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Parteispenden in der Krise?


26.5.2002
Großspenden und Spenden juristischer Personen für Parteien durften ab 1958 steuerlich nicht mehr prämiert werden. Deshalb versuchten die Parteien auf andere Weise ihre leeren Kassen mit großzügigen Spenden wieder zu füllen.

Einleitung



Der jüngste Spendenskandal der CDU läßt die Rufe nach einer Neuordnung der Parteienfinanzierung wieder laut werden. Besonders die Forderung, Spenden von Unternehmen oder sogar Spenden insgesamt zu verbieten, verschafft sich immer mehr Gehör. Dieser Beitrag hat das Ziel, in einem ersten Schritt die Entwicklung der Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung Revue passieren zu lassen und dabei die unterschiedlichen Akzentsetzungen deutlich zu machen. Besonderes Augenmerk wird auf die Regelung der Spenden gelegt. In einem zweiten Schritt soll das neue Parteienfinanzierungsgesetz vorgestellt werden. Ob die Neuregelung qualitative und quantitative Veränderungen herbeigeführt hat, wird empirisch untersucht. Welche möglichen gesetzlichen Konsequenzen aus der Affäre gezogen werden können und welche Denkanstöße die einschlägigen Erfahrungen aus den USA, Kanada, Frankreich und Großbritannien liefern, soll in einem abschließenden Schritt diskutiert werden.


I. Die Entwicklung der Rechtsprechung zur Parteienfinanzierung



Spenden sind eine Form politischer Partizipation. Aus demokratietheoretischer Perspektive sind allerdings lediglich Kleinspenden und Mitgliedsbeiträge unproblematisch, da diese Gelder vorrangig aus allgemeiner Zustimmung zur Politik gegeben werden und prinzipiell mit freiwilliger Mitarbeit gleichzusetzen sind [1] . Höhere Spenden erlauben finanziell besser gestellten Bürgern theoretisch mehr politische Beteiligung und möglicherweise einen stärkeren Einfluss auf bestimmte Entscheidungen. Unternehmenspenden, d. h. Spenden juristischer Personen, sind noch problematischer: Naturgemäß führt die exponierte Stellung der Unternehmerschaft in einer marktwirtschaftlich orientierten Gesellschaftsordnung einerseits zu einer intensiven Beziehung zu den politischen Parteien, andererseits resultiert aus dieser Konstellation ein Spannungsverhältnis zwischen Gruppen, die über erhebliche finanzielle Ressourcen verfügen, und dem grundsätzlichen demokratischen Prinzip "Jeder hat eine Stimme." So siedelt Amitai Etzioni diese Spenden auf seiner "Democracy-to-Plutocracy-Ladder" denn auch in unmittelbarer Nähe der Plutokratie an [2] .

Die wissenschaftliche Diskussion hat sich mehrfach für verschiedene Varianten von Spendenverboten ausgesprochen. Während Christine Landfried [3] , Karl-Heinz Naßmacher [4] und die Autorin [5] ein Spendenverbot lediglich für juristische Personen fordern, geht Theodor Eschenburg sogar weiter: Er plädiert eindringlich für die Streichung aller Spendeneinnahmen [6] . Auch die 1983 vom damaligen Bundespräsidenten einberufene Sachverständigenkommission debattierte über die Möglichkeit eines Spendenverbotes, jedoch "hat sich (die Kommission) auch nicht zu einem generellen Spendenverbot für juristische Personen verstehen können. Ob ein Einfluss auf politische Parteien ausgeübt werden kann, hängt nicht von der Rechtsform des Spenders ab, sondern in erster Linie von der Höhe der Spende." [7]

Fragen der Parteienfinanzierung werden in der Bundesrepublik in der Regel vom Bundesverfassungsgericht entschieden. Ohne dessen Vorgabe haben die deutschen Parteien seit 1960 keine Initiative zu Fragen der Parteienfinanzierung ergriffen. In den verschiedenen Urteilen der Karlsruher Richter lassen sich im Hinblick auf die Spendenpolitik ganz unterschiedliche Akzentsetzungen erkennen. Häufiger Streitpunkt war die steuerliche Begünstigung von Spenden, und es waren nicht immer die Spender der durchschnittlichen Einkommensklassen, die durch steuerliche Anreize zur finanziellen Unterstützung der Parteien animiert werden sollten!

