APUZ Dossier Bild

9.6.2002 | Von:
Siegmar Schmidt

Aktuelle Aspekte der EU-Entwicklungspolitik

Aufbruch zu neuen Ufern?

III. Das Abkommen von Cotonou

Nach jahrelangen kontroversen Verhandlungen unterzeichneten die nunmehr 77 AKP-Staaten und 15 EU-Mitglieder in der Hauptstadt des westafrikanischen Kleinstaates Benin am 23. Juni 2000 das neue, im Folgenden als Cotonou-Abkommen bezeichnete Vertragswerk. Der geographische Schwerpunkt des Cotonou-Abkommens liegt in Schwarzafrika: Neben 15 karibischen und 14 pazifischen, zumeist kleineren Inselstaaten gehören alle 48 Staaten Schwarzafrikas der AKP-Gruppe an. Die schwarzafrikanischen AKP-Staaten stellen 95 Prozent der Gesamtbevölkerung der AKP-Staaten, und auf sie entfallen ca. 80 Prozent der Leistungen. [9] Das neue Abkommen besitzt eine Laufzeit von 20 Jahren, wobei eine Überprüfung alle fünf Jahre vorgesehen ist.

Die finanzielle Ausstattung des 9. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) beträgt für den Zeitraum von 2000 bis 2007 insgesamt 13,5 Mrd. Euro und wird gegenüber Lomé IV (1995-2000: 13,1 Mrd. Euro) damit nur geringfügig erhöht. Hinzu kommen allerdings das Kreditvolumen der Europäischen Entwicklungsbank (EIB) mit 1,7 Mrd. Euro sowie Restbeträge aus vorherigen EEF von 9,9 Mrd. Euro, sodass die theoretisch für diesen Zeitraum zur Verfügung stehende Finanzmasse 25,1 Mrd. Euro beträgt.

Die Zusammenarbeit zwischen der EU und den AKP-Staaten basiert auf den folgenden fünf Säulen:

1. Aufwertung der politischen Dimension der Kooperation.

2. Intensivierung der Armutsbekämpfung mit dem Ziel der Überwindung der Armut.

3. Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure: Zivilgesellschaft, privater Sektor (Unternehmen), NROs.

4. Reform der wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenarbeit in Einklang mit den WTO-Bestimmungen.

5. Reform der Finanzierung und Programmabwicklung mit dem Ziel größerer Effektivität.

1. Die politische Dimension des Abkommens



Mit der expliziten Verankerung einer politischen Dimension in dem Vertragstext [10] geht das Cotonou-Abkommen eindeutig über den traditionellen Bereich der EZ hinaus; die AKP-EU-Kooperation erhält eine neue Qualität. Die AKP-Staaten hatten sich lange erfolgreich gegen eine Berücksichtigung politischer Fragen - insbesondere von Fragen der Menschenrechte und der Demokratie - in den Lomé-Abkommen gewehrt, da sie dies als Einmischung in ihre internen Angelegenheiten betrachteten. Erst infolge der Halbzeitüberprüfung des Lomé-IV-Abkommens im Jahre 1995 machte die EU die Gewährung von Leistungen der EU von der Verwirklichung von Menschenrechten und demokratischen Prinzipien abhängig. Dabei lag der EU kein spezifisches Modell von Demokratie zugrunde (wie z. B. das britische Westminster-System), sondern es ging ihr um die Einhaltung bestimmter Strukturprinzipien wie Pluralismus und Konkurrenz in Form von Wahlen.

