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2.7.2002 | Von:
Johannes Varwick
Wilhelm Knelangen

Die Rolle der Vereinten Nationen in der internationalen Politik

Geht es um die Perspektiven einer internationalen Ordnungspolitik in einer globalisierten Welt, werden stets die Vereinten Nationen an vorderer Stelle genannt. Es ist aber offenkundig, dass es noch viele Hindernisse gibt.

Einleitung

Die Vereinten Nationen (VN) spielen in den Diskussionen über die Zukunft der internationalen Politik eine eigentümliche Rolle. Obwohl bereits 1945 gegründet und damit im sechsten Jahrzehnt ihres Bestehens, hat es mitunter den Anschein, als müsste die Weltorganisation erst noch gegründet werden. Denn sei es die Friedenssicherung, die Stärkung der Menschenrechte, die Steuerung der globalen Umweltprobleme oder zuletzt der Kampf gegen den internationalen Terrorismus mitsamt seinen vielschichtigen Ursachen - es gibt einerseits kaum ein globales Problem, bei dessen Bearbeitung den VN nicht eine Schlüsselrolle zugeschrieben würde. [1] Andererseits wird im gleichen Atemzug darauf hingewiesen, dass es dafür einer Erneuerung der VN und eines grundsätzlichen Umdenkens zumal der mächtigen Mitgliedstaaten bedürfe.


Offensichtlich besteht zwischen der Notwendigkeit einer starken und handlungsfähigen VN-Organisation und ihren tatsächlichen Möglichkeiten nach wie vor ein erhebliches Gefälle. Dieser Beitrag diskutiert angesichts dessen einige grundlegende Prinzipien des internationalen Systems der Gegenwart, fragt nach den Steuerungsmöglichkeiten einer globalisierten Welt und lotet vor diesem Hintergrund die Möglichkeiten und Grenzen der VN aus.

I. Zur Leistungsfähigkeit der Vereinten Nationen

1. Das breite Spektrum der VN-Aufgaben



Dass die VN in einer solchen Breite von Politikfeldern als Akteur und Forum nachgefragt werden, ist zunächst darauf zurückzuführen, dass sie mit derzeit 189 Mitgliedern einen nahezu universalen Zuschnitt aufweisen. Es liegt aber zum anderen daran, dass sich die VN als weit gespanntes, globales Forum für internationale Zusammenarbeit verstehen. Die Vereinten Nationen wurden nicht nur hinsichtlich ihrer Mitglieder, sondern auch mit Blick auf die Breite ihrer Aufgaben als eine umfassende Organisation geschaffen, der eine umfängliche Kompetenz zugesprochen wurde. Sicherheitspolitiker werden daher den Aspekt der Friedenssicherung betonen, Menschenrechtspolitiker den der Menschenrechte, entwicklungspolitisch Interessierte den der Entwicklungszusammenarbeit, Umweltpolitiker den Umweltaspekt usw. [2]

Als zentrale Aufgabe benennt Art. 1 der VN-Charta die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Der Arbeit der Organisation lag dabei seit ihren Anfängen ein weites Verständnis von Frieden zugrunde, das über die Verhinderung von Krieg hinaus die Verbesserung der humanitären und sozialen Lage für die Menschen, die Stärkung des Völkerrechts sowie weitreichende entwicklungspolitische Anliegen umfasst. Der damalige US-amerikanische Außenminister Edward Stettinius brachte diese Auffassung schon anlässlich der Unterzeichnung der VN-Charta im Sommer 1945 auf die Formel: "Der Kampf für den Frieden muss an zwei Fronten geführt werden. An der einen Front geht es um Sicherheit, an der anderen um Ökonomie und soziale Gerechtigkeit. Nur ein Sieg an beiden Fronten wird der Welt einen dauerhaften Frieden bescheren." [3]

Damit waren die VN erstaunlich modern: Die VN-Charta hat einer Debatte vorgegriffen, die in der Politikwissenschaft - gelegentlich inflationär - unter dem Schlagwort "Wandel des Sicherheitsbegriffes" geführt wird. In der Terminologie der VN hat sich dafür der Begriff "menschliche Sicherheit" (human security) eingebürgert. Damit soll verdeutlicht werden, dass es nicht mehr alleine um die Sicherheit von Staaten, sondern eben auch und besonders um die Sicherheit der in diesen Staaten lebenden Bevölkerung geht. Als Konzept werden damit traditionelle Elemente des Sicherheitsbegriffes mit der Gewährleistung von Menschenrechten, dem Recht auf Entwicklung sowie dem Recht auf eine lebenswerte Umwelt verbunden. [4]