Die von 1954 bis 1957 geltende Möglichkeit, Spenden bis zur Höhe von fünf vom Hundert des Einkommens und zwei vom Tausend der Summe aller Umsätze steuerlich geltend zu machen, war durch die Finanznöte der Koalitionsparteien, vor allem der Union, motiviert worden. Das gute Wahlergebnis von CDU/CSU (45,2 %), FDP (9,5 %) und DP/BHE (9,1 %) bei der Bundestagswahl 1953 stabilisierte das bürgerliche Lager. Allem Anschein nach betrachteten die Unternehmensverbände mit dem Ausgang der zweiten Bundestagswahl Ludwig Erhards soziale Marktwirtschaft als nicht mehr gefährdet und sahen keinen Grund zu weiterer finanzieller Unterstützung [8] . Mit steuerlichen Vergünstigungen, die vor allem für Großspenden attraktiv waren, sollten die Spendengelder nun wieder fließen. Diese Praxis wurde von den Karlsruher Richtern nach einer Klage der hessischen Landesregierung 1958 aufgrund der Prämierung der Einkommensteuerpflichtigen mit großem Einkommen jedoch für verfassungswidrig erklärt [9] . Das Gericht sah sowohl die Chancengleichheit der Bürger als auch die der Parteien verletzt. Die Steuerprogression erlaube es Personen mit hohem Einkommen, einen größeren Einfluss auf die politische Willensbildung zu nehmen als Personen mit niedrigerem Einkommen. Ferner würden die Bestimmungen diejenigen Parteien begünstigen, deren Programm und Tätigkeit kapitalkräftige Kreise ansprechen. Der Gesetzgeber, so der Grundtenor des Urteils, habe Regelungen getroffen, welche die bestehende Ungleichheit der Wettbewerbschancen noch weiter verschärfe, und dies sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Mit dem Parteiengesetz von 1967 sicherten sich die Parteien staatliche Gelder, die so genannte Wahlkampfkostenerstattung [10] . Ferner wurde wieder eine Steuerbegünstigung von Spenden an Parteien eingeführt [11] . Beiträge und Spenden konnten bis zu einer Höhe von 600 DM (1 200 DM bei Zusammenveranlagung von Ehegatten) steuerlich abgesetzt werden. Hier wird der Unterschied zur späteren Entwicklung besonders deutlich: Sowohl der begrenzte Betrag als auch die Argumente, die selbst gegen eine derart geringe steuerliche Absetzbarkeit von Spenden vorgebracht wurden, zeigen noch eine völlig andere Einstellung der politischen Akteure zur Spendenpolitik. So begründete die SPD ihren Antrag auf Streichung der bisher bestehenden Steuerbegünstigungen mit dem "Grundsatz der Gleichbehandlung jedes Bürgers vor der Wahl. Hier sind . . . die Antragsteller der Meinung, daß auch bei einer Begrenzung auf 600 DM jährlich eine Verletzung des Grundsatzes der formalen Gleichbehandlung aller Staatsbürger im Vorfeld der Wahl vorliegt, weil die Empfänger größerer Einkommen gegenüber denjenigen kleinerer Einkommen privilegiert werden." [12]

Eine komplette Kehrtwendung in der Spendenpolitik leiteten die Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigenkommission 1983 ein [13] . Das Tor für Großspenden wurde wieder weit geöffnet. Politische Parteien befanden sich zu diesem Zeitpunkt in immer größer werdenden Finanznöten, die sie teilweise zu illegalen Mitteln greifen ließen: Ende der siebziger Jahre wurden so genannte Umwegfinanzierungen offengelegt, die Flick-Affäre erschütterte die Republik. Der Flickkonzern stand unter Verdacht, beim Verkauf von Mercedes-Anteilen Steuernachlässe als Gegenleistungen für großzügige Parteispenden erhalten zu haben. Auf die Frage der Sachverständigenkommission, ob die gegenwärtige Finanzausstattung der Parteien ausreichend sei, antworteten führende CDU-Politiker: "Die Aufgaben der politischen Parteien sind nach Umfang und Inhalt mit der gegenwärtigen Finanzausstattung nicht finanzierbar." Dieselbe Position vertrat die SPD: "Der von § 1 des Parteiengesetzes den Parteien zugewiesene Aufgabenkatalog ist außerordentlich umfassend und sehr anspruchsvoll. Die der SPD bisher zur Verfügung stehenden Finanzmittel ließen seine - auch annähernde - Erfüllung zu keinem Zeitpunkt zu." [14]

