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9.6.2002 | Von:
Helmut Hubel
Stefan Gänzle

Der Ostseerat: Neue Funktionen subregionaler Zusammenarbeit im Kontext der EU-Osterweiterung

Seit nunmehr zehn Jahren besteht der Ostseerat. Bei der Bewältigung der politischen und ökonomischen Transformationsfolgen im Ostseeraum hat er eine maßgebliche Rolle übernommen.

I. Einleitung

Vor gut zehn Jahren, anlässlich eines Treffens des dänischen und des deutschen Außenministers Uffe Ellemann-Jensen und Hans-Dietrich Genscher am 22. Oktober 1991 in Rostock, war eine Intitiative zur Schaffung eines auf den Ostseeraum bezogenen Forums zwischenstaatlicher Zusammenarbeit vereinbart worden. Die Gründung des Ostseerates (Council of the Baltic Sea States, CBSS) erfolgte bereits wenige Monate später am 5. und 6. März 1992 in Kopenhagen. Dies war nur aufgrund der Tatsache möglich, dass bei dem Gründungsakt der beteiligten Regierungen auf den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages verzichtet worden war. Damit konnte einerseits der "lockere Charakter" des multilateralen, intergouvernementalen Zusammenschlusses gewahrt und andererseits auf ein langwieriges Ratifizierungsverfahren in den Parlamenten der einzelnen Mitgliedstaaten verzichtet werden.


Der dänische Außenminister zielte mit dieser Initiative insbesondere darauf, die drei baltischen Staaten - Estland, Lettland und Litauen - in deren Streben nach Festigung ihrer staatlichen Unabhängigkeit und Entwicklung zu unterstützen. [1] Dänemark nahm sowohl in der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), als auch im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) innerhalb der Europäischen Gemeinschaft eine Vorreiterrolle ein zugunsten einer zügigen Anerkennung der staatlichen Souveränität der baltischen Republiken durch die internationale Gemeinschaft. [2]


Angesichts der Bestrebungen einzelner deutscher Bundesländer, ihre europapolitische Rolle im Kontext eines "Europas der Regionen" zu stärken, ging es für den deutschen Außenminister möglicherweise auch darum, die Ambitionen der nördlichen Bundesländer zu steuern und entsprechende Initiativen in die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland einzubinden. [3] Insbesondere Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg verfolgen die Absicht, die transnationale Zusammenarbeit im Ostseeraum auszubauen und sich dabei landespolitisch zu profilieren. [4] Aufgrund der föderalen Struktur der Bundesrepublik stehen für die drei norddeutschen Bundesländer die Zusammenarbeit der Regionen im Ostseeraum, die wirtschaftliche Entwicklung und der kulturelle Austausch im Vordergrund. [5] Aber nicht nur unter den beteiligten Regierungen und auf der Ebene der Bundesländer, sondern auch zwischen den Städten und Gemeinden sowie einer Vielzahl von nichtstaatlichen Akteuren sind die Beziehungen in dieser europäischen Region im Laufe des vergangenen Jahrzehnts stark ausgeweitet und intensiviert worden. [6]

Außerhalb Europas erfährt die Zusammenarbeit mit dem Ostseeraum ebenfalls ein reges Interesse, wie beispielsweise die 1997 ins Leben gerufene US-amerikanische "Nordeuropa-Initiative" zeigt. [7] Diese Initiative zielt auf die Förderung von politischer Stabilität und Sicherheit, die Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung und der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit des gesamten Ostseeraums unter Einschluss des Nordwestens Russlands. Dabei sollen die genannten Ziele nicht nur auf Regierungsebene, sondern auch durch die Kooperation von und mit Nichtregierungsorganisationen und der Privatwirtschaft erreicht werden. Der Unterstützung amerikanischer Unternehmen im Ostseeraum, der Zusammenarbeit in Fragen der Justiz und bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, dem Aufbau der Zivilgesellschaft sowie der Kooperation in den Politikfeldern Energie, Umwelt und Gesundheit werden daher Priorität eingeräumt. [8]