In diesem Sinne umfassen die Ziele in der Charta der Vereinten Nationen neben der Möglichkeit militärischer Zwangsmaßnahmen gegen einen Aggressor einen breiten Zuständigkeitsbereich von der Beilegung von Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln über die Suche nach kooperativen Lösungen für Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art bis hin zur Förderung eines Verhaltens, das mit den Grundsätzen des Völkerrechts in Übereinstimmung steht. Mit diesem ambitionierten Zielkatalog wird deutlich, dass sich die VN nicht nur als Mittel zum Erfüllen eines bestimmten Zwecks verstehen, sondern ein qualitativer Wandel der internationalen Beziehungen insgesamt anvisiert wird. Generalsekretär Kofi Annan formulierte diesen Befund in seinem Millenniumsbericht an die Generalversammlung wie folgt: "Ganz abgesehen von den praktischen Aufgaben, um deren Wahrnehmung die Vereinten Nationen gebeten werden, hat die Organisation somit das erklärte Ziel, die Beziehungen zwischen den Staaten sowie die Art und Weise, in der die internationalen Angelegenheiten gesteuert werden, in ihrem Wesen zu verändern." [5]

2. Die VN in Theorie und Praxis



Die konkreten Aufgabenbereiche der Vereinten Nationen haben sich unabhängig von den im Wesentlichen unveränderten Bestimmungen der Charta stark ausgeweitet. In den ersten 45 Jahren ihres Bestehens standen die VN, so Kofi Annan, "unter dem Bann des Kalten Krieges, der sie daran hinderte, einige ihrer Kernaufgaben zu erfüllen, der aber auch dazu führte, dass sie im Schatten dieses Konflikts andere wesentliche Aufgaben entdeckten" [6] . Aber auch die Kernaufgaben selbst haben sich gewandelt. So waren im Bereich Friedenssicherung bei Gründung der Vereinten Nationen noch zwischenstaatliche Kriege die schwerwiegendste Herausforderung, während heute eher innerstaatliche Konflikte und ein fundamental gewandeltes Kriegsbild auf der Tagesordnung stehen. [7]

Die Beurteilung der Frage, welche Chancen die VN bei der Erfüllung ihrer Aufgaben praktisch haben, hängt aber - und dies wird bei einer rein auf die Organisation fokussierten Betrachtungsweise häufig übersehen - auch von grundsätzlichen Einschätzungen über Funktionsweise und Struktur des internationalen Systems ab. [8]

Die Anhänger der so genannten realistischen Schule sind der Auffassung, dass das Streben nach Macht sowie das Eigeninteresse der Staaten die wichtigsten Kategorien zum Verständnis internationaler Politik darstellen, weil die souveränen Nationalstaaten keiner übergeordneten Instanz mit Sanktionskompetenz unterworfen sind und auch nicht sein können. Da deshalb eine verbindliche Einhaltung gemeinsamer Entscheidungen und Grundprinzipien nicht gewährleistet wird, versuchen Staaten durch Akkumulation von Macht ihre Existenz als souveräne Handlungseinheit zu sichern. Die Realisten sehen deshalb in der rein intergouvernementalen Zusammenarbeit der Nationalstaaten die einzige Möglichkeit, das Gleichgewicht der Kräfte zu erhalten und damit Kriege zu verhindern und Zusammenarbeit zu fördern. In dieser Sichtweise sind internationale Organisationen in ihrer Zielsetzung und Aktionsfähigkeit ausschließlich durch die Handlungsbereitschaft der Mitglieder bestimmt.

Für Wissenschaftler in der Tradition der idealistischen Schule stellen internationale Organisationen hingegen ein analytisches Konstrukt dar, das weniger eine Bezeichnung für eine bestimmte institutionelle Gattung, sondern "eine normativ-finale Vorstellung von der Entwicklung der internationalen Beziehungen" [9] umfasst. Sie heben nicht so sehr auf den vermeintlich anarchischen Grundzustand des internationalen Systems ab, sondern fokussieren Kooperationsformen, welche die internationale Anarchie regulieren sollen. Sie sind zudem der Auffassung, dass internationale Kooperation für alle Beteiligten Vorteile bringt und die Beziehungen zwischen Individuen, verschiedenartigen Organisationen und Staaten allmählich zu einer Art universeller Gemeinschaft führen, die aus sich heraus friedensstiftend wirkt.

In den vergangen Jahren hat zudem die in idealistischer Tradition stehende, aber realistische Elemente aufgreifende so genannte institutionalistische Schule an Einfluss gewonnen. Institutionalisten halten im Unterschied zu Realisten stabile internationale Kooperation eher für möglich und schreiben darüber hinaus internationalen Institutionen, die einen bestimmten Politikbereich normativ verregeln, einen größeren Einfluss auf die Interessen und das Verhalten der Staaten zu. Die Grundthese lautet hier, dass Variationen in dem Grad der Institutionalisierung internationaler Politik signifikante Auswirkungen auf das Verhalten der Regierungen haben. Dies bedeutet nicht, dass Staaten bei ihren Aktionen die realistischen Machtprämissen außer Acht lassen würden. Kooperation und Integration werden nicht im idealistischen Sinne als "vernünftiger" und damit relativ einfach zu erreichender Prozess verstanden, sondern sie sind sowohl schwierig zu initiieren als auch zu erhalten. Aber staatliche Aktionen hängen zu einem beträchtlichen Grad von der bestehenden institutionellen Ordnung ab.