Parteien wurden auf der Grundlage der Vorschläge der Sachverständigen gemeinnützigen Vereinen gleichgestellt, Beiträge und Spenden konnten nunmehr bis zu fünf Prozent des Einkommens und bis zu zwei vom Tausend der Umsätze der Löhne und Gehälter von der Einkommensteuer bzw. Körperschaftssteuer abgezogen werden. Die absolute Obergrenze für Spenden wurde also durch eine relative ersetzt. Die Kommission hielt fest, "dass private Spenden an politische Parteien auch weiterhin steuermindernd berücksichtigt werden sollen. Sie stützt sich dabei auf die Tatsache, dass in Anbetracht der vielfältigen und qualitativ wie quantitativ noch wachsenden Aufgaben der Parteien ihr Finanzbedarf einerseits durch Mitgliedsbeiträge allein nicht befriedigt werden kann, andererseits auch nicht überwiegend durch den Staat gedeckt werden darf, also private Spenden weiterhin unentbehrlich bleiben und deshalb im Interesse der Gesamtheit gefördert werden müssen." [15] Nachdem die Abschaffung der steuerlichen Vergünstigungen 1958 zu einem teilweise dramatischen Rückgang der Spendeneinnahmen bei den bürgerlichen Parteien geführt hatte, hoffte man auf diese Weise, die leeren Kassen der Parteien wieder aufzufüllen. Durch diese Regelung versuchten Parteien, die "Rabattkäufermentalität" der Groß- und Unternehmenspender anzusprechen: Je größer die Möglichkeit der steuerlichen Absetzbarkeit, umso größer fällt in der Regel auch die Spende aus.

Da diese Neuregelung den Wettbewerb zwischen den Parteien verzerrt - es sind ja in erster Linie die bürgerlichen Parteien, die von der Begünstigung der Großspenden profitieren -, versuchte man, durch ein kompliziertes Ausgleichsverfahren die Chancengleichheit zwischen den Parteien sowie die gleiche Teilhabe des Bürgers am politischen Willensbildungsprozess wiederherzustellen. So ist im Bericht der Sachverständigen zu lesen: "Die Kommission schlägt vor, die Chancengleichheit der Parteien untereinander dadurch herzustellen, dass der Staat den Parteien für die infolge des Steuerrechts ihnen unterschiedlich zugute kommenden Steuerermäßigungen auf Mitgliedsbeiträge und Spenden einen Ausgleich aus öffentlichen Mitteln gewährt . . . Mit der staatlichen Ausgleichszahlung werden also im Ergebnis alle Parteien so gestellt, als wenn sie im Verhältnis zu ihrer politischen Stärke etwa gleich hohe Steuervorteile erlangt hätten." [16] Dieses komplizierte Ausgleichsmodell, der sogenannte Chancenausgleich [17] , wurde also eingeführt, um die Verletzung der Chancengleichheit der Parteien durch die geschaffene Steuerregelung auszugleichen. Es wäre einfacher gewesen, von Anfang an auf eine verfassungswidrige Lösung bei der steuerlichen Behandlung von Spenden zu verzichten.

In einer erneuten Änderung des Parteiengesetzes ergaben sich 1988 weitere Akzentverschiebungen in der Spendenpolitik. Die steuerliche Absetzbarkeit von Spenden wurde auf 60 000 DM gesenkt. Auf den ersten Blick wird mit diesem Schritt die Privilegierung von Großspenden verringert - das Gesetz bleibt an dieser Stelle immerhin deutlich unter der vom Bundesverfassungsgericht als zulässig betrachteten Höchstgrenze von 100 000 DM. Allerdings muss diese Änderung im Zusammenhang mit der gleichzeitig geänderten Veröffentlichungspflicht gesehen werden. Auf den Zusammenhang zwischen Spenden und deren Veröffentlichung hat das Bundesverfassungsgericht schon früh hingewiesen: "Der Wähler soll über die Kräfte unterrichtet werden, die die Politik der Partei bestimmen, und er soll die Möglichkeit haben, die Übereinstimmung zwischen den politischen Programmen und dem Verhalten derer zu prüfen, die mit Hilfe finanzieller Mittel auf die Parteien Einfluss zu nehmen suchen." [18] Erst seit 1967 sind politische Parteien dazu verpflichtet, Spenden ab 20 000 DM mit Name und Adresse des Spenders sowie Höhe der Spende im Rechenschaftsbericht aufzuführen. Diese Grenze wurde nun, in gleichem Atemzug mit der Senkung der steuerlichen Absetzbarkeit von Spenden, auf 40 000 DM angehoben. Neben einer steuerlichen Prämierung legen Großspender häufig aber auch Wert auf Anonymität. Dies haben getarnte Spenden und Umwegfinanzierungen [19] immer wieder deutlich gemacht. Mit der Anhebung der Veröffentlichungspflicht von 20 000 DM auf 40 000 DM wird den Großspendern in ihrem Wunsch auf Anonymität entgegengekommen.

II. Das neue Parteienfinanzierungsgesetz



Das jüngste Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Parteienfinanzierung 1992, welches die Basis des Parteien(finanzierungs)gesetzes von 1994 bildet, verlangte eine grundlegende Kurskorrektur der Parteienfinanzierung. Zur Vorbereitung einer Neuordnung der Parteienfinanzierung wurde vom Bundespräsidenten eine Sachverständigenkommission berufen [20] , die einige Elemente der nordamerikanischen Parteienfinanzierung zur Übernahme in die deutsche Praxis vorschlug [21] . Ferner wurde eine neue Bemessungsgrundlage für die Gewährung öffentlicher Mittel festgesetzt: Als Ausdruck für eine gesellschaftliche Verankerung der Parteien sieht das Verfassungsgericht nicht nur die Stimmabgabe bei Wahlen an, sondern auch die Bereitschaft der Bevölkerung, die Parteitätigkeit aus privaten Mitteln (d. h. durch Beiträge und Spenden) zu unterstützen.

