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Bug eines Containerschiffs auf der Elbe

19.1.2018 | Von:
Gabriel J. Felbermayr

Ein Schaf unter Wölfen? Die Europäische Union und der Freihandel

Benachteiligung der Entwicklungsländer

Viele Entwicklungsländer sind nach wie vor stark von Landwirtschaft und Rohstoffextraktion geprägt. Zwar haben verschiedene Reformen der Zollpolitik und der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik geholfen, Benachteiligungen abzubauen. Es bleiben aber erhebliche Barrieren – allen voran die sogenannte Zolleskalation: Diese liegt vor, wenn der Einfuhrzoll auf Rohstoffe und Vorprodukte niedriger ist als auf verarbeitete Güter, sodass der Zollsatz mit zunehmendem Verarbeitungsrad steigt.

Dies ist besonders im Lebensmittelbereich relevant: So gibt es zum Beispiel in der EU keine Importzölle auf den Import von ungerösteten Kaffeebohnen. Geröstete Bohnen und Kaffeeprodukte unterliegen hingegen einem Importzoll von 7 bis 9 Prozent.[11] Dies führt dazu, dass Kaffee nicht in Afrika, Asien oder Südamerika veredelt wird, sondern zu einem erheblichen Teil in Europa und insbesondere in Deutschland. Würde Kaffee beispielsweise in Vietnam veredelt, hätten die dortigen Produzenten auf dem EU-Markt aufgrund der Zölle einen erheblichen Preisnachteil. Das Resultat: 2016 erzielte ganz Afrika – die Heimat des Kaffees – Kaffeeexporte im Wert von 1,8 Milliarden Euro, während allein Deutschland durch Kaffee-Reexporte einen Exportwert von 2,2 Milliarden Euro erreichte.[12] Die EU kommt auf 34 Prozent der weltweiten Kaffeeexporte, Afrika gerade mal auf 6 Prozent. Bei Kakao ist die Situation ähnlich: Auf Kakaobohnen verzichtet Europa auf einen Importzoll, Kakaoprodukte werden dagegen mit Zöllen in Höhe von rund 8 Prozent belegt. Die Konsequenz ist, dass Kakao nicht in den Herkunftsländern veredelt wird, sondern in Europa. Rohtabak wird bei der Einfuhr in die EU mit 18,4 Prozent verzollt, Zigaretten mit 57,6 Prozent. Das gleiche trifft auf Baumwolle und Baumwollprodukte, Erz- und Metallprodukte und viele weitere Produkte zu. Das Resultat ist immer dasselbe: Die Veredelung findet in Europa statt.

Nun lässt sich einwenden, dass die EU gegenüber vielen Entwicklungsländern Präferenzsysteme unterhält, die unter bestimmten Bedingungen zoll- und quotenfreie Lieferungen nach Europa erlauben.[13] Dies gilt ohne Ausnahmen allerdings nur für die wenigsten entwickelten Länder, wozu aber nicht die wichtigen Kaffee- und Kakaoproduzenten wie die Elfenbeinküste, Ghana oder Vietnam gehören. Außerdem sind die Handelspräferenzen an die Einhaltung von Ursprungsregeln gebunden: Sie stellen sicher, dass tatsächlich nur Waren aus den Ländern der Präferenzsysteme profitieren und Waren, die vorher aus Drittstaaten importiert wurden, von den Vorteilen ausgeschlossen bleiben. Strenge Ursprungsregeln sind deshalb ein Problem, weil Vorprodukte häufig aus Drittländern importiert werden – etwa im Bekleidungssektor, in dem oft das Rohprodukt Baumwolle vor der Veredelung importiert wird.

Insgesamt soll hier jedoch nicht der Eindruck entstehen, die Rohstofflieferanten würden durch den Abbau der Zolleskalation automatisch zu führenden Standorten der verarbeitenden Industrie aufsteigen. Dazu gehört offensichtlich mehr als lediglich zollfreier Zugang.