3. Funktionale Differenzierungsmöglichkeiten



Für die Analyse der Rolle der VN ergibt sich damit in analytischer Hinsicht eine dreifache funktionale Differenzierungsmöglichkeit: [10]

Die erste Sichtweise sieht in internationalen Organisationen vornehmlich Instrumente staatlicher Diplomatie, d. h., Staaten instrumentalisieren internationale Organisationen, um ihre eigenen Interessen mit ihrer Hilfe in einer anarchischen Umwelt durchzusetzen. Abmachungen sind wenig verlässlich, weil ein Partner sie je nach Interesse jederzeit brechen und das kooperative Verhalten der anderen Seite ausnutzen kann.

Eine zweite Sichtweise interpretiert internationale Organisationen vornehmlich als Arenen in der internationalen Politik, die als diplomatische Dauereinrichtungen unterschiedliche Politikfelder auf unterschiedlichen Kooperationsniveaus behandeln und im Unterschied zu der instrumentellen Sichtweise eher als Rahmen denn als Mittel zum Erreichen bestimmter Ziele gesehen werden.

Die dritte Sichtweise weist internationalen Organisationen eine eigenständige Qualität als Akteur in der internationalen Politik zu, der zudem als ursächlicher Faktor in der Lage ist, die Grundmuster internationaler Politik im Sinne einer Minderung des anarchischen Grundzustands zu verändern.

Für eine Bewertung der Arbeit der Vereinten Nationen ist es entlang dieser Linien zum einen unerlässlich, auf Konstruktionsprinzipien hinzuweisen, die sie als intergouvernementale Organisation ausweisen, in der die Mitgliedstaaten nicht nur "Herren der Verträge" sind, sondern eben auch in fast allen Einzelentscheidungen das letzte Wort haben (und auch gefragt werden wollen). Zum zweiten ist es unerlässlich, nach Politikfeldern zu differenzieren, da "die" VN kein einheitlicher Akteur sind, sondern vielmehr ein weit verzweigtes und komplexes Netzwerk von Haupt-, Neben- und Spezialorganen darstellen, die sowohl unterschiedliche Kompetenzen und Zuständigkeitsbereiche als auch differierende organisatorische Strukturen aufweisen. Somit variieren auch die Rollen der Vereinten Nationen (oder besser gesagt, des Systems der Vereinten Nationen) in der internationalen Politik: Je nach Politikfeld sind sie mal vornehmlich Instrument, mal Arena und mal eigenständiger Akteur.

II. Eine neue UNO für die globalisierte Welt?

1. Multilateralismus: Chancen und Grenzen eines alternativen Politikmodells



Multilateralismus kann ganz allgemein als ein Politikstil verstanden werden, bei dem die Beziehungen zwischen drei oder mehr Staaten auf der Basis bestimmter allgemein akzeptierter Verhaltensregeln und Prinzipien ablaufen. [11] Multilateralismus ist das konzeptionelle Gegenmodell zum Unilateralismus, bei dem einzelne Staaten sich vorbehalten, je nach eigener Interessenslage alleine und, wenn notwendig, auch gegen andere Staaten zu handeln. In der politischen Praxis neigen vor allem große und mächtige Staaten zu unilateralem Vorgehen, weil sie sich davon die maximale Durchsetzung ihrer eigenen Interessen versprechen. [12] Selbst wenn solche mächtigen Staaten nach dem Prinzip "soviel Multilateralismus wie möglich, soviel Unilateralismus wie nötig" verfahren würden (d. h. nur im "Notfall" bzw. klar definierten Ausnahmefall unilateral handelten), würde eine wichtige Voraussetzung für internationale Kooperation zumindest beschädigt. Denn wer im Einzelfall auch alleine und gegen den Willen seiner potenziellen Partner handelt, der kann sich kaum darüber wundern, wenn dann auch andere Staaten dies tun. Anders gewendet: Nur wer sich selbst den Normen der internationalen Kooperation unterwirft, der kann dies auch von anderen erwarten und einfordern.

Zu den Grundsätzen multilateraler Politik gehört das uneingeschränkte Verbot von Gewalt zur Durchsetzung politischer Ziele und die Erkenntnis, dass nationale Interessen durch Zusammenarbeit besser durchgesetzt werden können als in einem nationalstaatlichen Gegeneinander. Die Betonung gemeinsamer Interessen ist mithin entscheidend für eine multilaterale Politik. Multilateralismus entsteht dann, "wenn jeder weiß, dass er seine Interessen nur - oder doch am besten - in der Zusammenarbeit mit anderen erreichen kann" [13] . Unterstellt das multilaterale Konzept ein alles in allem rationales Verhalten der zentralen Akteure, so hebt das unilaterale Konzept stärker auf den anarchischen Grundzustand des internationalen Systems ab und orientiert sich damit an den Grundlinien der realistischen Schule. Die Verletzung von Regeln zur eigenen, kurzsichtigen Nutzenmaximierung (manchmal sogar wider besseres Wissen) wird als ehernes Gesetz der Weltpolitik betrachtet, und es ist in dieser Sichtweise nicht zu erwarten, dass die zukünftige internationale Politik normgeleitet, friedlich, interdependenz- und konsensorientiert abläuft. Selbst wenn sich ein Akteur an multilaterale Spielregeln halten würde, heiße dies noch lange nicht, dass er sich darauf verlassen könne, dass dies alle anderen Akteure auch tun. Multilateralismus wird insofern als Schönwetterveranstaltung gesehen, die der Natur internationaler Politik nicht gerecht wird. Im Extremfall helfe nur ein unilaterales Verhalten weiter.

