Street of Prophets

6.4.2018 | Von:
Jan Busse
Stephan Stetter

Die Jerusalemfrage im israelisch-palästinensischen Konflikt

Internationale Versuche der Konfliktregelung

Der Israel-Palästina Konflikt und die Jerusalemfrage haben unmittelbare Auswirkungen auf das alltägliche Zusammenleben zwischen Israelis und Palästinensern in der Stadt. Seit der Eroberung und darauffolgenden De-facto-Annexion Ost-Jerusalems im Sechstagekrieg 1967 verfolgt die israelische Politik mehrheitlich das Ziel, eine erneute Teilung Jerusalems unbedingt zu verhindern, was sich in verschiedenen Maßnahmen der israelischen Behörden äußert. Neben der unilateralen Neuordnung der Stadtgrenzen, Siedlungsbau, der restriktiven Vergabe von Baugenehmigungen und daraus resultierenden Hauszerstörungen sorgt auch der Entzug von Aufenthaltsgenehmigungen nicht nur für eine geografische Fragmentierung palästinensischer Stadtviertel, sondern auch für erhebliche Einschränkungen in der individuellen Lebensführung der palästinensischen Bevölkerung Ost-Jerusalems.[7]

Gewaltsame Eskalationen zwischen Israelis und Palästinensern haben zudem immer wieder ihren Ursprung in Jerusalem, und es wurden auch immer wieder israelische und palästinensische Zivilisten Opfer solcher Entwicklungen. In den vergangenen Jahren bestand eine solche Gefahr der Eskalation vor allem dann, wenn aus palästinensischer Sicht der sogenannte Status quo am Heiligen Plateau infrage gestellt wurde. Dieses informelle Arrangement umfasst die Regelung, dass grundsätzlich jeder Zugang zum Tempelberg beziehungsweise Haram al-Sharif (so die arabische Bezeichnung) erhält, aber nur Muslime dort beten dürfen. Da jedoch insbesondere nationalreligiöse Juden – darunter teilweise auch israelische Politiker – immer wieder versuchen, dort zu beten, sehen die Palästinenser diesen Status quo gefährdet, was sich in gewaltsamen Konfrontationen entlädt.[8]

Internationale Versuche der Konfliktregelung in der Jerusalemfrage stehen in direktem Bezug zu den im 19. und frühen 20. Jahrhundert formulierten externen Machtansprüchen in der Levante. So betrachteten das Osmanische Reich und europäische Mächte Jerusalem als ihre Interessensphäre und versuchten, auf Grundlage imperialer Herrschaft über die Stadt und ihre Bewohner "Frieden" herbeizuführen.

Das Entstehen einer expliziten Jerusalemfrage in dieser Zeit zeigt aber auch, wie der gleichzeitig entstehende Anspruch auf nationale Selbstbestimmung arabischer und jüdischer Akteure den Herrschaftsanspruch externer Mächte immer mehr unterminierte. Unter dem Druck zunehmender Gewalt zwischen Juden und Palästinensern einerseits und lokaler Gewaltakte gegen die Mandatsmacht andererseits setzten die Briten 1936 eine Untersuchungskommission ein, um nach Gründen für die Eskalation und Lösungsvorschlägen für die Befriedung zu suchen. Die sogenannte Peel-Kommission entwickelte die bis heute in unterschiedlichen Schattierungen dominante internationale Konfliktlösungsidee (a) einer Zweistaatenlösung, also einem grundsätzlichen Verzicht auf internationale Herrschaftsansprüche zugunsten lokaler nationaler Ansprüche und (b) einer Sonderrolle Jerusalems, für das aufgrund seiner politischen und kulturellen Bedeutung ein britisches Mandat als Überbleibsel internationaler Herrschaft erhalten bleiben sollte.