Wenngleich die EU keineswegs in allen Fällen Menschenrechte und demokratische Prinzipien zur Richtschnur der Vergabe ihrer Mittel an die AKP-Staaten machte, so lässt sich doch eine immer stärkere Berücksichtigung dieser Werte in der EU-Politik insbesondere gegenüber Afrika seit Anfang der neunziger Jahre nachweisen: Die EU setzte die Zusammenarbeit mit zahlreichen, die Menschenrechte verletzenden Staaten ganz oder teilweise aus. [11] Ausgenommen blieben von diesen Sanktionen lediglich humanitäre Leistungen. Mit der Verankerung einer politischen Dimension beabsichtigt die EU neben den Fragen von Demokratie und Menschenrechten weitere Themen wie u. a. die Höhe der Militärausgaben, Drogenhandel, organisiertes Verbrechen, ethnische und religiöse Diskriminierung sowie Migrationsfragen zum Gegenstand eines permanenten Dialogs mit den AKP-Staaten aufzuwerten. Hinsichtlich illegaler Migration verpflichteten sich die AKP-Staaten, abgeschobene Flüchtlinge wieder aufzunehmen (Artikel 13). Besonders betont wird darüber hinaus, dass Konfliktprävention und -management einen hohen Stellenwert innerhalb des Dialogs erhalten sollen. Hier zeigen sich Parallelen zwischen der Entwicklungszusammenarbeit und der GASP (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) der EU, in der das Thema Konfliktprävention und -bearbeitung mittlerweile große Bedeutung erlangte. Neu ist, dass an dem Dialog über ein stark ausgeweitetes Themenspektrum nichtstaatliche Akteure beteiligt werden sollen.

Das Prinzip "good governance" wird neben Demokratie und Menschenrechten zu einer weiteren Säule des politischen Dialogs. Im Vertragstext wird unter "good governance" [12] der verantwortliche, entwicklungsorientierte und transparente Umgang mit den Entwicklungsressourcen des Landes verstanden. [13] Als klaren Verstoß gegen "good governance" sieht die EU gravierende Korruption an. Ist die EU der Auffassung, dass ein solcher Fall vorliegt, kann die Kooperation - wie auch schon im Lomé-IV/2-Abkommen - suspendiert werden. Allerdings ist zunächst das betroffene Land zu konsultieren (Artikel 97 des Abkommens).

Im Klartext bedeuten diese Bedingungen, dass die EU ihre Hilfe verstärkt von der Erfüllung politischer und ökonomischer Auflagen abhängig macht. Diese Konditionalisierung der Unterstützung ist im Vergleich zu früheren Abkommen wesentlich expliziter und stärker geworden. Die Entwicklungszusammenarbeit der EU ist damit eindeutig politischer geworden.

2. Armutsbekämpfung



Unter der Überschrift "Entwicklungsstrategien" nennt das Contonou-Abkommen als wichtigstes Kooperationsziel die Verringerung der Armut [14] (Artikel 19) bis hin zu ihrer vollständigen Überwindung. Dieses Ziel ist wahrscheinlich unrealistisch, denn trotz aller Entwicklungshilfe in den zurückliegenden 40 Jahren hat die Armut in vielen Regionen der Dritten Welt sogar noch zu- statt abgenommen. Nach einer neuen Studie der UN ist die Anzahl der Hungernden in den neunziger Jahren nur sehr langsam gesunken und beträgt gegenwärtig noch 815 Millionen. Die weitaus höchste Zahl an Unterernährten weist dabei Schwarzafrika (27,8 Prozent Anteil an der Gesamtbevölkerung) vor Südasien (23,6 Prozent Anteil) auf. [15]

Zwar werden im Cotonou-Abkommen eine ganze Reihe von Prioritäten und Maßnahmen aufgelistet, die einen Beitrag zur Armutsbekämpfung leisten sollen, doch fehlt eine klare Strategie. Angesichts des Umfangs des Problems sind darüber hinaus die zur Verfügung stehenden Ressourcen auch zu begrenzt. Es ist zu befürchten, dass die Armut gerade in den afrikanischen Staaten weiter steigen wird, da die strukturellen Voraussetzungen für nachhaltiges Wachstum dort weitestgehend fehlen.