Es hängt damit stark von den theoretischen Leitbildern in den betreffenden Staaten ab, ob eine unilaterale oder multilaterale Strategie als Erfolg versprechend angesehen wird. Die Vereinten Nationen können nur dann eine wichtige Rolle in der internationalen Politik spielen, wenn ihre Mitgliedstaaten auf multilaterale Strategien zu Bewältigung der Probleme und Herausforderungen setzen, d. h., ein Erfolg der Vereinten Nationen ist äußerst voraussetzungsreich. In der realen Welt zeigt sich, dass diese Voraussetzungen nicht immer gegeben sind. Zu selten sind die Mitgliedstaaten bereit, die Vereinten Nationen an die Spitze ihrer außenpolitischen Prioritäten zu setzen und vor allem ihr Verständnis von Außenpolitik von "souveränen" Staaten zu ändern.

2. Die VN und das Konzept der "Weltordnungspolitik"



Besonders weitgehend sind die Anforderungen an ein multilaterales Politikkonzept, wenn es um eine Weltordnungspolitik geht. Die Frage, in welcher Weise über zwischenstaatliche Politik hinaus verbindliche Abmachungen zur Steuerung globaler Probleme geschaffen bzw. dauerhaft erhalten werden können, gehört zu den ungelösten Fragen der Politikwissenschaft. Konsens besteht allenfalls darüber, dass ein wie auch immer geartetes Regieren über die Grenzen von Staaten hinaus erforderlich ist. Einer klassischen Sichtweise, in der der Staat die einzige Quelle des Regierens ist, wird zunehmend eine Perspektive entgegengesetzt, nach der nicht nur "hierarchisches Regieren durch Staaten, sondern auch horizontales Regieren mit Staaten als gleichberechtigten Partnern oder gar Regieren ohne Staaten möglich ist" [14] . Erst die Anerkennung aller drei Formen des Regierens (durch Staaten, mit Staaten, ohne Staaten) eröffnet - folgt man Michael Zürn - die Möglichkeit eines "Projektes komplexes Weltregieren".

Positives Regieren jenseits des Nationalstaates - was keineswegs das Ende des Nationalstaates bedeutet - ist theoretisch denkbar, praktisch jedoch mit zahlreichen Problemen behaftet. So mangelt es insbesondere an der kollektiven Bindewirkung internationalen Regierens. Während das klassische nationalstaatliche Regieren darauf beruht, dass zum einen der Kreis der Betroffenen mit dem Raum des zu regelnden Handlungszusammenhangs übereinstimmt und zum anderen einmal gefällte Entscheidungen (zumindest theoretisch) auch umsetzungsfähig sind, ist internationale Zusammenarbeit aufgrund des vorherrschenden Strukturmerkmals der internationalen Anarchie - also des Kennzeichens der Staatenwelt, bei dem der Staat die höchste Instanz ist, der keine Autorität über sich anerkennt - ein vergleichsweise mühsamer und zeitraubender Prozess. Dies gilt sowohl für die Beschlussfassung als auch für die Implementierung der Beschlüsse. Deshalb sind Modelle einer Weltordnungspolitik mit der doppelten Frage der Praktikabilität und der Legitimität konfrontiert:

- Wie soll, erstens, bei heterogener Interessenstruktur in einem System sich überlappender und durchdringender, geteilter Souveränitäten eine freiwillige Selbstkoordination erfolgen?

- Wie kann, zweitens, wenn diese Koordination nicht freiwillig erfolgt, ein Verfahren gewährleistet werden, das demokratischen Grundsätzen entspricht?

Ein Versuch zur Bewältigung der globalen Herausforderungen wird unter dem Schlagwort Global Governance diskutiert, das insbesondere durch die Arbeit der "Kommission für Weltordnungspolitik" (Commission on Global Governance) bekannt wurde. [15] Diese unabhängige Kommission griff in ihrem Abschlussbericht die bereits zuvor in der Wissenschaft geführte Debatte auf und versuchte den Begriff inhaltlich zu füllen. Grunderkenntnis ist dabei, dass sich bei einer Globalisierung der Probleme auch "die" Politik globalisieren muss, was sich jedoch nicht nur auf die klassische Zusammenarbeit zwischen den Staaten bezieht, sondern auch auf die Entwicklung eines neuen Politikmodells jenseits eines simplen Mehr an Multilateralismus und globalem Denken zielt, bei dem staatliche und nichtstaatliche Akteure auf verschiedenen Ebenen neuartig zusammenarbeiten.

