Mann hält eine EU-Flagge und eine polnischen Flagge, die miteinander verknotet sind.

2.3.2018 | Von:
Klaus Bachmann

Zur Entwicklung der polnischen Demokratie

2015 war auch für polnische Verhältnisse ein ungewöhnliches Wahljahr. Während man in den Jahren zuvor im Vorfeld von Wahlen häufig den Eindruck gewinnen konnte, dass es um einen Endkampf zwischen Gut und Böse gehe, um eine Entscheidung zwischen dem Untergang und der Rettung des Landes, war 2015 alles ganz anders. Da gab es einen müden, einfallslosen Wahlkampf, in dessen Verlauf fast alle Parteien ihrer Stammwählerschaft signalisierten, sie könne eigentlich auch zu Hause bleiben, denn das Wahlergebnis stehe ohnehin fest. Die einzigen, die wirklich bei der Sache waren, waren die Wahlkämpferinnen und Wahlkämpfer der Partei Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwość, PiS) und der kleinen, neugegründeten Partei Polen Zusammen (Polska Razem). Die Apathie der Gegner war umso erstaunlicher, als es 2015 um mehr Macht ging als je zuvor: Im Mai stand die Präsidentschaftswahl an, Ende Oktober die Parlamentswahl.

Wegen innerparteilicher Reibereien und einer übertrieben zur Schau gestellten Siegesgewissheit verlor der Kandidat der damals regierenden liberal-konservativen Bürgerplattform (Platforma Obywatelska, PO), Bronisław Komorowski, die Präsidentschaftswahl gegen einen fast unbekannten Außenseiter, den Europaabgeordneten Andrzej Duda, den PiS-Parteichef Jarosław Kaczyński ins Rennen geschickt hatte, um nicht selbst kandidieren zu müssen. Als Duda aufs Schild gehoben worden war, galt Komorowskis Wahlsieg noch als sicher, und Kaczyński hatte vermeiden wollen, sein Ansehen in einem aussichtslosen Wahlkampf riskieren zu müssen. Nach Dudas Erfolg stiegen die Umfragewerte für die PiS, und so hatte sie erstmals seit 2005 die Aussicht, auch die Parlamentswahl zu gewinnen und den Premierminister zu stellen.

Diese Perspektive mobilisierte offenbar allein die PiS-Anhänger. Die PO war innerlich zerstritten und konnte sich auf keine kohärente Wahlkampfstrategie einigen. Die Linke war noch zerstrittener und trat in der Folge mit drei rivalisierenden Wahlkomitees an. Ein Teil des bürgerlichen Establishments hatte aus Enttäuschung über die PO eine neue liberale Partei gegründet (Nowoczesna), die das konservativ-liberale Lager zusätzlich schwächte. Wie in Deutschland werden in Polen die Wählerstimmen nach dem sogenannten D’Hondt-Verfahren in Abgeordnetenmandate umgerechnet, das große Parteien überproportional begünstigt. So wurde die PiS im Herbst 2015 bei einer Wahlbeteiligung von gerade einmal 50,9 Prozent und einem Ergebnis von 37,6 Prozent der gültigen Stimmen nicht nur größte Partei, sondern erreichte in beiden Häusern des Parlaments – dem Unterhaus (Sejm) und dem Senat – auch eine satte absolute Mehrheit der Mandate. Die PiS konnte jetzt durchregieren, wollte aber noch mehr. Die Partei geht seither mit geradezu revolutionärem Eifer daran, das politische System Polens umzubauen. Um zu verstehen, wie das abläuft, ist ein kurzer Rückblick auf die bis dahin geltende Verfassungsordnung notwendig.[1]

Polnische "Checks and Balances"

Nach 1989 hatte sich Polen zunächst mit einigen Novellierungen der alten, noch aus den 1950er Jahren stammenden Verfassung beholfen. 1997 arbeitete ein überparteilicher Verfassungsausschuss des Parlaments dann eine neue Verfassung aus, die per Referendum von einer bescheidenen relativen Mehrheit der Wahlberechtigten angenommen wurde. Zur Zeit ihrer Erarbeitung war die konservativ-nationale Rechte ähnlich zersplittert wie heute die Linke und im Parlament gar nicht vertreten. Dennoch akzeptierten alle politischen Kräfte die neue Verfassung als Geschäftsgrundlage. Sie wurde seitdem mehrfach geringfügig verändert, doch das Institutionengefüge blieb unangetastet.

