Palmen im Sturm. Hurrikan Irma trift auf die US-Küste bei Palm Beach/Florida, 10.09.2017.

18.5.2018 | Von:
Thomas Hickmann
Berenike Prem

Von Gegnern zu Partnern? Zum Verhältnis von NGOs und Unternehmen in der internationalen Klimapolitik

In der politikwissenschaftlichen Literatur werden Nichtregierungsorganisationen (NGOs) klassischerweise als Rivalen oder Gegenspieler privater Unternehmen behandelt.[1] An ihre Rolle in der Weltpolitik ist häufig die Hoffnung geknüpft, die Macht privatwirtschaftlicher Akteure zu begrenzen und einzudämmen. Seit einiger Zeit haben sich die Funktionen von NGOs in Bezug auf den Privatsektor jedoch deutlich erweitert; sie arbeiten zunehmend mit ihren einstigen Gegnern zusammen. Die globale Klimapolitik gilt dabei als exemplarisch für die Entstehung dieses neuen Partnerschaftsparadigmas. Es gibt zwar weiterhin einige NGOs, die sich in erster Linie als Teil einer Protestbewegung verstehen und Staaten wie Unternehmen für ihre hohen Treibhausgasemissionen kritisieren. Zahlreiche NGOs kooperieren heute jedoch mit dem Privatsektor, um den ökologischen Fußabdruck von Unternehmen zu verkleinern.

Das Verhältnis von NGOs und privaten Unternehmen ist unabhängig vom Politikfeld von großer Bedeutung, da es Rückschlüsse über die Zukunftsperspektive der weltwirtschaftlichen Globalisierung zulässt. NGOs fungieren als gesellschaftliches Stimmungsbarometer für die Akzeptanz der Tätigkeiten privater Unternehmen.[2] Sie können durch Kritik die Rolle von Unternehmen als zentrale Akteure der Weltwirtschaft hinterfragen oder durch Kooperation die Anerkennung unternehmerischer Aktivitäten signalisieren.

Bei der Analyse des Verhältnisses von NGOs und Unternehmen wird daher häufig zwischen konfrontativen und kooperativen Strategien unterschieden, auf die NGOs zurückgreifen, um Unternehmen zu verantwortlichem Handeln zu bewegen.[3] Diese Kategorisierung birgt allerdings eine gewisse Unschärfe. Denn sie verschleiert, dass NGOs zur Durchsetzung ihrer Anliegen und Forderungen ein sehr viel breiteres Handlungsspektrum ausschöpfen, das sich nur stark vereinfacht in ein Konflikt-Kooperation-Schema fassen lässt. Darüber hinaus verleitet eine solche Betrachtung dazu, die Qualität zivilgesellschaftlicher Aktivität als genuinen Beitrag zur Regulierung privater Unternehmen zu unterschätzen. Aus dieser Perspektive steht die Konflikthaftigkeit beziehungsweise die Kooperationsbeziehung der Akteure im Vordergrund und weniger die Frage, welche Funktionen NGOs in Bezug auf Unternehmen ausüben. Die Bandbreite dieser Funktionen ist groß und steht im Fokus vieler aktueller Studien.

Funktionen von NGOs im Politikformulierungsprozess

Im politikwissenschaftlichen Fachgebiet Internationale Beziehungen ist das Verhältnis von NGOs und privaten Unternehmen ein relativ neuer Forschungsgegenstand. Zwar reicht das Interesse für die Rolle nicht-staatlicher Akteure bis in die frühen 1970er Jahre zurück, als Robert Keohane und Joseph Nye gemeinsam mit weiteren Forscherinnen und Forschern den enormen Bedeutungsanstieg transnationaler Beziehungen jenseits des Nationalstaates betonten.[4] Das Hauptaugenmerk dieser Studien und ihrer Folgeprojekte lag allerdings lange Zeit auf dem Einfluss zivilgesellschaftlicher und privater Akteure auf nationale und zwischenstaatliche Entscheidungsprozesse. Erst mit dem Aufkommen des Global-Governance-Ansatzes setzten sich Autorinnen und Autoren vermehrt mit den weiteren Funktionen von NGOs und Unternehmen in der Weltpolitik auseinander.[5] Seither werden die Interaktionen zwischen NGOs und dem Privatsektor stärker in den Blick genommen. Dieser Perspektivenwechsel spiegelt realweltliche Entwicklungen wider.