Das Konzept hat seitdem zahlreiche Wissenschaftler zu Definitionsversuchen und einer inhaltlichen Ausarbeitung angeregt, deren erste Gemeinsamkeit ist, dass sie sich bewusst von den weltföderalistischen Vorstellungen einer Art Weltregierung abgrenzen. [16] Somit meint Global Governance im Sinne einer "Weltordnungspolitik":

- erstens die Neudefinition staatlicher Souveränität, mit der die Basisprinzipien des Souveränitätskonzepts (Unverletzbarkeit der Grenzen, Verbot der Einmischung in "innere" Angelegenheiten, alleinige Verfügungsgewalt des Staates über gesellschaftliche Verhältnisse) in Frage gestellt werden;

- zweitens die Verdichtung und Verrechtlichung der internationalen Beziehungen durch internationale Organisationen und Regime, die als institutionalisierte Formen des norm- und regelgeleiteten Verhaltens bei der politischen Bearbeitung von Konflikten in unterschiedlichen Sachbereichen verstanden werden und die auf gemeinsamen Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren aufbauen;

- drittens die Fokussierung auf die Erweiterung des Kreises der Akteure über die Staaten und klassische internationale Organisationen hinaus und die Entwicklung eines neuen Politikstils.

Eine herausragende Rolle in globalen Strategiekonzepten wird häufig dem System der Vereinten Nationen zugemessen, aber auch andere internationale Organisationen wie etwa die Welthandelsorganisation (WTO), internationale Regime wie etwa das zur Nichtverbreitung von Atomwaffen oder das Klimaschutzregime, regionale Zusammenschlüsse wie etwa die Europäische Union oder verschiedene globale Netzwerke werden als Kerne einer solchen Entwicklung genannt.

3. Globale Politiknetzwerke als neuartige Kooperationsform?



Die tragenden Akteure globaler Netzwerke sind internationale Nichtregierungsorganisationen (INGOs) der so genannten internationalen Zivilgesellschaft. Die Einsicht in die Unzulänglichkeit rein zwischenstaatlicher Kooperationsprozesse wie auch die oft bescheidenen Politikergebnisse klassischer internationaler Organisationen sollen dabei den Grundstein für das Entstehen neuer Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren auf dem Weg zu einer Global Public Policy bilden. Die Vereinten Nationen sollten, so wird gefordert, stärker mit diesen Politiknetzwerken zusammenarbeiten, deren Entstehen unterstützen und die Beteiligung von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren fördern. [17]

In zahlreichen Tätigkeitsfeldern der VN spielen Nichtregierungsorganisationen bereits heute eine zentrale Rolle. Die rund 1 500 nach Art. 71 der Charta mit Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat akkreditierten Nichtregierungsorganisationen nehmen Einfluss auf die Entscheidungsfindung bei internationalen Konferenzen und Verhandlungen, und auch im operativen Bereich der Entwicklungs- und Umweltpolitik sowie anderen Politikfeldern sind sie unverzichtbar geworden. Zunehmend rückt auch die Kooperation mit Unternehmen der Privatwirtschaft (den so genannten Business International Nongovernmental Organizations, BINGOs) in das Blickfeld. Als Beispiel ist etwa die Initiative des VN-Generalsekretärs zu einem "Globalen Pakt" (Global Compact) zu nennen, bei dem multinationale Unternehmen zur Förderung gerechter Arbeitsnormen, der Achtung der Menschenrechte und des Umweltschutzes mit den Vereinten Nationen zusammenarbeiten.

III. Reformoptionen und Realisierungschancen

Es ist gleichwohl nicht zu übersehen, dass die VN in ihrer gegenwärtigen Verfassung eine Rolle als Motor und Agent einer umfassenden Weltordnungspolitik nur unzureichend spielen können. Die Reform der VN nimmt deshalb keineswegs zufällig einen prominenten Platz auf der internationalen Agenda ein. Die Reform der UNO ist zu einem Dauerbrenner in politischen und politikwissenschaftlichen Debatten geworden. [18]

Dabei spiegeln sich in der Praxis die bereits erwähnten theoretischen Vorstellungen über die Funktionsweise und die Struktur der internationalen Beziehungen wider. Bei den Realisten spielen die Vereinten Nationen nur eine untergeordnete Rolle, und Reformbemühungen erschöpfen sich weitgehend darin, die Effizienz der Organisation zu erhöhen. Institutionalisten und Idealisten sehen hingegen sowohl die Chance als auch die Möglichkeit, mit Hilfe einer grundsätzlich reformierten Weltorganisation ein internationales Milieu zu formen bzw. zu stabilisieren, in dem Konflikte nicht mehr mit Gewalt gelöst werden und die Zusammenarbeit nach Regeln abläuft, die letztlich im längerfristigen Interesse aller liegen.