In der Spendenpolitik wird die Chancengleichheit der Bürger wieder ernster genommen. Bei der steuerlichen Begünstigung von Parteispenden wird darauf geachtet, dass die Mehrzahl der Steuerpflichtigen die Möglichkeit besitzt, die Vergünstigungen tatsächlich in Anspruch zu nehmen. Die steuerliche Begünstigung von Spenden sei - so das Bundesverfassungsgericht - nur dann unbedenklich, wenn sie "von der Mehrzahl der Steuerpflichtigen in gleicher Weise genutzt werden kann" [22] . Bürger mit einem durchschnittlichen Einkommen können den bisher gültigen steuerwirksamen Spendenrahmen von 60 000 DM (120 000 DM bei Verheirateten) nicht annähernd ausschöpfen. Das neue Gesetz sieht nun eine 50-prozentige Steuergutschrift für Spenden bis zu 6 000 DM (12 000 DM bei Verheirateten) vor. Für juristische Personen wurde auf eine steuerliche Absetzbarkeit von Spenden ganz verzichtet. Die Prognose Inge Wettig-Danielmeiers, Schatzmeisterin der SPD, betrifft alle Parteien: "Die Abhängigkeit von wirtschaftlichen Interessen wird . . . dadurch reduziert, daß es keinerlei Steuervorteile mehr für Industriespenden geben wird. Die Steuerabzugsmöglichkeiten für private Spenden werden auf weniger als ein Zehntel des bisherigen Betrages gesenkt. Mit dieser Regelung wird eindeutig die Einflussspende zurückgedrängt." [23] Nicht nur die Bürger werden für ihre (Klein)spende belohnt, die Parteien werden zu deren Einwerbung animiert: Für jede eingeworbene Spenden- und Beitragsmark erhalten die Parteien bis zu 0,50 DM aus der Staatskasse. Die staatlichen Zuschüsse sind durch die Partizipation der Bürger legitimiert. Diese "originellste Form des Anreizes zu Parteispenden" [24] bewirkt vor allem die Stimulierung von Kleinspenden, der Einfluss von Interessengruppen und Großspendern kann so eingedämmt werden. Die Grenze für die Veröffentlichungspflicht wurde wieder auf 20 000 DM gesenkt.

Die bundesrepublikanischen Parteien haben hieraus bereits erste Konsequenzen gezogen: Beide Großparteien haben Spendenreferate eingerichtet, die dem Büro des Schatzmeisters zugeordnet sind. Die SPD stellte schon 1993 einen Spendenreferenten ein [25] , seit 1998 ist dem Spendenreferat eine weitere Halbtagskraft zugeteilt. Die CDU beschäftigt in diesem Bereich seit 1994 drei Referenten und zwei Halbtagskräfte [26] . Beide Parteizentralen haben sich seither intensiv um den Kontakt zu ihren Mitgliedern und Wählern bemüht und sich hier vor allem der Methoden des Direktmarketings bedient [27] . Über sogenannte direct mailings - ein quasi-personalisiertes Serienbriefverfahren, das zielgruppenspezifisch eingesetzt werden kann - versuchen die Parteien, aktiv Kleinspenden einzuwerben. Auch die FDP, Bündnis 90/Die Grünen und die PDS engagieren sich in diesem Bereich, allerdings ohne spezialisiertes, zusätzliches Personal einstellen zu können. Die SPD hat im Zeitraum 1994-1998 acht Mailing-Aktionen mit der Bitte um eine Spende gestartet, davon fünf an die eigenen Mitglieder, drei in den externen Bereich an ausgewählte Zielgruppen. Die CDU hat im selben Zeitraum sechs Mailing-Aktionen lanciert. Neben der Einwerbung von Kleinspenden - "big money in little sums" [28] - dient direct mailing nach Aussage der Schatzmeister aber auch noch weiteren Zwecken: Den Parteien ist es über diesen Weg möglich, bestimmte Bevölkerungsschichten zielgruppenspezifisch anzusprechen. So wird der Versuch unternommen, die sich abschwächenden Parteibindungen durch eine quasi-persönliche Ansprache wieder zu festigen bzw. zu intensivieren. Systematisch versuchen die Parteien mit diesem Mittel, ein dauerhaftes kommunikatives Beziehungsnetz zu ihrer Anhängerschaft aufzubauen. Die "Aktion Bürgerdialog", wie die SPD eine ihrer Mailing-Aktionen nannte, ist langfristig und wiederholt durchgeführt sicherlich ein erfolgversprechendes Konzept, um Parteien wieder zurück zu den Bürgern zu bringen.

