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Was kennzeichnet modernes Regieren?

Regierungshandeln von Staats- und Regierungschefs im Vergleich


26.5.2002
Sieben unterschiedliche Muster des Regierungshandelns in den politischen Systemen der USA, Großbritanniens und Deutschlands werden vergleichend vorgestellt. Hierzu gehören u.a. Machtzentralisierung, "Stilles Regieren", Netzwerk-Pflege und Chefsachen-Mythos.

Einleitung



Fast schon regelmäßig treffen sich mittlerweile die sozialdemokratischen Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten, um über das so genannte "moderne Regieren" unter wohlfahrtsstaatlichen Aspekten zu debattieren. Viel wurde darüber diskutiert, wie die Auseinandersetzung zwischen Politik und Markt inhaltlich zu gewinnen ist [1] . Nichts war hingegen zu erfahren, welche Techniken des Regierens heute angemessen erscheinen, um gute Ideen in politische Entscheidungen umzusetzen. Aber welchen Entscheidungsspielraum haben überhaupt die Staats- und Regierungschefs? Lassen sich trotz unterschiedlicher politischer Systeme "moderne" Gemeinsamkeiten bei den Regierungsstilen erkennen? Dazu muss man sich die informellen Wege, die nichtinstitutionalisierten Formen des Regierens näher ansehen. Genau in diesem Bereich des so genannten "Governance" [2] sind effiziente Formen des Regierens aus der Perspektive von Staats- und Regierungschefs herauszuarbeiten.

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  • Wie die Staats- und Regierungschefs der USA, Großbritanniens und Deutschlands typische Muster der Entscheidungsfindung zur jeweiligen Problembewältigung ausbilden, wird nachfolgend als Regierungsstil definiert und dargestellt [3] . Durch die Länderbeispiele sind zwei parlamentarische und mit den USA ein präsidentielles Regierungssystem ausgewählt. Allerdings lassen sich auch unter systemischen Gesichtspunkten gravierende Unterschiede zwischen dem Westminster-Modell (Einparteienregierung, parlamentarisches Regierungssystem mit relativem Mehrheitswahlsystem) und der Koalitionsdemokratie Deutschlands aufzeigen, so dass die drei Länder-Beispiele prinzipiell auch drei verschiedene Modelle repräsentieren.

    Zur Beantwortung der Frage, wie Staats- und Regierungschefs regieren, d. h., wie sie die politische Koordination, die Leitung und Lenkung des politischen Entscheidungsmanagements betreiben, wurden drei unterschiedliche Zugänge gewählt:

    Systemtypologische Zugänge

    Politisches Entscheiden wird dabei nach Typologien differenziert. Der klassische Institutionalismus unterscheidet politische Systeme üblicherweise anhand einer für wesentlich gehaltenen institutionellen Variablen. Die wichtigsten Beispiele für dieses Vorgehen sind die Typologisierung parlamentarischer und präsidentieller Systeme als zwei verschiedene Modi der Organisation des Verhältnisses von Exekutive und Legislative: Nicht nur die Legitimation der Macht ist in beiden Systemen unterschiedlich, sondern auch das Regierungshandeln [4] . Der Neo-Institutionalismus geht hingegen von der Beobachtung aus, dass demokratische Regierungssysteme durch eine enorme Vielfalt an institutionellen Konstellationen gekennzeichnet sind, die sich nicht einfach auf zwei Basistypen reduzieren lassen. Arend Lijphart und Gerhard Lehmbruch typologisieren deshalb nach der Art der Konfliktregelung in einem politischen System: Wie kann sich die Mehrheitsherrschaft durchsetzen? Hemmen oder fördern die institutionellen Entscheidungsstrukturen des politischen Systems die Durchsetzung des Mehrheitswillens? Konkurrenzdemokratien wie beispielsweise Großbritannien regeln die Konflikte in einem politischen Entscheidungsprozess, der strikt vom Mehrheitsprinzip und vom Wettbewerb der Parteien um die politische Macht dominiert wird. In anderen Demokratien steht statt des Mehrheitsprinzips eher der Proporz, der Kompromiss, die Verhandlung im Zentrum der Konfliktregelung [5] . Die individuelle Rolle der Staats- und Regierungschefs findet bei diesen Zugängen nur geringe Beachtung.