1. Reform als schwieriger und langwieriger Prozess



In der Reformdebatte können interne Organisationsrechtsreformen, die sich ohne Änderungen der Charta verwirklichen lassen, von "Verfassungsänderungen", die eine Chartaänderung erfordern, unterschieden werden. Während im ersten Bereich unter der Führung von Kofi Annan zahlreiche wichtige Projekte umgesetzt worden sind, liegen die Hürden für Letztere extrem hoch. In verlässlicher Regelmäßigkeit steht deshalb immer wieder ein Teil der Reformvorschläge auf der Tagesordnung diverser Arbeitsgruppen der Generalversammlung und des Sicherheitsrates, ohne dass ein Konsens in Sicht wäre.

In seinen Reformbericht zum Millenniumsgipfel der Vereinten Nationen im Herbst 2000 forderte Generalsekretär Kofi Annan, dass sich die Mitgliedstaaten der VN besser auf die Herausforderungen der Globalisierung einstellen müssen. Er nennt dabei insbesondere drei strategische Ziele: Freiheit von Not ("Entwicklungsagenda"), Freiheit von Furcht ("Sicherheitsagenda") und Schaffung einer ökologisch bestandsfähigen Zukunft ("Umweltagenda"). Obwohl die erst zum zweiten Mal in ihrer Geschichte auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs tagende Generalversammlung den Bericht im Konsens verabschiedete, bleibt unklar, wie diese zum Teil sehr ambitionierten Ziele erreicht werden sollen.

Für eine höhere Leistungsfähigkeit der Weltorganisation müssen insbesondere drei grundlegende Fragenkomplexe geklärt werden:

- Bis zu welchem Grad kann den Staaten die Erosion ihrer Souveränität zugunsten kollektiver Mechanismen zugemutet werden?

- Wie gestalten sich Global-Governance-Prozesse mit Staaten, internationalen Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und der globalen Wirtschaft als zentralen Akteuren?

- Wie können Macht und Recht in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander gebracht und schließlich widerstreitende Interessen in konstruktiver Weise ausgeglichen werden? [19]

Wenn auch zahlreiche grundlegende Differenzen über die künftige Gestalt und Funktion der Vereinten Nationen bestehen, herrscht über die Notwendigkeit einer umfassenden Reform eigentlich kein Dissens. Sowohl die Charta als auch die Organisation selbst bedürfen einer gründlichen Überholung:

- Viele Bestimmungen der Charta haben sich - wie Teile des Kapitels VII - als nicht durchführbar erwiesen oder sind - wie die so genannten Feindstaatenklauseln - obsolet geworden;

- dagegen sind neue Aufgabenfelder der VN wie Krisenprävention, Umweltschutz, Bevölkerungsfragen etc. in der Charta nicht oder nur unzureichend repräsentiert;

- die Zusammensetzung des Sicherheitsrats widerspiegelt bezüglich seiner Ständigen Mitglieder die Situation am Ende des Zweiten Weltkriegs, bezüglich der Zahl der Nichtständigen Mitglieder die Struktur der VN zu Beginn der sechziger Jahre;

- das Vetorecht der fünf Ständigen Mitglieder wird zunehmend als diskriminierend und auch von seiner Funktion her nicht mehr als gerechtfertigt empfunden;

- ein Hauptorgan - der Treuhandschaftsrat - hat seine Arbeit mangels zu verwaltender bzw. zu beaufsichtigender Gebiete suspendiert;

- die Arbeit der Generalversammlung ist umständlich und zeitraubend, die Rolle des Wirtschafts- und Sozialrates verliert immer weiter an Gewicht, und schließlich ist

- eine wirksame Koordination des Gesamtsystems mit seinen vielfältigen Verschachtelungen und Redundanzen kaum mehr möglich.

2. Umsetzungschancen hängen am Willen der Staaten



Allen hier erwähnten Reformerfordernissen ist gemeinsam, dass die auf sie bezogenen Maßnahmen nur von den Mitgliedstaaten selbst beschlossen und umgesetzt werden können. Während die Arbeitsweisen der Hauptorgane und auch zahlreiche Koordinationsfragen durch neue Bestimmungen in den jeweiligen Geschäftsordnungen bzw. auf dem Resolutionswege relativ einfach verändert werden können, ist für die Mehrzahl der Reformen eine Änderung bzw. Revision der Charta erforderlich. Allerdings wurden in den diesbezüglichen Artikeln 108 und 109 der VN-Charta überaus hohe Hürden aufgebaut. Jegliche Änderung der Charta bedarf demnach einer Zweidrittel-Mehrheit der Mitglieder der Generalversammlung und anschließend der Ratifikation von ebenfalls zwei Dritteln der Mitgliedstaaten, darunter aller fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats. Damit verfügen Letztere zwar über ein Vetorecht und können jede Reform unterbinden, benötigen aber für die Durchsetzung eigener Vorstellungen eine Gestaltungsmehrheit von derzeit über 120 VN-Mitgliedern.

Angesichts dieses komplizierten Verfahrens mit ungewissem Ausgang sind bislang selbst völlig unstrittige Korrekturen wie etwa die Streichung der Feindstaatenklauseln unterblieben. In dieser Situation sind Prognosen über die Realisierungschancen zentraler Vorhaben wie etwa der Reform des Sicherheitsrats kaum möglich. Der Reformprozess dürfte sich daher auch weiterhin vornehmlich in kleinen Schritten vollziehen und auf Maßnahmen beschränkt bleiben, die in der Regelungskompetenz des Generalsekretärs bzw. der Generalversammlung liegen.