Gegen Ende des 20. Jahrhundert mobilisierten NGOs gezielt gegen private Unternehmen, um das Fehlverhalten einzelner Großkonzerne wie beispielsweise Nike oder Shell anzuprangern und ihre dem Gemeinwohl verschriebenen Ziele durchzusetzen. Diese Mobilisierung gegen Unternehmenspraktiken war eine Reaktion auf den ökonomischen und politischen Bedeutungszuwachs transnational agierender Firmen. Deren wirtschaftliche Aktivitäten haben immer weitreichendere Auswirkungen auf die Gesellschaft und die Umwelt, etwa durch Emissionen, die bei der Produktion und Nutzung fossiler Energieträger anfallen, oder durch Verstöße gegen Arbeits- und Sozialstandards in unternehmerischen Produktionsprozessen. Um Veränderungen im Unternehmenshandeln zu erreichen, begannen NGOs damit, ihre Forderungen über die Öffentlichkeit oder direkt an die jeweiligen Unternehmen heranzutragen. Dieses klassische Verhältnis von NGOs und privaten Unternehmen hat sich in den vergangenen Jahren stückweise erweitert. NGOs treten nicht mehr nur als reine Protestakteure auf, sondern arbeiten zunehmend mit dem Privatsektor zusammen – mit der Absicht, Unternehmenspraktiken zu verändern. In ihrem Bemühen um verantwortliches und normkonformes unternehmerisches Handeln greifen sie auf ein weites Repertoire zurück und nehmen verschiedene Funktionen in den unterschiedlichen Phasen des Politikformulierungsprozesses ein.[6]

Erstens schaffen NGOs ein Problembewusstsein für bestimmte Unternehmenspraktiken und setzen ihre Anliegen auf die unternehmenspolitische und/oder die öffentliche Agenda. Sie nehmen damit eine Funktion als watchdogs ein, die das Verhalten von Unternehmen an bestimmten Normen und Wertevorstellungen messen. Bei wahrgenommenen Normverstößen schlagen sie Alarm und greifen auf öffentliches naming and shaming zurück.[7] Das wichtigste Medium, mit dem NGOs auf schädliches Verhalten eines Unternehmens (und auf vorhandene oder wahrgenommene Regelungslücken) aufmerksam machen können, sind Kampagnen wie beispielsweise die Besetzung der Ölplattform "Brent Spar" durch Greenpeace-Aktivisten 1995. Sie gehören zum Kerngeschäft unternehmenskritischer NGOs und haben das Ziel, Druck auf Unternehmen auszuüben, um sie zu Änderungen ihres Verhaltens zu bewegen.

Zweitens nehmen NGOs eine wichtige Expertenfunktion ein. Sie liefern nicht nur Einblicke in Missstände unternehmerischer Praktiken, sondern vermitteln auch theoretisches und technisches Wissen, das in die Definition von Problemen und Politiken einfließt. Die Verbreitung von Informationen, um menschlich verursachte Umweltprobleme zu bewerten, steht beispielhaft für diese Art der Aktivität von NGOs. Dabei fertigen NGOs Berichte der komplexen Verhandlungsgegenstände an, liefern Informationen für die Vertragsparteien und beteiligen sich an politischen Diskussionen.[8] Ebenso liefern NGOs Datenmaterial an Unternehmen, um die Wirkung der Unternehmenspraktiken auf Umwelt und Gesellschaft zu belegen. Ihre Expertise ist bei privaten Unternehmen, die sich einer umweltschonenden und sozialen Philosophie verschrieben haben, sehr gefragt.

Drittens treten NGOs als Partner bei der Formulierung allgemeiner und branchenspezifischer Verhaltenskodizes für Unternehmenspraktiken auf. Häufig nehmen NGOs dabei eine beratende Funktion ein. Staatliche Institutionen oder internationale Organisationen bleiben vielfach die treibende Kraft hinter den auszuhandelnden Richtlinien und bieten nicht-staatlichen Akteuren eine lose Interaktionsplattform. Davon unterscheiden sich neuere Formen der Ko-Regulierung, in denen NGOs als gleichberechtigte Partner auftreten.[9] Multi-Stakeholder-Foren wie der Forest Stewardship Council für die Forstwirtschaft sind prominente Beispiele für solche Governance-Initiativen. Sie bestehen aus Zusammenschlüssen zivilgesellschaftlicher, privater und öffentlicher Akteure, deren Ziel es ist, gesellschaftliche Probleme durch freiwillige Verhaltens- oder Zertifizierungsstandards zu lösen.[10]

