Palmen im Sturm. Hurrikan Irma trift auf die US-Küste bei Palm Beach/Florida, 10.09.2017.

18.5.2018 | Von:
Steffen Bauer

Internationale Klimapolitik 2018. Von Paris über Bonn nach Katowice

Etwas über zwei Jahre nachdem sich die Weltgemeinschaft – in Gestalt der Vertragsparteien der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) – mit einer Mischung aus Erleichterung und Aufbruchstimmung für das Zustandebringen des Pariser Klimaabkommens gefeiert hat, vermeldete die Internationale Energieagentur (IEA) Ende März 2018 einen neuen Rekordwert bei den globalen CO2-Emissionen.[1] Nahezu zeitgleich gab die Weltmeteorologieorganisation (WMO) die höchsten Schäden infolge extremer Wetterlagen seit Beginn der Aufzeichnungen bekannt.[2] Ursächlich hierfür waren eine ungewöhnliche Häufung von Hurrikanen im Nordatlantik, extreme, niederschlagsbedingte Überschwemmungen auf dem indischen Subkontinent und schwere Dürren in Ostafrika. Der weltgrößte Rückversicherer MunichRe bezifferte die infolge von wetter- und klimabedingten Naturkatastrophen im Jahr 2017 angefallenen materiellen Schäden auf den Rekordwert von 260 Milliarden Euro.[3]

Dessen ungeachtet erlebte Deutschland im Zuge der jüngsten Regierungsbildung, dass Klimapolitik mit nachgeordneter Priorität ver- und behandelt wird. Die im Koalitionsvertrag der neuen Großen Koalition gewählte Formulierung, wonach "die Handlungslücke zur Erreichung des Klimaziels 2020 so schnell wie möglich" geschlossen, das Klimaziel 2030 aber "auf jeden Fall" erreicht werden solle, ist die erkennbar euphemistische Ausdrucksweise dafür, dass der vermeintliche klimapolitische Vorreiter Deutschland seinen Ambitionen deutlich hinterherhinkt.[4] Das 2007 beschlossene Klimaziel für 2020 – 40 Prozent weniger Treibhausgasemissionen im Vergleich zu 1990 – wird die Bundesrepublik deutlich verfehlen. Die neue Bundesumweltministerin Svenja Schulze bekannte in ihrer Antrittsrede vor dem Deutschen Bundestag am 23. März 2018 explizit, dass die "alte Vorreiterrolle" Deutschlands in der Klimapolitik zunächst "wiederbelebt" werden müsse.[5]

Wie ist es vor diesem Hintergrund um die internationale Klimapolitik bestellt? Ist das als "historisch" gefeierte Abkommen von Paris bereits Geschichte, bevor ernsthaft mit seiner Umsetzung begonnen wurde? Welche Rolle nehmen zentrale Akteure wie insbesondere die USA, China und die Europäische Union ein? Wo steht die internationale Klimapolitik ein halbes Jahr vor der nächsten UN-Klimakonferenz?

Im Folgenden werde ich, erstens, die wesentlichen Errungenschaften des Pariser Klimaabkommens von 2015 noch einmal kurz zusammenfassen. Zweitens werde ich die seither unternommenen internationalen Anstrengungen zur Umsetzung des Abkommens beleuchten und angesichts der Ergebnisse der 23. UNFCCC-Vertragsstaatenkonferenz (COP-23) vom November 2017 in Bonn sowie hinsichtlich der Erwartungen an die kommende COP-24 im Dezember 2018 in Katowice bewerten. Daran anschließend werde ich, drittens, die klimapolitischen Rollen der USA, Chinas und Europas im Kontext des internationalen klimapolitischen Prozesses diskutieren. Schließlich werde ich, viertens, die entwicklungspolitische Dimension der internationalen Klimapolitik und ihre Bedeutung für den Fortgang des multilateralen Klimaprozesses betonen.

Aufbruchstimmung in Paris

Als die 196 UNFCCC-Vertragsparteien am 12. Dezember 2015 in Paris ein neues Klimaabkommen verabschiedeten, wurde dies zu Recht weltweit als historischer Erfolg gefeiert.[6] Bis heute bleibt freilich offen, ob "Paris" lediglich einen historischen Meilenstein multilateraler Verhandlungspolitik markiert oder tatsächlich Geschichte machen wird. Die grundsätzlichen Voraussetzungen dafür hat das Pariser Abkommen geschaffen, indem es einen international verbindlichen Bezugspunkt bietet, weitreichende Zielvorgaben formuliert und den multilateralen Handlungsrahmen absteckt, um diese zu erreichen. Inhaltlich greifen dabei vier Kernelemente ineinander, die die Klimapolitik nach Paris maßgeblich von dem vor allem durch das Kyoto-Protokoll von 1997 geprägten status quo ante [7] unterscheiden:

Erstens definiert das Pariser Abkommen einen langfristigen Pfad zur Minderung der globalen Treibhausgasemissionen, der den Ausstoß und die Absorption derselben in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts "in Balance" bringen soll.[8] Dadurch soll die Aufheizung der Erdatmosphäre auf maximal 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Aktuell beträgt die Erwärmung bereits rund 1 Grad, ein weiterer Anstieg in den kommenden Jahrzehnten ist angesichts der physikalischen Trägheit des Erdsystems unausweichlich. Ob und wie das vor diesem Hintergrund sehr ambitionierte Langfristziel überhaupt noch realisiert werden könnte, soll ein für Oktober 2018 angekündigter Sonderbericht des Weltklimarates IPCC darlegen. Allein die Tatsache, dass die Vertragsstaaten sich politisch nicht mit der lange diskutierten Festlegung auf "2 Grad" zufriedengaben, unterstreicht aber den transformativen Anspruch des Pariser Abkommens.

Zweitens steht das Pariser Abkommen auf einem starken politischen Fundament, das den einvernehmlichen Willen der Staatengemeinschaft dokumentiert, die Weltwirtschaft grundlegend zu transformieren. Auch wenn der politische Universalitätsanspruch des Pariser Abkommens nach der zwischenzeitlich unter US-Präsident Donald Trump erfolgten Abkehr der USA relativiert werden muss, so bleibt das Abkommen völkerrechtlich bis auf Weiteres auch für die USA bindend.[9] Die entscheidende Änderung gegenüber dem Kyoto-Protokoll besteht ohnehin darin, dass das Abkommen nicht mehr nur auf Emissionsminderungen der Industrieländer zielt, sondern alle Mitgliedsstaaten einbezieht. Zudem weist es über die zwischenstaatliche Klimapolitik hinaus, indem es diese für Beiträge nicht-staatlicher und subnationaler Akteure öffnet.[10]

Drittens flankiert und untermauert das Pariser Abkommen eine bereits während der Verhandlungen erkennbare Trendwende in der Finanzwelt, die begonnen hat, ihr Investitionsverhalten im Sinne einer kohlenstoffarmen Weltwirtschaft anzupassen.[11] Zunehmend ziehen Investoren aller Art ihre Gelder aus fossilen Energieträgern ab und lenken diese in Richtung erneuerbarer Energien und Klimaschutzmaßnahmen um. Das Pariser Abkommen bestätigte in diesem Sinne die Vorreiter dieses "Divestment" genannten Trends und stärkte die Glaubwürdigkeit der internationalen Klimapolitik gegenüber dem Privatsektor.

Viertens erkennt das Pariser Abkommen die Notwendigkeit zur Anpassung an den Klimawandel an – insbesondere für die vom Klimawandel besonders betroffenen Entwicklungsländer.[12] Gerade hierin manifestiert sich ein wesentlicher qualitativer Unterschied zu dem allein auf Emissionsminderungen fokussierten Kyoto-Protokoll. Darüber hinaus nimmt das Pariser Abkommen explizit auch die Problematik klimabedingter Schäden und Verluste ("Loss and Damage") in das völkerrechtliche Vertragswerk auf, womit einer wesentlichen Forderung der ärmsten Entwicklungsländer und der kleinen Inselstaaten nachgekommen wurde.[13]

Dreh- und Angelpunkt zum Erreichen dieser richtungweisenden internationalen Verhandlungsergebnisse waren nationale Klimapläne, die sogenannten Intended Nationally Determined Contributions (INDCs). Solche waren im Vorfeld der Pariser Klimakonferenz von insgesamt 161 UNFCCC-Vertragsparteien vorgelegt und zur maßgeblichen Grundlage für den Verhandlungserfolg geworden.[14] Zahlreiche Entwicklungsländer bekannten sich derart erstmals mit eigenen Beiträgen zu ihrer Mitverantwortung für den Klimaschutz. Die starre Nord-Süd-Konfrontation, die klimapolitische Fortschritte auf internationaler Bühne lange blockiert hatte, konnte somit im Sinne der Einigung zumindest vorübergehend umgangen werden.

Die in Paris erzeugte Aufbruchsstimmung ermöglichte zudem, den für das völkerrechtliche Inkrafttreten des Pariser Abkommens notwendigen Ratifizierungsprozess in ungekannter und kaum für möglich gehaltener Geschwindigkeit voranzutreiben. So wurde der vielbeschworene "Geist von Paris" fristgerecht zum Beginn der auf Paris folgenden 22. Vertragsstaatenkonferenz von Marrakesch im November 2016 zum Leben erweckt, die somit zeitgleich zum formal ersten Treffen der Mitglieder des Pariser Abkommens wurde. Dass die Konferenz von Marrakesch politisch wie medial von der Wahl Trumps zum US-Präsidenten überschattet wurde, machte diese Botschaft umso bedeutsamer.