Die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, die zwischen der EU und Entwicklungsländern geschlossen werden, verbessern zwar die Situation. Aber bilaterale Freihandelsabkommen, die lediglich bestimmten Partnern Zollfreiheit gewähren, verwässern die Vorteile der Präferenzsysteme. Insgesamt wird das Problem der Zolleskalation nur abgemildert, aber nicht gelöst, weil an die Stelle der Zölle immer strengere Qualitätsstandards treten, die faktisch ganz ähnliche Effekte auf die Entwicklungsländer haben. Manche Beobachter haben deshalb ihre Zweifel, ob die Freihandelsabkommen der EU wirklich dazu da sind, Protektionismus zu bekämpfen.[14]

Auch hier sind die Ursprungsregeln bedeutsam: Sie sind Einfallstor für Partikularinteressen und schränken die Anwendung der Freihandelsabkommen und damit ihre liberalisierende Wirkung ein. Gewissermaßen wird mit der einen Hand eine Handelsbarriere abgebaut (zum Beispiel ein Zoll gesenkt oder die gegenseitige Anerkennung einer Produktzulassung vereinbart), während mit der anderen Hand neue Barrieren aufgebaut werden. In den allermeisten Fällen gibt es für Ursprungsregeln keine ökonomische Rechtfertigung, weil ein Unterlaufen des Zollschutzes gegenüber einem Drittstaat ohnehin nicht profitabel ist.[15]

Bilaterale Freihandelsabkommen sind globalen Abkommen im Rahmen der WTO unterlegen, weil sie nur zwischen zwei Partnerländern Barrieren abbauen. Da im internationalen Handel relative Preise bestimmend sind, bedeutet ein Freihandelsabkommen immer auch eine relative Schlechterstellung von Exporteuren aus Drittstaaten. Zwar wird an der absoluten Höhe der Zölle gegenüber diesen Staaten nichts verändert – dies würde gegen die Richtlinien des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) verstoßen –, doch führt der Abschluss eines Freihandelsabkommens zu einer Handelsumlenkung, die die Unternehmen der Vertragsstaaten bevorzugt.

Gleiches gilt auch für nichttarifäre Handelsbarrieren. Werden diese – etwa durch gegenseitige Anerkennung von Produktstandards – zwischen zwei Partnern abgesenkt, und wird diese Anerkennung Unternehmen aus Drittstaaten verweigert, verändert sich auch die relative Wettbewerbsfähigkeit der Drittstaaten, und es wirkt indirekt protektionistisch. Die WTO hat darauf wiederholt hingewiesen.[16] Alles in allem ist es gut möglich, dass EU-Freihandelsabkommen Drittländer benachteiligen.[17]

Es lässt sich einwenden, dass die EU nur deshalb bilaterale Freihandelsabkommen verhandelt und abschließt, weil der multilaterale Weg über die WTO verschlossen ist. Das stimmt zwar, aber die EU trägt an diesem Umstand eine Teilschuld. So wurde 2001 in der katarischen Hauptstadt Doha mit Verhandlungen begonnen, deren erklärtes Ziel es war, besonders den Entwicklungsländern verbesserten Marktzugang in reichen Industriestaaten zu verschaffen. Angesichts des rapiden Aufholprozesses großer Schwellenländer wie China oder Indien ist es der EU bisher aber schwergefallen, eine weitere Absenkung von Barrieren zuzugestehen.

Die EU sieht sich nicht zuletzt auch wegen einzelnen fiskal- und geldpolitischen Maßnahmen dem Vorwurf des Protektionismus ausgesetzt.

Fußnoten

11.
Hier und im Folgenden Europäische Kommission, Zolltarifdatenbank der Europäischen Union (TARIC), https://ec.europa.eu/taxation_customs/online-services_de«.
12.
Vgl. Vereinte Nationen, UN Comtrade Database, https://comtrade.un.org«.
13.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Evita Schmieg in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
14.
Petra Pinzler, Der Unfreihandel. Die heimliche Herrschaft von Konzernen und Kanzleien, Reinbek 2015.
15.
Siehe Gabriel Felbermayr/Feodora Teti/Erdal Yalcin, Free Trade Agreements, Customs Unions in Disguise?, Center for Economic Studies, CESifo Working Paper, (im Erscheinen).
16.
Vgl. WTO, World Trade Report 2012 – Trade and Public Policies: A Closer Look at Non-Tariff Measures in the 21st Century, Genf 2012.
17.
Vgl. Gabriel Felbermayr et al., Macroeconomic Potentials of Transatlantic Free Trade: A High Resolution Perspective for Europe and the World, in: Economic Policy 30/2015, S. 491–537.
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