate eingerichtet, die dem Büro des Schatzmeisters zugeordnet sind. Die SPD stellte schon 1993 einen Spendenreferenten ein [25] , seit 1998 ist dem Spendenreferat eine weitere Halbtagskraft zugeteilt. Die CDU beschäftigt in diesem Bereich seit 1994 drei Referenten und zwei Halbtagskräfte [26] . Beide Parteizentralen haben sich seither intensiv um den Kontakt zu ihren Mitgliedern und Wählern bemüht und sich hier vor allem der Methoden des Direktmarketings bedient [27] . Über sogenannte direct mailings - ein quasi-personalisiertes Serienbriefverfahren, das zielgruppenspezifisch eingesetzt werden kann - versuchen die Parteien, aktiv Kleinspenden einzuwerben. Auch die FDP, Bündnis 90/Die Grünen und die PDS engagieren sich in diesem Bereich, allerdings ohne spezialisiertes, zusätzliches Personal einstellen zu können. Die SPD hat im Zeitraum 1994-1998 acht Mailing-Aktionen mit der Bitte um eine Spende gestartet, davon fünf an die eigenen Mitglieder, drei in den externen Bereich an ausgewählte Zielgruppen. Die CDU hat im selben Zeitraum sechs Mailing-Aktionen lanciert. Neben der Einwerbung von Kleinspenden - "big money in little sums" [28] - dient direct mailing nach Aussage der Schatzmeister aber auch noch weiteren Zwecken: Den Parteien ist es über diesen Weg möglich, bestimmte Bevölkerungsschichten zielgruppenspezifisch anzusprechen. So wird der Versuch unternommen, die sich abschwächenden Parteibindungen durch eine quasi-persönliche Ansprache wieder zu festigen bzw. zu intensivieren. Systematisch versuchen die Parteien mit diesem Mittel, ein dauerhaftes kommunikatives Beziehungsnetz zu ihrer Anhängerschaft aufzubauen. Die "Aktion Bürgerdialog", wie die SPD eine ihrer Mailing-Aktionen nannte, ist langfristig und wiederholt durchgeführt sicherlich ein erfolgversprechendes Konzept, um Parteien wieder zurück zu den Bürgern zu bringen.

Hat das neue Parteienfinanzierungsgesetz zu quantitativen (d. h. mehr bzw. weniger Spendeneinnahmen) und qualitativen (d. h. größere bzw. kleinere Spendenbeträge) Veränderungen in der Spendeneinnahmenstruktur geführt? Die Betrachtung der Spendeneinnahmen der Parteien von 1990 bis 1998 lässt hier erste Schlussfolgerungen zu.

Das Schaubild macht deutlich, dass mit Ausnahme der PDS keine der im Bundestag vertretenen Parteien im Superwahljahr 1994 ein ebenso gutes Ergebnis im Bereich der Spendeneinnahmen erzielt hat wie noch im Wahljahr 1990. Besonders die bürgerlichen Parteien verzeichnen empfindliche Einbußen: Nahm die CDU im Wahljahr 1990 noch 72,4 Mio. DM an Spenden ein, so sanken die Einnahmen aus dieser Quelle im ersten Jahr der Neuregelung zur Parteienfinanzierung auf knapp 57 Mio. DM. Ähnliches lässt sich auch bei der CSU und FDP beobachten: Die CSU nahm im Wahljahr 1994 nur halb so viel an Spenden ein wie noch 1990, und auch die Liberalen traf eine Reduktion ihrer Spendeneinnahmen von 23 Mio. im Jahre 1990 auf knapp 17 Mio. 1994. Die Schatzmeister von CDU, CSU und FDP führten den Rückgang der Spenden im Wahljahr 1994 und den in der Folge nur zögerlichen Anstieg auf den Wegfall der Steuervergünstigungen für Spenden juristischer Personen zurück. Durch aktive zielgruppenspezifische Spendenwerbung konnte der Spenden-

rückgang dann jedoch zum größten Teil wieder aufgefangen werden. Alle drei bürgerlichen Parteien verzeichneten im Wahljahr 1998 einen Spendenanstieg und konnten nahezu an das Einnahmeniveau von 1990 anknüpfen.

