Ausschnitt aus dem Gemälde "Der Chasseur im Walde" von Caspar David Friedrich aus dem Jahr 1814.

1.12.2017 | Von:
Daniela Kleinschmit

Grundlagen der supranationalen Waldpolitik

Mehr als rund 40 Millionen Quadratkilometer der Erde sind bewaldet. Der Wald besitzt wesentliche klimatische und ökologische Funktionen, zum Beispiel als Senke für CO2-Emissionen, und beheimatet einen Großteil der global vorkommenden Pflanzen- und Tierarten. Für den Menschen ist er Nahrungs- und Rohstofflieferant und hat zugleich historische, spirituelle und ästhetische Werte.

Obwohl die Waldfläche in manchen Regionen der Erde, beispielsweise in Europa, seit einigen Jahren wieder zunimmt, zeigen Statistiken einen stetigen Rückgang der weltweiten Waldflächen. In einigen Ländern findet eine völlige Entwaldung statt, in anderen werden Naturwälder in intensiv bewirtschaftete oder Plantagenwälder umgewandelt. Der Rückgang der Waldflächen der Erde hat weitreichende Folgen: für Klimaentwicklung, Biodiversität, Nahrungsbereitstellung, Wasserqualität und -quantität und damit über nationale Grenzen hinaus für Ökosystem und Menschen.

Auch die Ursachen des Waldrückgangs sind globaler Natur. Dabei sind in Abhängigkeit von politischer Situation, ökonomischen oder anderen Einflüssen weniger einzelne, sondern vielmehr das Zusammenspiel verschiedener Faktoren ausschlaggebend. Dazu gehören unter anderem die industrielle Landwirtschaft, Kahlschläge durch industrielle Forstwirtschaft in Verbindung mit globalen Märkten, aber auch der Ausbau von Straßennetzen.[1]

Um diese globalen Problemstellungen zu bearbeiten, hat sich mit dem übergeordneten Ziel einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung – verstanden als die Bewahrung der ökologischen, ökonomischen und sozialen Funktionen des Waldes heute und in der Zukunft – in den vergangenen Jahrzehnten auf supranationaler Ebene ein komplexes Waldregime herausgebildet, das sich aus verschiedenen internationalen und regionalen Normen, Strategien und Prozessen zusammensetzt. Diese nur zum Teil rechtlich bindenden Instrumente betreffen jedoch nicht alle in erster Linie den Wald und dessen Bewirtschaftung. Zunehmend ist die supranationale Waldpolitik bestimmt durch Politiken anderer Sektoren, beispielsweise durch Biodiversitäts- oder Klimapolitik. Des Weiteren ist auch in der Waldpolitik ein Wandel von einer rein staatlichen politischen Steuerung zu einer Steuerung durch ein Netzwerk von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zu beobachten. Das soll im Folgenden dargestellt werden.

Meilensteine internationaler Waldpolitik

Lange Zeit wurden Wälder als rein ökonomische Objekte betrachtet, die Einkommen für ihre Eigentümer und Anteile am Bruttosozialprodukt generieren.[2] Die Eigentumsverhältnisse, denen Wälder unterliegen, werden durch innerstaatliche Gesetze geregelt. Damit ist Waldpolitik zunächst eine nationalstaatliche Angelegenheit.

Erst in den 1980er Jahren rückte mit der zunehmenden Wahrnehmung von Umweltproblemen auch der weltweite Rückgang der Waldflächen und die Verschlechterung der weltweiten Waldsituation in das öffentliche Bewusstsein, und es wurden Verbindungen zur Luftverschmutzung, zum Verlust der Artenvielfalt und zum Klimawandel hergestellt. Von nun an war der Waldsituation ein Platz auf der internationalen politischen Agenda gesichert.