Hat das neue Parteienfinanzierungsgesetz zu quantitativen (d. h. mehr bzw. weniger Spendeneinnahmen) und qualitativen (d. h. größere bzw. kleinere Spendenbeträge) Veränderungen in der Spendeneinnahmenstruktur geführt? Die Betrachtung der Spendeneinnahmen der Parteien von 1990 bis 1998 lässt hier erste Schlussfolgerungen zu.

Das Schaubild macht deutlich, dass mit Ausnahme der PDS keine der im Bundestag vertretenen Parteien im Superwahljahr 1994 ein ebenso gutes Ergebnis im Bereich der Spendeneinnahmen erzielt hat wie noch im Wahljahr 1990. Besonders die bürgerlichen Parteien verzeichnen empfindliche Einbußen: Nahm die CDU im Wahljahr 1990 noch 72,4 Mio. DM an Spenden ein, so sanken die Einnahmen aus dieser Quelle im ersten Jahr der Neuregelung zur Parteienfinanzierung auf knapp 57 Mio. DM. Ähnliches lässt sich auch bei der CSU und FDP beobachten: Die CSU nahm im Wahljahr 1994 nur halb so viel an Spenden ein wie noch 1990, und auch die Liberalen traf eine Reduktion ihrer Spendeneinnahmen von 23 Mio. im Jahre 1990 auf knapp 17 Mio. 1994. Die Schatzmeister von CDU, CSU und FDP führten den Rückgang der Spenden im Wahljahr 1994 und den in der Folge nur zögerlichen Anstieg auf den Wegfall der Steuervergünstigungen für Spenden juristischer Personen zurück. Durch aktive zielgruppenspezifische Spendenwerbung konnte der Spenden-

rückgang dann jedoch zum größten Teil wieder aufgefangen werden. Alle drei bürgerlichen Parteien verzeichneten im Wahljahr 1998 einen Spendenanstieg und konnten nahezu an das Einnahmeniveau von 1990 anknüpfen.

Ein etwas anderes Bild zeigen SPD, Bündnis 90/Die Grünen und die PDS. Die SPD konnte das Spendenniveau 1994 im Vergleich zu 1990 halten und 1998 noch geringfügig verbessern: Lagen die Spendeneinnahmen 1994 bei knapp 35 Mio. DM, so wurden im Wahljahr 1998 nahezu 39 Mio. DM eingenommen. Bündnis 90/Die Grünen zeigen kaum Schwankungen; ihre Spendeneinnahmen liegen im Zeitverlauf um 10 Mio. DM. Die PDS konnte ihre Spendeneinnahmen in den neunziger Jahren stetig verbessern. Auch hieran ist die Etablierung der PDS im gesamtdeutschen Parteiensystem ablesbar.

Als erstes Fazit lässt sich festhalten: Nach der Neuregelung der Parteienfinanzierung 1994 verzeichneten die bürgerlichen Parteien zunächst erhebliche Einbußen; es ist ihnen jedoch gelungen, die entstandene Lücke durch aktive Spendenakquisition zu schließen. Jene Parteien, die aufgrund ihrer politischen Programmatik von Unternehmenspenden und Großspenden in deutlich geringerem Umfang bedacht wurden, verzeichnen hingegen keine Spendeneinbußen.

Ein erklärtes Ziel der neuen Gesetzgebung zur Parteienfinanzierung ist eine stärkere Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft: "Als Ausdruck für die gesellschaftliche Verankerung der Parteien sieht das Verfassungsgericht nicht nur die Stimmabgabe bei Wahlen an, sondern auch die Bereitschaft der Bevölkerung, die Parteitätigkeit aus privaten Mitteln (durch Beiträge und Spenden) zu unterstützen." [29] Der Tendenz der Abkoppelung der Parteien von der Basis, die vor allem durch die bisherigen Formen der öffentlichen Finanzierung gegeben war, wurde Rechnung getragen und entgegengewirkt. In den Details der Rechenschaftpflicht finden sich aktzeptable Neuregelungen: So müssen Spendeneingänge von natürlichen und juristischen Personen erstmals getrennt aufgeführt werden. Die Prüfung der Rechenschaftsberichte hat ergeben, dass der Anteil der Spenden juristischer Personen am Gesamtspendenaufkommen bei keiner der Parteien über drei Prozent liegt. Dies ist sicherlich auf die fehlende steuerliche Prämierung zurückzuführen.