Nach der Verfassung von 1997 ist Polen ein Zentralstaat mit Elementen von Selbstverwaltung auf den Ebenen der Städte, Gemeinden, Kreise und Regionen. Diese haben zwar eigene Haushalte und ein eigenes Steueraufkommen, aber keinen Einfluss auf die Verabschiedung von Gesetzen. Regiert wird das Land seither von einer Regierung unter einem Ministerpräsidenten, der mit seinen Ministerinnen und Ministern vom direkt (und nach absolutem Mehrheitswahlrecht nach französischem Vorbild) gewählten Staatspräsidenten vereidigt wird und dem Parlament verantwortlich ist. Die Regierung kann durch ein konstruktives Misstrauensvotum abgelöst werden, selbst aber nicht das Parlament auflösen. Dies kann nur der Präsident, wenn sich das Parlament als unfähig erweist, einen Haushalt zu verabschieden, oder keine Regierung gebildet werden kann. Der Präsident hat zudem ein Vetorecht gegen ordentliche Gesetze, mit dem er das Parlament zwingen kann, ein Gesetzesvorhaben entweder aufzugeben oder es mit Dreifünftelmehrheit statt der üblichen absoluten Mehrheit zu verabschieden. Ein solches Veto zwingt eine Regierungsmehrheit dann zu einem Kompromiss – entweder mit dem Präsidenten oder mit der parlamentarischen Opposition. Der Präsident kann vom Parlament verabschiedete Gesetze auch an den Verfassungsgerichtshof (Trybunał Konstytucyjny) zur Prüfung überweisen, der sie ganz oder teilweise kassieren kann. Bis 1999 konnte ein solches Verdikt noch vom Parlament überstimmt werden; seitdem sind die Urteile des Gerichtshofes "endgültig und allgemein verbindlich". Der Verfassungsgerichtshof, dessen 15 Richterinnen und Richter vom Sejm gewählt werden, ist somit zur wichtigsten Kontrollinstanz von Parlament und Regierung geworden. Dies gilt umso mehr, wenn der Präsident, die Parlamentsmehrheit und die Regierung demselben politischen Lager entstammen.

Kaltstellen des Verfassungsgerichtshofes

Kaum hatte die PiS die Parlamentswahl 2015 gewonnen und ein Kabinett um Beata Szydło gebildet, ging die Partei daran, die bestehende Verfassungsordnung aus den Angeln zu heben. Sie war angetreten, eine Vierte Republik zu schaffen. Bereits 2010 hatte sie einen entsprechenden Verfassungsentwurf vorgestellt, der, wäre er umgesetzt worden, das Land in eine autoritäre Präsidialdemokratie verwandelt hätte.[2] Weil auch nach der Wahl 2015 eine Verfassungsänderung nicht ohne Weiteres möglich war – dazu braucht es im Parlament eine Zweidrittelmehrheit – richtete sich das Augenmerk der Regierung und der Parlamentsmehrheit zunächst auf den Verfassungsgerichtshof. Dort gaben noch Richterinnen und Richter den Ton an, die von den Vorgängerregierungen eingesetzt worden waren. PiS-Parteichef Jarosław Kaczyński pflegt das Gericht gerne als dritte, demokratisch nicht gewählte Parlamentskammer zu bezeichnen. Entsprechend war der PiS nun daran gelegen, die Autorität des Verfassungsgerichtshofes anzufechten und ihn gleichzeitig mit möglichst vielen "eigenen" Juristinnen und Juristen zu besetzen.

Einen Vorwand lieferte das Vorgehen der gerade abgewählten Koalition aus PO und Polnischer Volkspartei (Polskie Stronnictwo Ludowe, PSL), mit deren Stimmen der Sejm Anfang Oktober 2015 fünf Verfassungsrichter gewählt hatte, obwohl zwei der fünf Richterstellen erst im Dezember, also nach der Parlamentswahl, frei wurden. Ermöglicht hatte dies eine entsprechende Gesetzesänderung im Juni. Die PiS hatte beim Verfassungsgerichtshof dagegen geklagt. Nach der Parlamentswahl zog die PiS die Klage zurück, worauf die PO, ahnend, was kommen würde, sie in eigenem Namen wieder einreichte. Erwartungsgemäß erklärte der Gerichtshof die Wahl von zwei Richtern für verfassungswidrig. Doch Präsident Duda weigerte sich, auch die drei übrigen Richter zu vereidigen. Fast gleichzeitig erklärte die Parlamentsmehrheit die gesamte Wahl der fünf Richter durch das Vorgängerparlament für ungültig und entsandte am 2. Dezember ihre eigenen fünf Richterinnen und Richter, die noch in der Nacht zum 3. Dezember im Präsidentenpalast vereidigt wurden. Doch Gerichtspräsident Andrzej Rzepliński teilte den betreffenden Richtern keine Fälle zu. Damit gab es im Gericht nun kein Quorum mehr für Urteile über Kompetenzstreitigkeiten zwischen Staatsorganen. Die Verfassungsmäßigkeit von geplanten Gesetzen, mit denen die Parlamentsmehrheit der PiS den Gerichtshof entmachten wollte, konnte so nur noch von einer Kammer oder einem unterbesetzten Plenum entschieden werden. Die Regierung um Szydło wiederum erkannte daraufhin mehrere Urteile nicht an und weigerte sich, sie zu veröffentlichen oder umzusetzen.