Im Lichte des weltweiten Aufrufs von Umweltverbänden zum Tropenholzboykott konzentrierten sich die internationalen Bemühungen unter dem Dach der Vereinten Nationen zunächst auf den Tropenwald. 1985 schaffte die internationale Gemeinschaft mit dem Tropical Forestry Action Plan einen Rahmen für forstwirtschaftliche Programme zur Nutzung von Tropenwäldern auf nationalstaatlicher Ebene. Bereits zwei Jahre zuvor war mit dem Internationalen Tropenholzübereinkommen (ITTA) ein erstes internationales, rechtlich bindendes Abkommen über den Handel mit Tropenholz verabschiedet worden, mit dem Ziel, den Handel mit legal geschlagenem tropischen Holz aus nachhaltiger Waldnutzung zu fördern und den Schutz von tropischen Wäldern und ihren genetischen Ressourcen voranzutreiben. Obwohl 1986 die International Tropical Timber Organisation (ITTO) gegründet und das ITTA 1994 und 2006 neu aufgelegt wurde,[3] blieben die Erfolge für den Waldschutz hinter den gesteckten Zielen zurück: Im zwischenstaatlichen Gremium der ITTO hängt das Stimmgewicht der Mitgliedsstaaten von ihrem Anteil am weltweiten Handel mit tropischem Holz ab, sodass das ITTA in erster Linie ein Handelsabkommen bleibt.[4]

Zu Beginn der 1990er Jahre mündeten diese Bemühungen in die Forderung nach einer globalen, rechtlich bindenden Konvention für alle Wälder. Hier sollte 1992 der Erdgipfel in Rio de Janeiro den Durchbruch bringen. Dieser blieb jedoch aus. Die Sorge, die staatliche Souveränität durch ein Verständnis von Wald und insbesondere tropischem Wald als globales öffentliches Gut eingeschränkt zu sehen, überwog; hinzu kam die Diskrepanz von Erwartungen und Zielen zwischen dem globalen Norden und Süden. Während die Klimarahmenkonvention und die Biodiversitätskonvention in Rio beschlossen werden konnten, endete der Vorstoß für eine Waldkonvention mit einer Einigung auf völkerrechtlich bindende, aber schwache Prinzipien für eine nachhaltige Bewirtschaftung zur Erhaltung der Wälder. Strafen für die Nichteinhaltung wurden dabei nicht vorgesehen.

Nach der Konferenz in Rio wurde das Intergovernmental Panel on Forests gegründet, aus dem das Intergovernmental Forum on Forests hervorging, die eine Vielzahl von Handlungsvorschlägen für eine nachhaltige Waldwirtschaft erarbeiteten. Zu deren Umsetzung wurde im Jahr 2000 das Waldforum der Vereinten Nationen (UNFF) eingerichtet, mit dem auch die Hoffnung verbunden war, doch noch eine globale, rechtlich bindende Waldkonvention zu verabschieden. Trotz entsprechender Verhandlungen konnte sich die Staatengemeinschaft 2007 nur auf das Non-Legally Binding Instrument on All Types of Forests einigen. Zu den Zielen des Instruments gehören die Unterbindung des Waldrückgangs durch eine nachhaltige Forstwirtschaft, die Stärkung der ökonomischen, sozialen und umweltbedingten Funktionen von Wäldern, Maßnahmen zur Ausweitung von geschützten Waldflächen weltweit und die Umkehrung der abnehmenden offiziellen Entwicklungshilfe für nachhaltige Forstwirtschaft.

Die Ergebnisse des Waldforums sind Gegenstand von Kritik aus Reihen der Umweltverbände, aber auch aus dem Forstsektor selbst. Unter anderem wird angezweifelt, dass es tatsächlich ein rechtsverbindliches, starkes Waldabkommen zum Ziel hat. Kritiker sehen diese Institution eher als Platzhalter, der vermeiden soll, dass andere umweltbezogene Politiken zu großen waldbezogenen Einfluss gewinnen und damit die Forstwirtschaft einschränken.[5]

Ein weiterer Vorstoß mit vergleichbaren Zielen, aber bisher ähnlichem Ausgang, ist das von der Ministerkonferenz zum Schutz der Wälder in Europa (Forest Europe) initiierte paneuropäische Ansinnen, ein regionales verbindliches Waldabkommen zu verabschieden. Obwohl sich die europäischen Staaten inklusive Russland in den Verhandlungen zwischen 2011 und 2013 inhaltlich auf bestimmte Ziele der nachhaltigen Forstwirtschaft einigen konnten, stagniert der Prozess seither und wurde eine entsprechende Konvention bis heute nicht unterschrieben. Als Gründe werden formale Faktoren wie die Uneinigkeit in der Frage des Sitzes des Sekretariats angeführt. Das Ausbleiben des Abkommens kommt jedoch den Interessen einiger Länder entgegen.[6] So hatte Schweden ursprünglich lediglich ein Rahmenabkommen angestrebt, während unter anderem die Niederlande und Großbritannien einen stärkeren Naturschutzaspekt erwartet hatten.