IV. Die Rolle der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert

Welche Rolle werden nun die VN in der Welt des 21. Jahrhunderts spielen? [20] Zunächst sei daran erinnert, dass es "die" Vereinten Nationen nicht gibt. Sie haben vielmehr in verschiedenen Politikbereichen spezifische Werkzeuge zur Verfügung, die unterschiedlich wirksam sind und mit denen ganz unterschiedliche Ziele erreicht werden sollen. Diese Verknüpfung im Rahmen einer universalen Organisation bietet enorme Chancen, es gilt aber ebenfalls die Grenzen zu beachten.

Es ist offenkundig, dass ein erhebliches Gefälle zwischen dem Potenzial der aus der VN-Charta ableitbaren Handlungsnormen und dem tatsächlichem Verhalten der Mitgliedstaaten bzw. den realen Gegebenheiten im internationalen System besteht. So steht der formalen souveränen Gleichheit aller Mitgliedstaaten ein ausgeprägtes Machtgefälle zwischen Staaten und Regionen entgegen, der Erfüllung der mit der VN-Charta übernommenen Verpflichtungen steht die Verweigerung von Beiträgen und Leistungen je nach nationaler Interessenlage gegenüber. Die Verpflichtung zur friedlichen Streitbeilegung und die Beachtung des allgemeinen Gewaltverbots kontrastieren mit dem praktizierten Recht einzelner Staaten auf unilaterale Gewaltanwendung, und die Bewahrung des Weltfriedens sowie der internationalen Sicherheit als kollektive Aufgabe aller Mitgliedstaaten stehen in der Praxis die Interessendominanz der Industriestaaten und "vergessene" Konflikte in Entwicklungsländern gegenüber.

Was bedeutet dies nun für die Rolle der Vereinten Nationen in der internationalen Politik des 21. Jahrhunderts? Da die Politikwissenschaft die Zukunft nicht voraussagen kann, bleibt eine Prognose notwendigerweise im spekulativen Bereich. Es lassen sich aber einige Trends ableiten:

Erstens wird es darauf ankommen, was die Mitgliedstaaten aus ihren Vereinten Nationen machen. Eine internationale Organisation nach dem intergouvernementalen Bauplan kann immer nur in dem Maße agieren, wie es die sie tragenden Mitgliedstaaten zulassen. Eine solche Organisation kann zwar den Rahmen bieten, in dem sich Interessen, Absichten und Strategien der Staaten modifizieren und einander annähern können, diese Lernprozesse müssen aber die Staaten selbst vollziehen.

Zweitens gilt es, das Gefälle zwischen den vollmundigen Ankündigungen und den oft sehr viel weniger ambitionierten praktischen Verhaltensweisen der Mitgliedstaaten zu verringern. Würden die in Artikel 1 der Charta aufgelisteten Ziele der VN sowie die in Artikel 2 zugesagten Grundsätze als Richtschnur des staatlichen Verhaltens genommen, wären die Probleme der internationalen Politik weitaus geringer. Offensichtlich verstehen die Mitgliedstaaten die Bestimmungen der Charta und die daraus ableitbaren Normen oftmals nicht als konkrete Verpflichtung, sondern vielmehr als rhetorische Floskeln.

Drittens - und dies mag dem zweiten Punkt auf den ersten Blick widersprechen, zeigt aber die gegenläufigen Trends der internationalen Politik an - ist in den vergangenen Jahren nicht ausschließlich, aber doch unter tätiger Mitwirkung der Vereinten Nationen ein Milieu entstanden, in dem die Bestimmungen und Normen der Charta Referenzpunkt geworden sind. Sie werden zwar nicht immer eingehalten, der Rechtfertigungsdruck im Falle der Regelverletzung hat aber enorm zugenommen. Selbst große Mächte können sich diesem durch die internationale Öffentlichkeit verstärkten Druck kaum entziehen. Der Trend dürfte also in die Richtung gehen, dass Normverletzer - die es immer geben wird - isoliert werden.

Viertens gilt es, sich von unrealistischen Erwartungen an die Vereinten Nationen zu verabschieden. Es ist zwar davon auszugehen, dass die Bedeutung multilateraler Arrangements in einer unübersichtlicher werdenden, interdependenten und komplexen Welt zunehmen wird, eine Weltregierung ist aber nicht in Sicht. Sie wäre nicht einmal erstrebenswert, weil auf diese Weise wohl weder eine demokratisch kontrollierbare, noch eine effektive Art des Regierens zu erzielen wäre. Die Problembereiche, die sich nicht mehr national mit Aussicht auf Erfolg lösen lassen, haben aber derart zugenommen, dass in einer zunehmenden Zahl von Politikbereichen (von der Friedenssicherung über die Einhaltung der Menschenrechte bis zu Welthandels-, Entwicklungs- und Umweltfragen) gemeinsame Lösungsansätze erforderlich sind. Ein zentraler Ort für diese gemeinsamen Lösungsansätze können die Vereinten Nationen sein.