Selbst bei einem mehrere Jahrzehnte anhaltenden Wirtschaftswachstum von - sehr optimistisch geschätzt - durchschnittlichen drei bis vier Prozent wird die Armut in Afrika nicht oder in nur sehr geringem Maße sinken, da das Bevölkerungswachstum in Afrika zu hoch ist. [16] Nach Weltbankangaben betrug das Bevölkerungswachstum in Subsahara-Afrika 1997 im Durchschnitt die sehr hohe Rate von 2,7 Prozent. Nach Annahmen von Robert Kappel müssen aufgrund der AIDS-Epidemie die BSP-Wachstumsraten sogar eher nach unten korrigiert werden, da gerade die produktivsten Schichten, die jüngeren und gut ausgebildeten, überdurchschnittlich betroffen sind. [17] Das Thema Bevölkerungswachstum wird im Cotonou-Abkommen nicht direkt angesprochen. Die EU betrachtet das Bevölkerungswachstum als Folge von Armut und Unterentwicklung. Daher konzentriert sich die nur allgemein im Abkommen skizzierte Entwicklungsstrategie auf die Frage, wie Wirtschaftswachstum und Ernährungssicherheit zur Überwindung von Armut und Unterentwicklung und damit letztlich wiederum zur Reduktion des Bevölkerungswachstums erreicht werden kann. [18]

3. Die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure



Eine wichtige Neuerung gegenüber den Vorläuferabkommen stellt die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in die Entwicklungszusammenarbeit dar. In Artikel 6 des Abkommens werden die Zivilgesellschaft, der private Sektor (Unternehmen) und die Interessenverbände der Sozialpartner (Gewerkschaften) als mögliche Kooperationspartner bezeichnet. Von den Organisationen der Zivilgesellschaft wird erwartet, dass sie erstens einen Beitrag zur Stärkung von Selbsthilfeorganisationen leisten und zweitens, dass sie eine Anbindung dieser Selbsthilfeorganisationen an Projekte und Programme der EZ ermöglichen. Weiterhin wird in Artikel 10 betont, dass die Zivilgesellschaft und der private Sektor auch einen Beitrag zum Aufbau bzw. zur Konsolidierung demokratischer Strukturen erbringen sollen. Die Organisationen der Zivilgesellschaft können sich auch direkt mit Finanzierungsanträgen für Projekte an die EU wenden. Die Entscheidung über eine Beteiligung nichtstaatlicher Akteure obliegt aber letztlich der EU.

Die Bereitschaft, Unternehmen bei der Kooperation zu berücksichtigen, reflektiert die veränderte Haltung der Entwicklungshilfegeber gegenüber der Privatwirtschaft. Während vor allem in den siebziger Jahren die Profitorientierung privater Unternehmen mit Misstrauen oder sogar als schädlich für Entwicklung betrachtet wurde, ist in den Dokumenten internationaler Geber seit Mitte der neunziger Jahre immer häufiger von Public-Private-Partnership (PPP) die Rede. Dabei sollen Unternehmen in die Projektplanung und -durchführung integriert werden, um die komparativen Vorteile privater Unternehmen zu nutzen. [19] Die Kooperation mit der Privatwirtschaft wird in Deutschland vom BMZ finanziell und organisatorisch unterstützt. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die EU wirklich an einer substanziellen Einbeziehung des privaten Sektors interessiert ist.

Von großer Bedeutung kann daneben die neue Bestimmung des Cotonou-Vertrages sein, die eine Kooperation auch mit regionalen oder lokalen Verwaltungseinheiten ermöglicht. Sofern diese neuen Regelungen genutzt werden und die AKP-Staaten dies zulassen, ist zu erwarten, dass sich die EZ im Rahmen des Cotonou-Abkommens zu einem Mehrebenensystem mit sehr unterschiedlichen Akteuren entwickeln wird.