Die Crux einer erfolgreichen Umsetzung des Pariser Abkommens bleibt unterdessen, wie die Vielzahl der sowohl in ihrer inhaltlichen Ausgestaltung und Konkretion als auch in ihren jeweiligen Ambitionsniveaus sehr unterschiedlichen nationalen Absichtserklärungen in einen belastbaren und dynamischen internationalen Prozess überführt werden können, der in der Summe den Zielvorgaben des Abkommens gerecht wird. Davon ist man heute noch weit entfernt.[15] Jedoch soll die bevorstehende COP-24 in Katowice ein umfassendes "Regelbuch" verabschieden, das die abstrakt gehaltenen Vorgaben des Pariser Abkommens ausbuchstabiert.

In diesem Regelbuch sollen konkrete und verbindliche Umsetzungsregeln definiert werden, an denen sich fortan alle Mitgliedsstaaten bei der Umsetzung ihrer gegenüber der UNFCCC gemachten und auf den jeweiligen INDCs fußenden nationalen Klimamaßnahmen orientieren. Das Regelwerk soll nicht nur sicherstellen, dass die nationalen Umsetzungsfortschritte international nachvollziehbar und überprüfbar berichtet werden, sondern auch gewährleisten, dass die nationalen Anstrengungen nach und nach gesteigert werden. Denn nur durch solche Steigerungen könnten die im Pariser Abkommen enthaltenen Ziele, insbesondere die Begrenzung der Erderwärmung auf maximal 1,5 Grad, überhaupt erreicht werden. Das war bereits in Paris offenkundig.[16]

Fußnoten

1.
Vgl. International Energy Agency (IEA), Global Energy & CO2 Status Report 2017, Paris 2018.
2.
Vgl. World Meteorological Organization (WMO), The WMO Statement on the State of the Global Climate 2017, Genf 2018.
3.
Vgl. ebd, S. 29.
4.
Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Berlin 12.2.2018, Kapitel XI: "Verantwortungsvoller Umgang mit unseren Ressourcen", S. 142.
5.
Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll vom 23.3.2018, S. 2198.
6.
Vgl. Steffen Bauer/Anna Pegels, Das Pariser Klimaabkommen und die globale Energiepolitik, in: APuZ 12–13/2016, S. 32–38; Richard Kinley, Climate Change after Paris: From Turning Point to Transformation, in: Climate Policy 1/2017, S. 9–15.
7.
Vgl. Steffen Bauer, Fünfundzwanzig Jahre Weltklimapolitik: Sisyphus-Aufgabe der Weltgesellschaft?, in: Globale Trends 2013, Frankfurt/M. 2012, S. 245–263.
8.
Vgl. Pariser Abkommen, UN Doc. UNFCCC/CP/2015/10/Add. 1 vom 29.1.2016, Artikel 4.1, http://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Klimaschutz/paris_abkommen_bf.pdf«.
9.
Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Sachstand: Rechtliche Modalitäten und Folgen eines Austritts der USA aus dem Pariser Klimaschutz-Übereinkommen vom 12. Dezember 2015, 15.6.2017, http://www.bundestag.de/blob/513892/fc32a476c31c5962458a4645a691244c/wd-2-055-17-pdf-data.pdf«.
10.
Vgl. Sander Chan/Clara Brandi/Steffen Bauer, Aligning Transnational Climate Action with International Climate Governance: The Road from Paris, in: Review of European, Comparative & International Environmental Law 2/2016, S. 238–247.
11.
Vgl. The Global Commission on the Economy and Climate, The New Climate Economy: Better Growth, Better Climate, 2014, http://www.newclimateeconomy.report«.
12.
Vgl. Pariser Abkommen (Anm. 8), Artikel 7.
13.
Ebd., Artikel 8.
14.
Da die EU als eigenständige UNFCCC-Vertragspartei ein gemeinsames INDC für ihre 28 Mitgliedsländer eingereicht hat, entsprechen die 161 INDC-Dokumente den Beiträgen von 188 der 195 UNFCCC-Mitgliedsstaaten. Zur Relevanz der INDCs für den Verhandlungsprozess vgl. Kennedy Mbeva/Pieter Pauw, Self-Differentiation of Countries’ Responsibilities: Addressing Climate Change Through Intended Nationally Determined Contributions, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Discussion Paper 4/2016.
15.
Vgl. Pieter Pauw et al., Beyond Headline Mitigation Numbers: We Need More Transparent and Comparable NDCs to Achieve the Paris Agreement, in: Climatic Change 1–2/2018, S. 23–29.
16.
Gemäß Berechnungen unterschiedlicher Expertengruppen würden die in der Summe der INDCs enthaltenen Klimaschutzmaßnahmen selbst bei optimaler Umsetzung, die als äußerst unwahrscheinlich gelten muss, bis zum Ende des Jahrhunderts auf eine durchschnittliche globale Erwärmung von 2,7 bis 3,6 Grad Celsius hinauslaufen. Niklas Höhne et al., The Paris Agreement: Resolving the Inconsistency Between Global Goals and National Contributions, in: Climate Policy 1/2016, S. 16–32; Joeri Rogelj et al., Paris Agreement Climate Proposals Need a Boost to Keep Warming Well Below 2°C, in: Nature 534/2016, S. 631–639.
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Autor: Steffen Bauer für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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