Ein etwas anderes Bild zeigen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und die PDS. Die SPD konnte das Spendenniveau 1994 im Vergleich zu 1990 halten und 1998 noch geringfügig verbessern: Lagen die Spendeneinnahmen 1994 bei knapp 35 Mio. DM, so wurden im Wahljahr 1998 nahezu 39 Mio. DM eingenommen. Bündnis 90/Die Grünen zeigen kaum Schwankungen; ihre Spendeneinnahmen liegen im Zeitverlauf um 10 Mio. DM. Die PDS konnte ihre Spendeneinnahmen in den neunziger Jahren stetig verbessern. Auch hieran ist die Etablierung der PDS im gesamtdeutschen Parteiensystem ablesbar.

Als erstes Fazit lässt sich festhalten: Nach der Neuregelung der Parteienfinanzierung 1994 verzeichneten die bürgerlichen Parteien zunächst erhebliche Einbußen; es ist ihnen jedoch gelungen, die entstandene Lücke durch aktive Spendenakquisition zu schließen. Jene Parteien, die aufgrund ihrer politischen Programmatik von Unternehmenspenden und Großspenden in deutlich geringerem Umfang bedacht wurden, verzeichnen hingegen keine Spendeneinbußen.

Ein erklärtes Ziel der neuen Gesetzgebung zur Parteienfinanzierung ist eine stärkere Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft: "Als Ausdruck für die gesellschaftliche Verankerung der Parteien sieht das Verfassungsgericht nicht nur die Stimmabgabe bei Wahlen an, sondern auch die Bereitschaft der Bevölkerung, die Parteitätigkeit aus privaten Mitteln (durch Beiträge und Spenden) zu unterstützen." [29] Der Tendenz der Abkoppelung der Parteien von der Basis, die vor allem durch die bisherigen Formen der öffentlichen Finanzierung gegeben war, wurde Rechnung getragen und entgegengewirkt. In den Details der Rechenschaftpflicht finden sich aktzeptable Neuregelungen: So müssen Spendeneingänge von natürlichen und juristischen Personen erstmals getrennt aufgeführt werden. Die Prüfung der Rechenschaftsberichte hat ergeben, dass der Anteil der Spenden juristischer Personen am Gesamtspendenaufkommen bei keiner der Parteien über drei Prozent liegt. Dies ist sicherlich auf die fehlende steuerliche Prämierung zurückzuführen.

In den Rechenschaftsberichten werden ferner die Zuwendungen natürlicher Personen (d. h. Spenden und Beiträge) unter 6 000 DM und über 6 000 DM kategorienmäßig und kumulativ erfasst. Ist es den Parteien gelungen, ihre Spenden- und Beitragseinnahmen auf einen breiten Sockel zu stellen? Aus den Rechenschaftsberichten der Parteien ergibt sich ein einheitliches Bild: Der Löwenanteil der Beiträge und Spenden setzt sich bei allen Parteien aus Beiträgen und Spenden von jeweils unter 6 000 DM zusammen; die Bedeutung der Großspenden ist spürbar zurückgegangen. Allen Parteien ist es also gelungen, ihre Spenden- und Beitragseinnahmen auf eine breite Basis zu stützen.


Fußnoten

20.
Mitglieder der Kommission waren Prof. Horst Sendler, Prof. Hans Herbert von Arnim, Prof. Wolfgang Kartte, Dr. Siegfried Mann, Prof. Hans-Peter Schneider, Prof. Klaus Stern sowie der ehemalige DGB-Vorsitzende Ernst Breit.
21.
Vgl. Heike Düselder/Marion Rieken/Andrea Römmele, Vorschläge der Sachverständigen-Kommission zur Parteienfinanzierung, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (1993) 2, S. 179-189.
22.
BVerfG 85, 264 (313).
23.
Stenographische Berichte über die Verhandlungen im Deutschen Bundestag, 12. Wahlperiode, 180. Sitzung, 1. 10. 1993, S. 16410.
24.
Klaus von Beyme, Parteien in westlichen Demokratien, München 1984, S. 254.
25.
Interview mit Inge Wettig-Danielmeier am 22. Novermber 1996 in Bonn.
26.
Interview mit Brigitte Baumeister am 22. November 1996 in Bonn.
27.
Vgl. Andrea Römmele, Direkte Kommunikation zwischen Parteien und Wählern. Direct Mailing bei SPD und CDU, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (1999) 2, S. 304-315.
28.
Alexander Heard, The Costs of Democracy, Chapel Hill, NC 1960, S. 2.
29.
BVerfG 20, 56 (116).