Die Ausgangslage änderte sich nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Ende des britischen Mandats: Das Interesse der internationalen Gemeinschaft an Jerusalem hat zwar nicht nachgelassen, sich aber deutlich verschoben. Seither steht nicht mehr der Anspruch internationaler Herrschaft im Vordergrund, sondern vielmehr das Einhegen des Nahostkonfliktes sowie das Abstecken von rechtlichen und politischen Parametern für eine grundsätzlich von den lokalen Parteien zu erreichende Lösung der Jerusalemfrage. In Anlehnung an die Peel-Kommission griff der UN-Teilungsplan von 1947 die Idee der Zweistaatenlösung auf. Zugleich enthielt er eine abgeänderte Form internationaler Herrschaft über Jerusalem: Die Stadt sollte zwar nicht mehr Herrschaftsgebiet eines externen Staates sein, aber durch das Rechtskonstrukt des "Corpus separatum" unter internationale Kontrolle gestellt werden.[9] Aufgrund des ersten israelisch-arabischen Krieges von 1948 kam beides jedoch nicht zur Umsetzung. Israel eroberte West-Jerusalem, und jordanische Truppen brachten Ost-Jerusalem unter ihre Kontrolle. Die Idee der Internationalisierung Jerusalems fand so ihr Ende.

Eine weitere zentrale Wende war dann die israelische Eroberung Ost-Jerusalems im Kontext des Sechstage- beziehungsweise Junikrieges 1967, der 1980 die formale Annexion Ost-Jerusalems durch Israel folgte.[10] Diese hatte international insoweit signifikante Folgen, als sie einen Prozess der Legalisierung des israelisch-palästinensischen Konfliktes im Allgemeinen und der Jerusalemfrage im Speziellen auf Ebene des Völkerrechts auslöste.[11] Seither bildete sich ein breiter internationaler rechtlicher Konsens heraus, der insbesondere durch mehrere Resolutionen des UN-Sicherheitsrates getragen wird.[12] Demnach ist Ost-Jerusalem nicht zum israelischen Hoheitsgebiet zu zählen, und die Waffenstillstandslinie von 1949, die sogenannte Grüne Linie, die quer durch Jerusalem verläuft, ist als quasi-internationale Grenze zwischen Israel und einem palästinensischen Staat normativ verankert. Zwar gibt es insbesondere in den USA gegenläufige Auffassungen, aber auf rechtlicher Ebene wurde der Anspruch beider Konfliktparteien auf unterschiedliche Teile Jerusalems zunehmend kodifiziert und in den 2000er Jahren auch in der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofes und des Europäischen Gerichtshofes höchstrichterlich bestätigt.[13]

Dies sollte aber nicht zu dem Schluss verleiten, dass die internationale Gemeinschaft diesen Konsens auch politisch durchsetzt. Hier ist eher von einer moderaten Einflussnahme zu sprechen. Die internationale Gemeinschaft folgt im Wesentlichen der Leitidee einer externen Unterstützung der Konfliktparteien, im Rahmen eines Friedensprozesses eine gemeinsame Lösung der Jerusalemfrage zu erreichen. Ein stärkeres politisches Engagement mit Blick auf Jerusalem hat sich daher auch erst ab 1993 mit dem Osloer Friedensprozess eingestellt und dies eher auf zwischenstaatlicher Ebene durch US-amerikanische Vermittlung als durch eine "Multilateralisierung".[14]

Am weitesten ging bisher US-Präsident Bill Clinton, der im Dezember 2000 nach Verhandlungen in Camp David mit den sogenannten Clinton-Parametern konkrete und von der israelischen und palästinensischen Delegation grundsätzlich akzeptierte Lösungsvorschläge für eine Regelung der Jerusalemfrage vorlegte. Sie sahen vor, dass in Jerusalem – auch in der Altstadt – jüdische Gebiete israelisch und arabische Gebiete palästinensisch sein sollen. Freilich scheiterten die Friedensbemühungen, und die Parameter wurden nie umgesetzt, was durch den fortschreitenden israelischen Siedlungsbau in Ost-Jerusalem inklusive der Altstadt ohnehin erschwert gewesen wäre.

Seit dem Scheitern der Verhandlungen in Camp David und 2001 im ägyptischen Taba dominiert ein internationales, moderat intervenierendes Konfliktmanagement. So wurde als Reaktion auf die sogenannte al-Aqsa-Intifada, die im September 2000 durch einen umstrittenen Besuch des damaligen israelischen Oppositionsführers Ariel Sharon auf dem Heiligen Plateau ausgelöst wurde, das Nahost-Quartett (USA, Russland, UN, EU) gegründet. Zahlreiche Erklärungen des Quartetts wie insbesondere die sogenannte Roadmap von 2002 stärken die internationale Rechtsauffassung der Völkerrechtswidrigkeit der israelischen Besatzung Ost-Jerusalems und den grundsätzlichen Anspruch beider Konfliktparteien auf die Stadt.