Dies wurde von den juristischen Fakultäten der großen polnischen Universitäten, von der Venedig-Kommission des Europarates, die EU-Staaten verfassungsrechtlich berät, von der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament scharf kritisiert, was allerdings nicht zu einem Einlenken der PiS führte. Als Gerichtspräsident Rzepliński ein Jahr später, im Dezember 2016, planmäßig aus dem Amt schied, ernannte Präsident Duda die Posener Sozialrichterin Julia Przyłębska zu seiner Nachfolgerin. Faktischer Chef des Gerichts wurde jedoch schon bald der Juraprofessor Mariusz Muszyński; Przyłębska stattete ihn mit einer Generalvollmacht aus, nachdem ihr Mann zum Botschafter in Berlin ernannt worden war.

Bis 2015 hatte der Sejm bei der Wahl von Verfassungsrichtern darauf geachtet, unabhängige und möglichst überparteiliche Verfassungsjuristen zu entsenden, die meist auch von einer breiten Mehrheit unterstützt wurden. Die Richterwahl im Dezember 2015 zeugte vom Drang der PiS, von diesem Pfad abzuweichen und von der Regierung möglichst abhängige, in Juristenkreisen eher isolierte Kandidaten auszusuchen. Einer von ihnen, Lech Morawski, erklärte denn auch im Mai 2017 auf einer Podiumsdiskussion der Universität Oxford einem erstaunten Publikum, er vertrete nicht nur das Verfassungsgericht, sondern auch die Regierung.[3]

Tatsächlich wäre es gar nicht notwendig gewesen, den Gerichtshof mit solchen Methoden zu entmachten, um die der neuen Regierung tendenziell kritisch gegenüberstehende Richtermehrheit loszuwerden. Als die PiS die Parlamentswahl gewann, saßen im Verfassungsgerichtshof drei Richter und eine Richterin, die zwischen 2004 und 2015 mit Unterstützung der PiS-Parlamentsfraktion gewählt worden waren. Zwei weitere Posten konnte die Partei Ende 2015 mit eigenen Kandidaten besetzen, ohne gegen die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu verstoßen. Darüber hinaus würden bis Ende 2016 zwei Richter in Rente gehen, darunter Gerichtspräsident Rzepliński. Die PiS hätte also spätestens 2016 auch ohne Verfassungsbruch eine Mehrheit von acht zu sieben Richtern gehabt und ab Anfang 2017 den Gerichtspräsidenten stellen können. Doch darum ging es längst nicht mehr.

Fußnoten

1.
Siehe hierzu auch Klaus Bachmann, Der Bruch. Ursachen und Folgen des Umsturzes der Verfassungsordnung Polens 2015–2016, Frankfurt/M. 2016, sowie die Themenausgaben "Gegen die Wand. Konservative Revolution in Polen", Osteuropa 1–2/2016, und "Rückkehr der illiberalen Demokratie?", Transit. Europäische Revue 48/2016.
2.
Der Verfassungsentwurf von 2010 zielte darauf, dem damaligen Präsidenten Lech Kaczyński (PiS) mehr Macht zu verleihen – insbesondere gegenüber dem damaligen Ministerpräsidenten Donald Tusk (PO). Nach der Parlamentswahl 2015 war die PiS nicht mehr daran interessiert, den auch für sie überraschend gewählten Präsidenten Duda zu stärken und distanzierte sich daher vom alten Verfassungsentwurf.
3.
Vgl. Komitee zur Verteidigung der Demokratie (KOD) Deutschland, Polen-Newsletter 20/2017, https://kodgrupaberlin.wordpress.com/kod-pressespiegel-202017-vom-18-05-2017«.
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Autor: Klaus Bachmann für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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