In den Rechenschaftsberichten werden ferner die Zuwendungen natürlicher Personen (d. h. Spenden und Beiträge) unter 6 000 DM und über 6 000 DM kategorienmäßig und kumulativ erfasst. Ist es den Parteien gelungen, ihre Spenden- und Beitragseinnahmen auf einen breiten Sockel zu stellen? Aus den Rechenschaftsberichten der Parteien ergibt sich ein einheitliches Bild: Der Löwenanteil der Beiträge und Spenden setzt sich bei allen Parteien aus Beiträgen und Spenden von jeweils unter 6 000 DM zusammen; die Bedeutung der Großspenden ist spürbar zurückgegangen. Allen Parteien ist es also gelungen, ihre Spenden- und Beitragseinnahmen auf eine breite Basis zu stützen.

III. Konsequenzen aus der Spendenaffäre und die Praxis anderer Länder



Die jüngsten Skandale um die Parteienfinanzierung haben Forderungen nach einer erneuten Reform der Gesetzgebung ausgelöst. Einige Forderungen beziehen sich ausschließlich auf ein Verbot von Spenden juristischer Personen, andere auf ein generelles Spendenverbot. Doch gerade im letztgenannten Fall wird verkannt, wie wichtig eine finanzielle Verankerung der Parteien über Spenden in der Bevölkerung ist. Aus Beiträgen allein können Parteien ihre laufenden Kosten nicht decken, eine noch umfangreichere Finanzierung durch staatliche Gelder würde die ohnehin bereits vorhandenen Etatisierungstendenzen der Parteien weiter verstärken. Eine weitere Loslösung der politischen Akteure von der Basis wäre die Folge. Deshalb sind Spenden eine zentrale Säule der Einnahmen politischer Parteien und müssen dies auch bleiben. Allerdings muss Vorsorge getroffen werden, dass die Chancengleichheit der Bürger gewährleistet ist.

Sicherlich sind einige Details der neuen Regelung weiterhin reformbedürftig. Doch die gefundene Lösung weist in die richtige Richtung. K.-H. Naßmacher ist deshalb mit seiner Äußerung vor dem Innenausschuss Recht zu geben: "Mir scheint, dass angesichts der unvollkommenen Welt der politischen Kompromisse dieser Entwurf recht gut gelungen ist." [30] Die empirischen Ergebnisse dieser Studie unterstützen diesen Standpunkt. Das geltende Parteienfinanzierungsgesetz muss nicht geändert, jedoch an entscheidenden Stellen ergänzt werden. Erfahrungen europäischer Nachbarländer sowie aus den USA und Kanada können hier beispielhaft herangezogen werden.

- Die Spenden juristischer Personen sollten konsequenterweise völlig verboten werden. Hier scheinen sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch die Sachverständigenkommission die der Spendenpolitik inhärenten Gefahren zu verkennen: Nicht erst die steuerliche Begünstigung von Spenden juristischer Personen verletzt das Prinzip der gleichen Teilhabe der Bürger am politischen Willensbildungsprozess! Juristische Personen besitzen keine Stimme bei Wahlen und sollten auf den politischen Willensbildungsprozess nicht über Spenden Einfluss nehmen können. In den USA werden Spenden juristischer Personen schon seit 1907 mit dem Tilman Act verboten. Auch die umfassenden Reformen im Federal Election Campaign Act 1974 hielten an dieser Regelung fest. Freilich fanden sowohl die Spender als auch die politischen Akteure immer wieder Wege zur Umgehung dieses Verbotes. Vor allem die seit der Neuregelung der Wahlkampffinanzierung 1974 florierenden Political Action Committees (PACs) bieten den Unternehmen indirekte und legale Spendenkanäle. Die amerikanischen Erfahrungen zeigen, dass das Hauptproblem eines Spendenverbotes in dessen Umgehungsmöglichkeiten liegt. Allerdings gibt es diese prinzipiell bei nahezu allen Regelungen der Parteienfinanzen. Mögliche Umgehungen sind jedoch kein Argument gegen die Einführung eines Spendenverbotes. Vor allem sind sie auch kein Argument für den umgekehrten Weg, der die Normen an die unbefriedigenden Realitäten anpasst [31] .

- Verstöße gegen das Parteiengesetz müssen in Zukunft bestraft werden. Jeder Politiker, der gegen das Parteiengesetz verstößt, muss persönlich strafrechtlich verantwortlich gemacht werden. Denkbar wäre die Aberkennung des Mandates bei groben Verstößen sowie der mehrjährige Verlust des passiven Wahlrechtes und der Möglichkeit, öffentliche Ämter innezuhaben. Bisher sind es lediglich politische Parteien, die bei Nichteinhalten des Parteiengesetzes haften, und dies auch nur finanziell durch Rückzahlungen. Hier kann die Regelung der Parteien- und Wahlkampffinanzierung Frankreichs als Vorlage dienen: Politikern kann bei Missachtung der gesetzlichen Regelungsmaßnahmen eine Gefängnisstrafe bis zu einem Jahr drohen. Die wohl höchste Strafe für einen Kandidaten überhaupt, nämlich die Aberkennung seiner Wählbarkeit, wurde in Frankreich im Zeitraum von 1988 bis 1996 schon mehrfach verhängt: Vier Abgeordneten wurde vom Verfassungsrat das schon erworbene Mandat aberkannt [32] .