Vereinfacht kann die internationale Waldpolitik als ein Prozess von halbherzigen Versuchen charakterisiert werden, eine gemeinsame Politik in Angriff zu nehmen. Eine solche Zusammenfassung simplifiziert das Bild jedoch über das angemessene Maß hinaus, trägt sie doch den unermüdlichen Vorstößen einiger Akteure und Länder sowie den partiellen Erfolgen zum Beispiel auf regionaler Ebene keine Rechnung.

EU-Waldpolitik

So gibt es etwa auf EU-Ebene einige waldpolitische Fortschritte. Zwar bleibt die Waldpolitik anders als die Umwelt- oder Agrarpolitik der Kompetenz der Mitgliedsstaaten vorbehalten, und die Verträge sehen keine gemeinsame europäische Waldpolitik vor. Aber es gibt eine Reihe verschiedener "weicher" waldpolitischer Instrumente. Dazu zählen unter anderem die 1998 vereinbarte EU-Forststrategie, die 2013 erneuert wurde, der 2006 angenommene EU-Forstaktionsplan und das 2010 veröffentlichte "Green Paper on Forest Protection and Information". Diese Dokumente bekräftigen die Bedeutung des Waldes für die Bereitstellung unterschiedlichster Ökosystemdienstleistungen und das Konzept der nachhaltigen Waldbewirtschaftung. Obwohl darin das Prinzip der Subsidiarität in der Waldpolitik anerkannt wird, wittert der Forstsektor in Teilen den Versuch, eine gemeinsame EU-Waldpolitik zu etablieren.[7]

So stellt sich die Waldpolitik auf EU-Ebene wie auf der internationalen und paneuropäischen Ebene als sensibel und konfliktbehaftet dar. Die größte Unterstützung für eine gemeinsame Waldpolitik geht von Mitgliedsstaaten wie Spanien und Portugal aus, deren Waldsektor begrenzt ist und die hoffen, etwa im Falle von Waldbränden finanziell unterstützt zu werden. Die verschiedenen Positionen mit Blick auf eine gemeinsame EU-Waldpolitik sind nicht nur abhängig von der Größe des Waldanteils und der unterschiedlichen sozialökonomischen Bedeutung des Waldes in den jeweiligen Mitgliedsstaaten, sondern sind auch kulturell und in der Angst vor einem möglichen Machtverlust über die Wälder begründet.[8]

Der begrenzten Kompetenz in der auf Wald fokussierten Politik der EU stehen zahlreiche nicht primär waldbezogene Politiken gegenüber, die dennoch auf den EU-weiten Wald und seine (Nicht-)Bewirtschaftung wirken. Dazu zählt zum Beispiel die Naturschutzpolitik, in deren Rahmen das zusammenhängende Netz von Schutzgebieten Natura 2000 eingerichtet wurde, die den Umgang mit Waldflächen direkt beeinflusst. Andere Beispiele für waldrelevante Politiken sind etwa Regelungen im Rahmen der Bioenergiepolitik und die Bioökonomiepolitik, die Auswirkungen auf die innereuropäische Nachfrage nach Waldprodukten wie Brennholz oder Holz zur Weiterverarbeitung haben.

Nach außen tritt die EU in internationalen politischen Prozessen als Vertreterin ihrer Mitgliedsstaaten auf – auch in waldpolitisch relevanten Fragen, obwohl die Waldpolitik als solche nicht in ihren Kompetenzbereich fällt. Das erlaubt ihr, durch die internationale Hintertür die Waldpolitik ihrer Mitgliedsstaaten indirekt zu steuern. Zugleich kann die EU nach außen das Ziel verfolgen, durch bilaterale und EU-weite Politiken auf die Waldpolitik von Nicht-EU-Staaten einzuwirken. Das geschieht etwa bei dem Versuch, den Handel mit nicht nachhaltigem und illegalem Holz einzudämmen.