Dies gilt auch für die in dieser Hinsicht mit einer langen Tradition antiisraelischer Politik brechende Friedensinitiative der Arabischen Liga von 2002, die sich grundsätzlich an den international anerkannten Parametern zur Konfliktregelung orientiert und somit eine Konvergenz mit der internationalen Rechtsauffassung eingeleitet hat. In den vergangenen zwei Jahrzehnten ist darüber hinaus eine zunehmende Fokussierung auf die gesellschaftliche Bedeutung Jerusalems zu beobachten, die sich einerseits in Berichten von Nichtregierungsorganisationen wie der International Crisis Group (ICG) ausdrückt, die die humanitäre Situation in Ost-Jerusalem dokumentieren, oder in den jährlichen Berichten der EU-Botschafter zur Situation in Jerusalem, in der die Bedeutung alltäglicher human security ebenfalls verstärkte internationale Beachtung findet.[15]

Unbeschadet der Relevanz insbesondere der rechtlichen Kodifizierung des grundsätzlichen Anspruchs beider Konfliktparteien auf Jerusalem und moderater internationaler Vermittlung durch die USA oder das Quartett verzichtet jedoch die internationale Gemeinschaft auf umfassendere Intervention und direkten Zwang. Zwar wird die Rolle Jerusalems als global bedeutende Stadt und Zentrum dreier Weltreligionen betont, hieraus aber kein Anspruch verstärkter internationaler Einmischung abgeleitet – wenn man von immer wieder aufkeimenden Überlegungen einer internationalen Sicherheitspräsenz der USA, der NATO oder anderen Akteuren nach einer (bisher nicht erfolgten) lokalen Friedenslösung für Jerusalem absieht.

Fußnoten

7.
Vgl. UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA), East Jerusalem. Key Humanitarian Concerns, Jerusalem 2011, http://www.ochaopt.org/sites/default/files/ocha_opt_jerusalem_report_2011_03_23_web_english.pdf«.
8.
Vgl. International Crisis Group, The Status of the Status Quo at Jerusalem’s Holy Esplanade, Middle East Report 159/2015.
9.
Eine solche "multilaterale" Lösung war bereits unter anderen Vorzeichen während des Ersten Weltkrieges im Sykes-Picot-Abkommen mit dem Konzept einer gemeinsamen alliierten Verwaltung Jerusalems durch Frankreich und Großbritannien angedacht, wurde aber aufgrund des zuerst erfolgten britischen Einmarsches im Sandschak Jerusalem nie implementiert.
10.
Vgl. Jan Busse/Stephan Stetter, Das Jahr, das den Nahen Osten veränderte, in: APuZ 5–7/2017, S. 27–33.
11.
Vgl. Stephan Stetter, The Legal Foundations of Normative Borders and Normative Orders. Individual and Human Rights and the Israel-Palestine-EU Triangle, in: Raffaella A. Del Sarto (Hrsg.), Fragmented Borders, Interdependence and External Relations, Houndmills 2015, S. 155–178.
12.
Hier sind vor allem die Resolutionen 242 von 1967, 338 von 1973 und 2334 von 2016 zu nennen.
13.
Vgl. International Court of Justice, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion, 9.7.2004, http://www.icj-cij.org/files/case-related/131/131-20040709-ADV-01-00-EN.pdf«; Europäischer Gerichtshof, Urteil vom 25.2.2010, Firma Brita vs. Hautpzollamt Hamburg-Hafen, http://www.jurion.de/urteile/eugh/2010-02-25/c-386_08-1«.
14.
Vgl. Asseburg/Busse (Anm. 1).
15.
Die Berichte der ICG im Dossier Israel/Palästina sind zu finden unter http://www.crisisgroup.org/middle-east-north-africa/eastern-mediterranean/israelpalestine«. Zu den Berichten der EU-Botschafter siehe etwa EU Report: Jerusalem Has Reached "Dangerous Boiling Point", 20.3.2015, http://www.haaretz.com/1.5340360«.
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