Insbesondere an der Peripherie der Europäischen Union sind neben dem Ostseerat im Laufe des vergangenen Jahrzehnts eine ganze Reihe subregionaler Organisationen entstanden, die eine Fülle von Aufgaben und Funktionen wahrnehmen. [9] Als Beispiele lassen sich insbesondere die Zentraleuropäische Initiative, die Schwarzmeerkooperation, der Barents-Euro-Arktische Rat und der Arktische Rat anführen. Die Europäische Union hat mit der Anregung, die subregionale Zusammenarbeit als Vorbereitung für einen späteren Beitritt zu nutzen, einen nicht unerheblichen Anteil an der Schaffung dieser subregionalen Organisationen gehabt. Die Initiierung kooperativer Regime an der EU-Peripherie ist als eines der Schlüsselprinzipien künftiger Erweiterungen bezeichnet worden. [10]

Dabei wurde allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass seit der Entscheidung des Europäischen Rates von Luxemburg im Dezember 1997, die Beitrittskandidaten mit Blick auf ihre Mitgliedsfähigkeit zu differenzieren, die bilaterale Ebene der Beziehungen der Union zu den beitrittswilligen Staaten Mittel- und Osteuropas in den Vordergrund getreten ist. Dies wurde insbesondere im Ostseeraum spürbar, wo die Ratsentscheidung auf der Grundlage der von der Europäischen Kommission im Juli 1997 vorgelegten Stellungnahme (avis) zur Beitrittsfähigkeit der einzelnen Bewerberländer zu einer Verringerung der Kooperation zwischen den baltischen Staaten - Estland (das der ersten Erweiterungsgruppe zugerechnet wurde), Lettland und Litauen - geführt hat. [11] Aufgrund der Verhandlungsdynamik der Beitrittsgespräche zwischen der EU und den Kandidatenländern spielt diese Differenzierung heute zwischen den baltischen Staaten faktisch keine Rolle mehr. [12]

Der Begriff der Subregion verdeutlicht die - auf Kriterien der Funktionalität bzw. Homogenität eines politischen, geographischen, kulturellen oder sozioökonomischen Raumes beruhende - Zuordnung dieser Ebene zu einem übergeordneten "Ganzen". Aufgrund des Beitrittswunsches mehrerer Staaten bildet die Europäische Union im Falle des größten Teils der Ostseeanrainerstaaten diesen regionalen Bezugspunkt. Mit Blick auf diese regionale Ordnung lassen sich zwei Typen von Subregionalisierung unterscheiden.

Wegen seiner geographischen Lage bildet der Ostseeraum eine periphere Subregion. Dem Ostseerat kommt hierbei die Rolle zu, eine funktionale Verbindung zwischen EU, künftigen Mitgliedern und Nichtmitgliedern herzustellen. Schwerpunktmäßig bildet das Gremium ein multilaterales Forum zur Zusammenarbeit in nicht-militärischen Bereichen und unterstützt in dieser Hinsicht den Erweiterungsprozess der EU. Darüber hinaus stellt der Ostseerat durch seine enge Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen eine außenpolitische Innovation zur Kooperation mit der "Gesellschaftswelt" [13] und Bildung strategischer Netzwerke im Bereich der Außenpolitik dar. [14] Andererseits ist er aber auch ein Instrument seiner Mitgliedstaaten, das diesen erlaubt, sowohl in den internationalen Beziehungen als insbesondere auch im Kontext der subnationalen und transnationalen Kooperation im Ostseeraum eine Vermittlungs- bzw. Aufsichtsfunktion wahrzunehmen.