    Machtzentrierte Zugänge

    Politisches Entscheiden wird hier nach der verfassungsmäßigen Stellung der Staats- und Regierungschefs unterschieden: Wer ist mächtiger? Ist der amerikanische Präsident mächtiger als der britische Premier? [6] Kann nicht der mit einer deutlichen Mehrheit ausgestattete britische Regierungschef politische Entscheidungen mehr beeinflussen als der amerikanische Präsident, der sich gegen die Mehrheit des Kongresses durchzusetzen hat? Die Forschung gibt hierauf keine eindeutige Antwort [7] . Häufig sind die Aspekte des politischen Entscheidens dabei primär personzentriert auf den jeweiligen Amtsinhaber bezogen. Generalisierende Aussagen sind so schwer möglich. Immerhin setzen sich diese Ansätze mit den Staats- und Regierungschefs im politischen Entscheidungsprozess auseinander.

    Zugänge aus dem Bereich der politischen Führung

    Politisches Entscheiden nach Kriterien der "political leadership" stehen hier im Blickfeld [8] . Solche Führungsstilvergleiche sind besonders bei amerikanischen Präsidenten vorgenommen worden [9] . Analytische Defizite bestehen allerdings darin, dass sie häufig normative Kategorien festlegen - beispielsweise effizientes oder gutes Regieren - oder nur zeitgeschichtliche Einzelpersonen in ihrem einmaligen Wirkungskontext analysieren.

    Alle drei genannten Zugänge zum Rahmenthema des Regierungshandelns, also der systemtypologische, der machtzentrierte oder der Führungsstil-Zugang, liefern nur begrenzte Antworten auf die Frage nach den Kennzeichen des modernen Regierens. Nachfolgend soll es daher nicht um die Charakterisierung der Gesamtsysteme in ihrem Entscheidungsverhalten gehen, auch nicht um den persönlichen Führungsstil eines Präsidenten oder eines Kanzlers, sondern nur um einen Ausschnitt des Regierungshandelns - konkret um die politische Entscheidungsfindung der Präsidenten, Premiers, Kanzler, also um den Regierungsstil in den Ländern Großbritannien, USA und Deutschland. Es wird gefragt, welche Instrumente des Regierungshandelns sich aus der Perspektive des Staats- und Regierungschefs herausfiltern lassen. Welche typischen Muster des politischen Entscheidens wählten sie? Dazu ist in zwei Richtungen das Thema zu entfalten: Was ist der aktuelle wissenschaftliche Befund zum Prozess des politischen Entscheidens in den drei genannten Ländern? Welche Entscheidungsmuster wählten die Staats- und Regierungschefs, um ihr Regierungsmanagement zu betreiben?


    Fußnoten

    1.
    Vgl. dazu u. a. Theo Sommer, Den Markt zügeln, in: Die Zeit vom 8. Juni 2000.
    2.
    Zum Umfeld der governance-Ansätze vgl. Beate Kohler-Koch (Hrsg.), Regieren in entgrenzten Räumen, Opladen 1998; James N. Rosenau/Ernst-Otto Czempiel (Hrsg.), Governance without Government, Cambridge 1992.
    3.
    Generell zum Regierungsstil vgl. Robert Elgie, Political Leadership in Liberal Democracies, Houndsmills 1995; Karl-Rudolf Korte, Die Entfaltung von Politikstilen nach Wahlen, in: Hans-Ulrich Derlien/Axel Murswieck (Hrsg.), Regieren nach Wahlen, Opladen i. E.; Karl-Rudolf Korte/Gerhard Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Entscheidungspolitik? Über den Wandel von Politikstilen in westlichen Demokratien, München 2000.
    4.
    Vgl. kritisch dazu George Tsebelis, Decision Making in Political Systems. Veto Players in Presidentialism, Parlamentarism, Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal of Political Science, (1995), S. 289-325.
    5.
    Vgl. Arend Lijphart, Democracies, New Haven - London 1992²; Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Opladen 1998.
    6.
    So Stefan Fröhlich, Wie mächtig ist der britische Premier?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZfParl), 28 (1997) 1, S. 160-173.
    7.
    Unterschiedlich John Mackintosh, The British Cabinet, London 1977, und Richard Crossman, Inside View. Three Lectures on Prime Ministerial Government, London 1992. Kritisch dazu auch Emil Hübner/Ursula Münch, Das politische System Großbritanniens, München 1999², S. 123-133.
    8.
    Zur aktuellen problemorientierten Einordnung vgl. Ludger Helms, Politische Führung als politikwissenschaftliches Problem, in: Politische Vierteljahresschrift, 41 (2000) 3, S. 411-434.
    9.
    Vgl. Richard Neustadt, Presidential Power. The Politics of Leadership, New York 1960. Zum Konzept vgl. Axel Murswieck, Führungsstile in der Politik in vergleichender Perspektive, in: Hans-Hermann Hartwich/Göttrik Wewer (Hrsg.), Regieren in der Bundesrepublik, Bd. 2, Opladen 1991, S. 81-95.