- Eine unabhängige Kontrollkommission soll die Rechenschaftslegung der Parteien überwachen. Eine konsequente, für alle Bürger einsehbare Veröffentlichung der Einnahmen und Ausgaben politischer Parteien hat nicht nur Informations-, sondern auch Steuerungscharakter. Die Spendenpraxis der Vergangenheit hat gezeigt, dass Großspender nicht nur steuerlich vergünstigt spenden wollen, sie möchten auch ihre Anonymität gewahrt sehen. Mit einer Rechenschaftslegung dürfen nicht die Parteien selbst betraut werden. Eine unabhängige Kommission nach dem Vorbild der amerikanischen Federal Election Commission (FEC) ist hier gefragt. Diese unabhängige, hinsichtlich der Partei-Couleur ausgewogene Kontrollkommission sollte die Einhaltung des Parteiengesetzes überwachen. Rechenschaftsberichte sollten von dieser Kommission überprüft werden; auch mögliche, nicht angekündigte Inspektionen der Parteifinanzen vom Kreisverband bis hin zur Bundespartei würden die Rechenschaftslegung auf eine ehrliche Grundlage stellen [33] . In den USA müssen alle Spenden über zehn US-Dollar bei der FEC gemeldet werden, Zuwendungen über 200 US-Dollar werden mit Name, Adresse, Beruf sowie Höhe der Spende registriert. Ferner müssen Kandidaten alle Ausgaben über 200 US-Dollar bei der FEC melden. Die Berichte des FEC werden vierteljährlich veröffentlicht.

- Die Einnahmen politischer Parteien können auch durch eine Limitierung ihrer Ausgaben kontrolliert werden. Wenn lediglich ein festgelegter Betrag für die politische Arbeit ausgegeben werden darf, ist die Suche nach großen, dauerhaften und finanzträchtigen Geldgebern hinfällig. In den USA und Kanada wurde mit dem "Zuckerbrot" der öffentlichen Finanzierung gleichzeitig auch die "Peitsche" der Ausgabenlimitierung als Radikalmaßnahme gegen ausufernde "Kosten der Demokratie" eingesetzt. Die Zielvorgaben waren in beiden Ländern klar definiert: Die öffentliche Finanzierung sollte die Unabhängigkeit der Kandidaten fördern und der Korruption vorbeugen. Auch in Großbritannien wurde bereits im 19. Jahrhundert ein Gesetz zur Limitierung der Wahlkampfausgaben für Kandidaten auf Wahlkreisebene verabschiedet. Nachdem bekannt wurde, mit welchen unlauteren Mitteln der britische Wahlkampf von 1880 geführt wurde - der Wahlkampf stand ganz im Zeichen von Bestechung und Korruption -, verabschiedete das britische Unterhaus 1883 unter dem Druck der Öffentlichkeit den Corrupt and Illegal Practices Act. Dieser sollte die Möglichkeiten unfairer Praktiken reduzieren, ferner die schon damals beachtlichen Steigerungsraten der Wahlkampfkosten abschwächen [34] . Die festgelegte Ausgabenlimitierung wurde zwar immer wieder angehoben, ist jedoch im inflationsbereinigten Vergleich nur geringfügig angestiegen. Auch dieser Aspekt sollte in der laufenden bundesrepublikanischen Debatte bedacht werden.

Die vorliegende Untersuchung hat gezeigt, dass die Rechtsprechung zur Spendenpolitik Bürger und Parteien wieder näher zusammenbringt und sich die Spenden- und Beitragseinnahmen der Parteien auf eine breite Basis kleiner Spenden stützen. Die geltende Regelung zur Parteienfinanzierung weist ohne Zweifel den richtigen Weg. Das neue Gesetz muss nicht umgeschrieben werden, wohl aber muss es sich gegen Missachtung und Missbrauch schützen. Strengere Strafen und Kontrollen, wie sie aus anderen Ländern bekannt und bewährt sind, gilt es für die deutsche Debatte nutzbar zu machen.