4. Die Reformierung der wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenarbeit



Die Fortführung der wirtschaftlichen und finanziellen Zusammenarbeit, die das Herzstück der bisherigen Abkommen ausmachen, gehörte zu den umstrittensten Themen im Vorfeld des Abkommens. Zwar stimmten die AKP-Staaten grundsätzlich den Prinzipien des freien Welthandels und der Schlüsselfunktion der WTO zu, doch versuchten sie, die einseitigen Handelspräferenzen aufrechtzuerhalten. Die EU hingegen wies auf die Unvereinbarkeit der bisherigen Handelsbestimmungen mit den WTO-Bestimmungen hin, die ausschließlich gegenseitige Präferenzen vorsehen. Das Cotonou-Abkommen beinhaltet einen Kompromiss zwischen EU- und AKP-Staaten: Während einer Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2007 sollen ab dem Jahr 2002 WTO-kompatible Wirtschaftsabkommen ausgehandelt werden. Die Stabex- und Sysmin-Abkommen werden durch die während der Übergangszeit abgeschlossenen Regeln nach und nach ausgesetzt. Die EU beantragt für diese Übergangszeit bei der WTO eine Ausnahmeregelung, eine sog. waiver-Klausel. Damit können die einseitigen Präferenzen für weitere sieben Jahre angewandt werden. Nach dem Jahr 2008 soll eine zwölfjährige Übergangszeit beginnen, in der die EU versuchen wird, Nachteile der Liberalisierung auszugleichen. [20]

Das Hauptziel der EU ist die stärkere Integration der AKP-Staaten in den Welthandel. [21] Die Integration soll dabei "smooth and gradual" (Artikel 34), d. h. mit Rücksicht auf die schwache Stellung und die beschränkten Möglichkeiten der AKP-Staaten erfolgen. Die EU beabsichtigt, die AKP-Staaten dabei zu unterstützen, damit sie "fit für den Weltmarkt" werden. In einem ersten Schritt sollen regionale Wirtschaftskooperationen zwischen den AKP-Staaten entstehen, welche von der EU gefördert werden. In einem zweiten Schritt beabsichtigt die EU, mit diesen regionalen Zusammenschlüssen Freihandelsabkommen abzuschließen. Ein gemeinsamer Ausschuss der Handelsminister soll auf den mindestens einmal jährlich stattfindenden Treffen die Verhandlungen begleiten. Die AKP-Staaten akzeptierten die neuen Regelungen nicht zuletzt deshalb, weil sie sich erhoffen, dass die EU innerhalb der WTO als Anwalt für ihre Interessen auftritt. [22]

5. Reformen in der Finanzierung und Programmierung



Die EZ der EU gilt, wie im Übrigen auch ihre Osteuropa-Hilfe, als äußerst bürokratisch und kompliziert hinsichtlich der Genehmigungsverfahren und Abwicklung von Programmen und Projekten. Die bürokratische und daher langsame Antrags- und Vergabepraxis war auch ein wichtiger Grund dafür, dass seit Jahren umfangreiche Mittel der jeweiligen EEF nicht ausgeschöpft werden konnten. Fast schon skandalös war, dass bis zum Jahr 2000 9,9 Mrd. ECU nicht "abfließen" konnten. Diese chronischen Probleme, die der EU seit langem bekannt sind, sollen durch eine Reform der finanziellen Zusammenarbeit im Rahmen des Cotonou-Abkommens beseitigt werden. Dieses sieht folgende Reformen vor:

- Finanzzusagen sollen maximal für fünf Jahre erfolgen und anschließend kritisch überprüft werden.

- Einrichtung einer Investment-Fazilität mit einem Umfang von 2,2 Mrd. Euro zur Ankurbelung privater Investitionen.

- Überwachung der finanziellen Kooperation durch einen Gemeinsamen Ausschuss für Entwicklungsfinanzierung des Ministerrates.