Fünftens müssen die Vereinten Nationen in Zukunft insbesondere darüber entscheiden, welche Prioritäten sie setzen wollen, und dann die Mitgliedstaaten davon überzeugen, für die ihr übertragenen Aufgaben auch die notwendigen Mittel bereitzustellen. Zwar sind zahlreiche sinnvolle Reformschritte eingeleitet worden, eine Reform aus einem Guss ist aber bisher aufgrund der analysierten Hindernisse nicht erfolgt. Es scheint sogar ratsam, sich damit abzufinden, dass bei weitgehenden Reformen oftmals der Weg das Ziel ist.

Der anhaltende Reformbedarf der Weltorganisation sollte aber nicht den Blick dafür verstellen, dass die Vereinten Nationen für die Stabilität des internationalen Systems unverzichtbar sind. Tragfähige Antworten auf die zentralen Menschheitsprobleme sind im 21. Jahrhundert allenfalls multilateral zu geben, und in dem Geflecht multilateraler Regime und Organisationen spielen die Vereinten Nationen eine herausragende Rolle.
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Fußnoten

1.
So erklärte etwa der deutsche Außenminister Fischer, die VN seien in "einzigartiger Weise dazu befähigt", die Grundlagen einer "kooperativen Ordnungspolitik für das 21. Jahrhundert" zu entwerfen und umzusetzen, in: Internationale Politik, 56 (2001) 12, S. 130.
2.
Siehe dazu einführend Sven Bernhard Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, Opladen 2002², und Karen A. Mingst/Margaret P. Karns, The United Nations in the Post-Cold War Era, Boulder 2000².
3.
Zitiert nach Hillary F. French, Partner für unseren Planeten. Die Umweltschutzaktivitäten der Vereinten Nationen, Schwalbach 1996, S. 6 f.
4.
Zum Konzept der menschenlichen Sicherheit, das erstmals in dem 1994er Human Development Report des Entwicklungsprogramms der VN (UNDP) erwähnt wird, siehe Roland Paris, Human Security: Paradigm Shift or Hot Air?, in: International Security, 26 (2001) 2, S. 87-102.
5.
Kofi Annan, Wir, die Völker: Rolle der Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert. Bericht des Generalsekretärs vom 27. 3. 2000, Doc. A/54/2000, S. 9.
6.
Ebd., S. 11.
7.
Vgl. dazu Johannes Varwick, Kriegsbild im Wandel. Kriegsführung unter terroristischer Bedrohung, in: Informationen für die Truppe (IFDT), 45 (2001) 4, S. 39-44, sowie den Beitrag von Sven Bernhard Gareis in diesem Heft.
8.
Vgl. die ausführliche Argumentation bei S. B. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 13-66; als Einstieg in Theoriefragen siehe Ulrich Menzel, Zwischen Idealismus und Realismus. Die Lehre von den Internationalen Beziehungen, Frankfurt/M. 2001.
9.
Volker Rittberger, Theorie der internationalen Organisationen, in: Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, München 1991², S. 363.
10.
Vgl. Clive Archer, International Organizations, London 1992², sowie Volker Rittberger, Internationale Organisationen. Politik und Geschichte, Opladen 1995².
11.
Konzeptionelle Arbeiten zum Multilateralismus als Ordnungsprinzip sind immer noch selten. Als Ausnahme siehe John Gerald Ruggie, Multilateralism Matters, New York 1993; Hinweise bei Matthias Dembinski, Unilateralismus versus Multilateralismus, Frankfurt 2002 (HSFK-Report 4/2002).
12.
Siehe etwa Condeleezza Rice, Promoting the National Interest, in: Foreign Affairs, 79 (2000) 1, S. 45-62.
13.
Ernst-Otto Czempiel, Kluge Macht. Außenpolitik für das 21. Jahrhundert, München 1999, S. 239.
14.
Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt/M. 1998, S. 25.
15.
Vgl. Kommission für Weltordnungspolitik, Nachbarn in einer Welt, Bonn 1995.
16.
Ein Überblick zur wissenschaftlichen Diskussion findet sich in dem Zwischenbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags "Globalisierung der Weltwirtschaft", BT-Drucksache 14/6910 vom 13. 9. 2001, S. 105-120.
17.
Siehe dazu Wolfgang Reinicke/Francis Deng, Critical Choices. The United Nations, Networks, and the Future of Global Governance, Ottawa 2000, und Thorsten Benner/Wolfgang Reinicke, Politik im globalen Netz, in: Internationale Politik, 54 (1999) 8, S. 25-32.
18.
Eine ausführliche Analyse der zahlreichen Reformpläne findet sich bei S. B. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 257-294.
19.
Vgl. Bruce Russet, Ten Balances for Weighing UN-Reforms Proposals, in: Political Science Quarterly, 111 (1996) 2, S. 261 f.
20.
Vgl. S. B. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 302-304.