Fußnoten

1.
Der Beitrag entstand im Rahmen des von der Fritz Thyssen Stiftung an der Friedrich-Schiller-Universität in Jena geförderten Forschungsprojektes "Die Europäische Union, die baltischen Staaten und das post-sowjetische Russland". Vgl. Dänisches Außenministerium, Speaking Notes of the Danish Foreign Minister for the Danish-German Ambassadors Meeting in Rostock, 22. Oktober 1991, S.'5.
2.
Vgl. Conference on Security and Cooperation in Europe (Hrsg.), Helsinki Follow-up Meeting 1992. Opening Statements, Helsinki 1992; Sven Arnswald, The Politics of Integrating the Baltic States into the EU, in: Mathias Jopp/Sven Arnswald (Hrsg.), The European Union and the Baltic States. Visions, Interests and Strategies for the Baltic Sea Region, Kauhava 1998, S. 35.
3.
Vgl. Carl-Einar St'lvant, The Council of the Baltic Sea States, in: Andrew Cottey (Hrsg.), Subregional Cooperation in the New Europe. Building Security, Prosperity from the Barents to the Black Sea, London - New York, S. 55Äf.
4.
Als jüngstes Beispiel der besonders intensiven Zusammenarbeit zwischen diesen Bundesländern kann das Forum "Nördliche Dimension" genannt werden, das gemeinsam mit dem Auswärtigen Amt am 31. August und 1. September 2000 in Schwerin veranstaltet wurde.
5.
Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg wechseln sich auch jährlich in einer Sprecherrolle für die Ostseezusammenarbeit ab. Darüber hinaus hatte Schleswig-Holstein, das 2000/01 diese Funktion ausübte, zur Verstärkung der deutschen Ostseeratspräsidentschaft einen Mitarbeiter der Landesregierung in das Auswärtige Amt entsandt.
6.
Vgl. Michael Karlson, Transnationale Beziehungen in der Ostsee-Region, in: WeltTrends. Zeitschrift für internationale Politik und vergleichende Studien, 23 (1999), S. 9-29; Jan Ruszkowski, Das geopolitische Modell Europas im Ostseeraum in den Jahren 1990-1998, in: Deutsche Studien, 36 (1999) 2, S. 108-119.
7.
Vgl. Peter van Ham, Testing Cooperative Security in Europe"s New North: American Perspectives and Policies, in: Dmitri Trenin/Peter van Ham (Hrsg.), Russia and the United States in Northern European Security, Kauhava 2000, S. 64.
8.
Darüber hinaus zielt beispielsweise die verteidigungspolitische Initiative BALTOPS darauf, in jährlich stattfindenden Manövern auf der Ostsee, die Interoperabilität der US- bzw. NATO-Seestreitkräfte und ihrer PfP-Partner zu verbessern.
9.
Vgl. hierzu u.Äa. Andrew Cottey (Hrsg.), Subregional Cooperation in the New Europe. Building Security, Prosperity from the Barents to the Black Sea, London - New York 1999.
10.
Vgl. Christopher Preston, Obstacles to EU Enlargement: The Classical Community Method and the Prospects for a Wider Europe, in: Journal of Common Market Studies, 33 (1995) 3; Christopher Preston, Enlargement and Integration in the European Union, London 1997.
11.
Vgl. Ramunas Vilpisauskas, The Impact of the European Union on Intra-Baltic Economic Cooperation, in: Lithuanian Foreign Policy Review, (1999) 3, S. 97-124.
12.
Estland begann im März 1998 mit den offiziellen Beitrittsverhandlungen, Lettland und Litauen folgten erst im Februar 2000. Der Ausdruck ist dabei nicht ganz zutreffend, da es aus der Sicht der Beitrittskandidaten im wesentlichen nur darum geht, den sogenannten gemeinsamen Besitzstand (acquis communautaire) der Europäischen Union anzunehmen und diesen vor allem effektiv zu implementieren. Es ist dabei erklärtes Ziel der Mitgliedstaaten der EU und der Europäischen Kommission, nur eine möglichst begrenzte Zahl von gerechtfertigt erscheinenden Übergangsfristen und Ausnahmeregelungen für die Kandidatenländer zuzulassen. Der acquis wiederum ist in Kapitel unterteilt worden wie Wettbewerb, Industrie, Umwelt usw. Bis zum 28. November 2001 hatten von den insgesamt 31 Kapiteln Lettland und Litauen 21, Estland 20 Kapitel vorläufig schließen können; vgl. Europäische Kommission, State of play, (http://europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/pdf/stateofplay_nov2001.pdf, 15. 1. 2001).
13.
Vgl. Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, München 1993, insbesondere S. 105-132.
14.
Vgl. Mette S. Filtenborg/Stefan Gänzle/Elisabeth Johannsson, An Alternative Approach to EU Foreign Policy: `Network Governance" and the Case of the Northern Dimension, in: Cooperation and Conflict, 37 (2002) 4 (i.E.).