- Gemeinsam mit anderen Akteuren und in Rücksprache mit den Empfängerländern werden Länder-Strategie-Papiere erstellt, die länderspezifische Ziele und Maßnahmen festlegen. [23]

- Daneben werden auch für bestimmte Regionen nach Rücksprache mit den betroffenen Staaten regionale Entwicklungsprogramme aufgestellt. In diesem Zusammenhang ist auch wichtig, dass die EU den besonders unterentwickelten Staaten sowie Ländern mit geographischen Nachteilen, z. B. ohne Meereszugang ("landlocked countries"), eine Vorzugsbehandlung in Aussicht stellt (Art. 84-88).

- Die regelmäßige Überprüfung von Projekten in Form von Evaluierungen erhält einen wesentlich höheren Stellenwert. Länder mit Erfolgen sollen durch höhere Mittel "belohnt" werden.

Diese Ziele demonstrieren, dass die EU stärker zwischen verschiedenen Ländern und Ländergruppen differenziert und durch die z. T. sehr detaillierten Maßnahmen eine Effizienzerhöhung der europäischen EZ anstrebt. Gelingt es, die verschiedenen Maßnahmen zu implementieren, so besteht eine wirkliche Chance, die EZ substanziell zu verbessern.

6. Weitere Aspekte des Abkommens



Kontinuität in Bezug auf die bisherigen vier Abkommen besteht hinsichtlich der Bereitschaft der EU, weiterhin die Anstrengungen der AKP-Staaten in Hinblick auf die von IWF und Weltbank empfohlenen Strukturanpassungsprogramme zu fördern. [24] Ebenfalls weist die institutionelle Struktur der Kooperation nur wenig Veränderungen auf. Zentrales Organ ist weiterhin der paritätisch zusammengesetzte Ministerrat, dessen Beschlüsse nur in Kraft treten, wenn mindestens zwei Drittel der AKP-Staaten, die Hälfte der EU-Staaten und das Mitglied der Europäischen Kommission zustimmen. Das wichtigste Arbeitsgremium stellt das permanente Botschafterkomitee dar.

Die paritätisch besetzte AKP-EU-Parlamentarierversammlung soll zukünftig eine Schlüsselrolle im Hinblick auf den Dialog über Demokratie und Menschenrechte spielen und Vorschläge für den Ministerrat erarbeiten. Die Mitglieder der Versammlung werden zukünftig nur noch gewählte Parlamentarier sein. Das Präsidium des Europäischen Parlaments setzt sich für eine aktivere Rolle der AKP-EP-Versammlung ein. Die Versammlung soll dabei auch zum Dialogpartner für die EU-Institutionen werden. Die AKP-EP-Versammlung beschloss auf ihrem ersten Treffen nach der Unterzeichnung des Cotonou-Abkommens die Einrichtung regionaler Parlamentariertreffen. Auch sollen die Kontakte zwischen Parlamentariern, Vertretern der Zivilgesellschaft und der Wirtschaft intensiviert werden. Insgesamt beabsichtigt die EU eine Aufwertung der paritätischen Versammlung, um den Dialog zwischen Parlamenten und Gesellschaften zu stärken.

Neu ist die ausdrückliche Vereinbarung von Investitionsgarantien für Investoren in den AKP-Staaten. Im Artikel 25 des Abkommens wird ferner unter der Überschrift "Entwicklung des sozialen Sektors" auch ausdrücklich die Eindämmung der Aids-Epidemie genannt.