Internetverweise der Redaktion:



Parteien allgemein:

www.spd.de

www.cdu.de

www.fdp.de

www.csu.de

www.gruene.de

www.pds.de

Parteiengesetz:

www.bundestag.de

Parteienrecht:

fernuni-hagen.de/law/datenbank/html

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Fußnoten

1.
Vgl. Karl-Heinz Naßmacher/Werner Kaltefleiter, Das Problem der Parteienfinanzierung in Deutschland. Möglichkeiten einer Neuordnung, in: Zeitschrift für Politik, (1992) 2, S. 135-160, hier S. 136.
2.
Vgl. Amitai Etzioni, Capital Corruption, San Diego 1984, S. 227-231.
3.
Vgl. Christine Landfried, Parteifinanzen und politische Macht. Eine vergleichende Studie zur Bundesrepublik Deutschland, zu Italien und den USA, Baden-Baden 1990.
4.
Vgl. Karl-Heinz Naßmacher, Parteifinanzen im westeuropäischen Vergleich, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (1992) 3, S. 462-488.
5.
Vgl. Andrea Römmele, Unternehmenspenden in der Parteien- und Wahlkampffinanzierung. Die USA, Kanada, die Bundesrepublik Deutschland und Großbritannien im internationalen Vergleich, Baden-Baden 1995.
6.
Vgl. Theodor Eschenburg, Probleme der modernen Parteienfinanzierung, Tübingen 1961.
7.
Bericht zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, Vorschläge der vom Bundespräsidenten berufenen Sachverständigen-Kommission, Köln 1983, S. 194f (im Folgenden als Kommissionsbericht zitiert).
8.
Vgl. Arnold J. Heidenheimer/Frank C. Langdon, Business Associations and the Financy of Political Parties, Den Haag 1968. Hier wird die Stimmung der deutschen Unternehmen im Vorfeld der Bundestagswahl beschrieben (S. 43): "At that time it was by no means clear that the SPD might not overtake the CDU's slim lead of some dozen bundestag seats to become the leading German party, and seek to form a government which would replace Erhard's free market economic policy with one based on planning and partial nationalization."
9.
Vgl. BVerfG 8, 51.
10.
Anmerkung der Redaktion: Vgl. hierzu den Beitrag von K.-H. Naßmacher in diesem Heft.
11.
Vgl. Paragraph 34 und 35 Parteiengesetz vom 24. Juli 1967, in: Bundesgesetzblatt (BGBl) I, S. 773 f.
12.
Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wahlperiode, 116. Sitzung, 28. Mai 1967, S. 5799.
13.
Mitglieder der Kommission waren die Professoren Walther Fürst, Hermann Maassen, Heino Kaack, Hans-Peter Schneider und Horst Vogel.
14.
Zit. in: Chr. Landfried (Anm. 3), S. 61.
15.
Kommissionsbericht (Anm. 7), S. 194.
16.
Ebd., S. 203 f.
17.
Vgl. Hans-Herbert von Arnim, Die neue Parteienfinanzierung, Wiesbaden 1989.
18.
BVerfG 24, 300 (356).
19.
Vgl. A. Römmele (Anm. 5), S. 143 ff.
20.
Mitglieder der Kommission waren Prof. Horst Sendler, Prof. Hans Herbert von Arnim, Prof. Wolfgang Kartte, Dr. Siegfried Mann, Prof. Hans-Peter Schneider, Prof. Klaus Stern sowie der ehemalige DGB-Vorsitzende Ernst Breit.
21.
Vgl. Heike Düselder/Marion Rieken/Andrea Römmele, Vorschläge der Sachverständigen-Kommission zur Parteienfinanzierung, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (1993) 2, S. 179-189.
22.
BVerfG 85, 264 (313).
23.
Stenographische Berichte über die Verhandlungen im Deutschen Bundestag, 12. Wahlperiode, 180. Sitzung, 1. 10. 1993, S. 16410.
24.
Klaus von Beyme, Parteien in westlichen Demokratien, München 1984, S. 254.
25.
Interview mit Inge Wettig-Danielmeier am 22. Novermber 1996 in Bonn.
26.
Interview mit Brigitte Baumeister am 22. November 1996 in Bonn.
27.
Vgl. Andrea Römmele, Direkte Kommunikation zwischen Parteien und Wählern. Direct Mailing bei SPD und CDU, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (1999) 2, S. 304-315.
28.
Alexander Heard, The Costs of Democracy, Chapel Hill, NC 1960, S. 2.
29.
BVerfG 20, 56 (116).
30.
Karl-Heinz Naßmacher, Stenografisches Protokoll über die 77. Sitzung des Innenausschusses, 18. Oktober 1993, S. 48.
31.
Vgl. Chr. Landfried (Anm. 3), S. 302.
32.
Vgl. Sabine Ruß, Von der Improvisation zur Etatisierung. Die Finanzierung der französischen Parteien und Wahlkämpfe, in: dies./Joachim Schild/Jochen Schmidt/Ina Stephan (Hrsg.), Parteien in Frankreich. Kontinuität und Wandel in der V. Republik, Opladen 2000, S. 99-122, hier S. 120.
33.
So auch Peter Lösche in einem Interview, in: Süddeutsche Zeitung vom 5./6. Februar 2000.
34.
Vgl. Sigrid Kunze, Wahlkosten und Wahlchancengleichheit bei den Unterhauswahlen in Großbritannien, Berlin 1967, S. 47.