Das 2003 verabschiedete EU-Aktionsprogramm Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) verfolgt das Ziel, ausschließlich legal produziertes Holz auf dem europäischen Markt zuzulassen. Dadurch sollen in den Holz produzierenden Staaten entsprechende politische Rahmenbedingungen begünstigt werden, die das Problem der illegalen Abholzung von Wäldern eindämmen. Europäische Unternehmen sind durch den Aktionsplan angehalten, nur noch Holz aus Quellen zu kaufen, die die eigenen ökonomischen, ökologischen und sozialen forstwirtschaftlichen Standards erfüllen. FLEGT beruht auf bilateralen Partnerschaften, die zwischen der EU und einem Holz produzierenden Land geschlossen werden. Gegenstand dieser Partnerschaften ist unter anderem die Nachverfolgung von Holz und seinen Nebenprodukten. Die globale Wirkung dieser bilateralen Partnerschaften wird allerdings als relativ gering eingeschätzt, nicht zuletzt weil die Regulierungen zwischen den Ländern divergieren und die Effekte in jedem Fall auf das jeweilige Partnerland begrenzt bleiben – und von diesen gibt es bislang nur sechs: Ghana, die Republik Kongo, Kamerun, die Zentralafrikanische Republik, Liberia und Indonesien.

Die Schwächen des FLEGT-Aktionsprogramms sollen durch die Einführung eines Europäischen Holzhandelsabkommens kompensiert werden, das 2010 verabschiedet wurde. Die Inhalte ähneln denen von Gesetzen in den USA und Australien aus den vergangenen zehn Jahren. So verbietet das Abkommen zwar den Handel mit illegalem Holz und Holzprodukten auf dem europäischen Markt – was im Einzelnen illegal ist, bleibt aber der Definition der produzierenden Länder vorbehalten. Zuwiderhandlungen werden mit Strafen geahndet, deren Ausmaß von dem jeweils betroffenen EU-Mitgliedsstaat abhängt. Umweltverbände kritisieren diese Strafen als nicht ausreichend.

Fußnoten

1.
Vgl. Helmut J. Geist/Eric F. Lambin, What Drives Tropical Deforestation? A Meta-Analysis of Proximate and Underlying Causes of Deforestation Based on Subnational Case Study Evidence, Louvain-la-Neuve 2001.
2.
Vgl. Helga Pülzl, Die Politik des Waldes, Wien 2010, S. 5.
3.
Das ITTA 1994 ist das erste völkerrechtlich bindende Abkommen, das das Konzept der nachhaltigen Waldbewirtschaftung nutzt. Vgl. David Humphreys, NGO Influence on International Forest Negotiations, in: Global Environmental Politics 4/2004, S. 51–54.
4.
Vgl. Peter Glück et al., Core Components of the International Forest Regime Complex, in: Jeremy Rayner/Alexander Buck/Pia Katila (Hrsg.), Meeting the Challenges of International Forest Governance. A Global Assessment Report, Wien 2010, S. 37–55.
5.
Vgl. Rastislav Dimitrov, Hostage to Norms: States, Institutions and Global Forest Politics, in: Global Environmental Politics 4/2005, S. 1–24.
6.
Vgl. Daniela Kleinschmit/Peter Edwards, Die paneuropäische Waldpolitik auf dem Weg zum Regime, in: Allgemeine Forst- und Jagdzeitung 3–4/2013, S. 38–47.
7.
Vgl. Georg Winkel/Metodi Sotirov, Whose Integration Is This? European Forest Policy between the Gospel of Coordination, Institutional Competition and a New Spirit of Integration, in: Environment and Planning C: Government and Policy 34/2016, S. 496–514.
8.
Vgl. Peter Edwards/Daniela Kleinschmit, Towards a European Forest Policy. Conflicting Courses, in: Forest Policy and Economics 33/2013, S. 87–93; Georg Winkel et al., EU Policy Options for the Protection of European Forests against Harmful Impacts, Final Report 2009, http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/ifp_ecologic_report.pdf«.
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Autor: Daniela Kleinschmit für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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