Fußnoten

9.
Vgl. Heribert Weiland, Von Lomé zu Cotonou: Das neue Abkommen zwischen den AKP-Staaten und der Europäischen Union, in: Rolf Hofmeier/Cord Jacobeit (Hrsg.), Afrika-Jahrbuch 1999, Opladen 2000, S. 48-57.
10.
Im Folgenden beziehen sich alle Fundstellen bezüglich des Abkommens auf diese Textausgabe: ACP-EU Partnership Agreement (= Cotonou-Abkommen), in: The Courier, (Special Issue), Brüssel, September 2000, hier S. 8-11.
11.
Vgl. zur EU-Demokratie- und Menschenrechts"förderung Siegmar Schmidt, Die Demokratie- und Menschenrechtsförderung der Europäischen Union unter beson"derer Berücksichtigung Afrikas, Arbeitspapier zu Problemen der Internationalen Politik und der Entwicklungsländer"forschung, Nr. 28/1999, Forschungsstelle Dritte Welt am Geschwister-Scholl-Institut der Universität München, München 1999.
12.
Ins Deutsche nur annäherungsweise mit "guter Regierungsführung" zu übersetzen.
13.
Vgl. Cotonou-Abkommen (Anm. 10), S. 8.
14.
Als arm gelten hier Menschen, die weniger als einen US-Dollar pro Tag zum Leben haben. In Afrika haben nach Weltbank-Angaben 40 Prozent der Gesamtbevölkerung von rund 600 Millionen Menschen weniger als einen US-Dollar täglich zum Leben. Nach Kaufkraftparitäten stehen diesen Menschen nur 0,65 US-Dollar pro Tag zur Verfügen. Trotzdem ist den aktuelle Weltbank-Bericht zu Afrika optimistisch, vgl. World Bank, Can Africa claim the 21th century?, Washington 2000.
15.
Vgl. Die Rheinpfalz vom 16. Oktober 2001.
16.
Global betrachtet hat sich zwar die Dynamik des Wachstums der Bevölkerung abgeschwächt, doch wird trotz der Aids-Epidemie in Afrika die Bevölkerung aufgrund "hoher Kinderzahlen schneller wachsen als in anderen Regionen, vgl. Stiftung Entwicklung und Frieden (Hrsg.), Globale Trends 2002, Frankfurt/M. 2001, S. 95-97.
17.
Vgl. Robert Kappel, Afrika: Illusionen über Entwicklung, in: Entwicklung und Zusammenarbeit (E+Z), 41 (2000) 12, S. 340-341, hier S. 340. Nach Kappel ist aufgrund des "hohen Bevölkerungswachstums die zu erwartende jährliche Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens (PKE) zu niedrig, um Entwicklungsfortschritte zu erreichen.
18.
Vgl. die zahlreichen Faktoren und Ziele von Entwicklung, die in den Artikeln 19 bis 33 des Abkommens genannt werden. Von einer kohärenten Strategie im Sinne klarer Ziel-Mittel-Definition kann keine Rede sein. Die Übersicht stellt eher einen Katalog sehr unterschiedlicher Themen dar.
19.
Vgl. zur Diskussion über PPP und zu ersten Erfahrungen die verschiedenen Beiträge in der Zeitschrift Entwicklung und Zusammenarbeit (E+Z), (2000) 2 und (2000) 4.
20.
Vgl. Stefan Brüne, Die Konvention von Cotonou, in: Nord-Süd aktuell, XV (2001) 2, S. 338-343. Ein Ausgleich wird insbesondere durch Wegfall von Zolleinnahmen im Falle regionaler Integration erforderlich sein, denn bei vielen Staaten betragen die Einnahmen aus Zöllen bis zu 20 Prozent der Staatseinnahmen (vgl. hier auch Abschnitt 5).
21.
Schwarzafrikas Anteil am Welthandel beträgt gegenwärtig unter zwei Prozent.
22.
In Artikel 39 und 40 wird die Kooperation zwischen AKP- und EU-Staaten innerhalb der WTO festgelegt, allerdings ohne konkrete Inhalte.
23.
Vgl. für die folgenden Aspekte Annex IV des Abkommens.
24.
Die Strukturanpassungsprogramme beinhalten in der Regel zahlreiche Einzelmaßnahmen in den Bereichen Liberalisierung, Privatisierung und Exportförderung zur makroökonomischen Stabilisierung von hoch verschuldeten Krisenländern.