Viertens betätigen sich NGOs als Implementierer geltender Normen und Standards. Dafür stellen sie ihre praktische Ausführungshilfe für das freiwillige Engagement von Unternehmen bereit und nehmen dadurch direkt Einfluss auf unternehmerisches Handeln. Ein Beispiel hierfür ist die gemeinsame Umsetzung von Umweltschutzprojekten in Entwicklungs- und Schwellenländern, bei denen erneuerbare Energien und andere umweltschonende Technologien eingeführt werden. Diese Art der Vertragspartnerschaft zwischen NGOs und privaten Unternehmen birgt jedoch auch gewisse Risiken. Durch ihre Beteiligung an der Umsetzung unternehmerischer Programme setzen NGOs ihre Autonomie, Glaubwürdigkeit und Kritikfähigkeit aufs Spiel, wenn sie als gekauftes gutes Gewissen des Privatsektors herhalten und so greenwashing betreiben.[11]

Fünftens nehmen NGOs auch eine Kontrollfunktion ein und überwachen die Einhaltung bestimmter Umweltstandards. Dies kann einerseits über ihre Beteiligung an Multi-Stakeholder-Foren geschehen, insofern diese über institutionalisierte Zertifizierungssysteme verfügen. Andererseits kann diese Kontrollfunktion auch ein klassisches Dienstleistungsverhältnis annehmen wie etwa im Fall der Rainforest Alliance, die für den Chiquita-Konzern bestimmte Monitoring-Leistungen erbringt, um die Zertifizierung von dessen Bananenplantagen auf die Einhaltung von Nachhaltigkeitsstandards zu prüfen.[12] Hier besteht ebenfalls das Risiko eines Interessenkonfliktes, wenn sich NGOs zumindest teilweise von Unternehmen finanziell abhängig machen, die sie gleichzeitig überwachen sollen.

Fußnoten

1.
Unter den Begriff der NGOs fassen wir in diesem Beitrag in Abgrenzung zum Privatsektor nur solche Akteure, deren Tätigkeiten nicht auf die Maximierung des eigenen Gewinns gerichtet sind, sondern die sich in erster Linie für die Steigerung des Gemeinwohls einsetzen.
2.
Vgl. Janina Curbach, Zwischen Boykott und CSR: Eine Beziehungsanalyse zu Unternehmen und NGOs, in: Journal for Business, Economics and Ethics 3/2008, S. 368–395.
3.
Vgl. Michael Yaziji/Jonathan P. Doh, NGOs and Corporations: Conflict and Collaboration, Cambridge 2009; Mariëtte van Huijstee/Pieter Glasbergen, NGOs Moving Business: An Analysis of Contrasting Strategies, in: Business & Society 4/2010, S. 591–618; Melanie Coni-Zimmer/Annegret Flohr, Zwischen Konfrontation und Kooperation: Das Verhältnis zwischen NGOs und Privatwirtschaft, in: Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 2/2015, S. 567–588.
4.
Vgl. Robert O. Keohane/Joseph S. Nye, Transnational Relations and World Politics, Cambridge MA 1972.
5.
Vgl. James N. Rosenau/Ernst O. Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge 1992.
6.
Vgl. Burkard Eberlein et al., Transnational Business Governance Interactions: Conceptualization and Framework for Analysis, in: Regulation & Governance 1/2014, S. 1–21.
7.
Vgl. Peter Utting, Corporate Responsibility and the Movement of Business, in: Development in Practice 3–4/2005, S. 375–388.
8.
Vgl. Michele Betsill/Elisabeth Corell, NGO Diplomacy: The Influence of Nongovernmental Organizations in International Environmental Negotiations, Cambridge MA 2008.
9.
Vgl. Jale Tosun/Sebastian Koos/Jennifer Shore, Co-Governing Common Goods: Interaction Patterns of Private and Public Actors, in: Policy and Society 1/2016, S. 1–12.
10.
Vgl. Karin Bäckstrand, Multi-Stakeholder Partnerships for Sustainable Development: Rethinking Legitimacy, Accountability and Effectiveness, in: European Environment 5/2006, S. 290–306.
11.
Vgl. Thomas P. Lyon/A. Wren Montgomery, The Means and End of Greenwash, in: Organization & Environment 2/2015, S. 223–249.
12.
Vgl. Marco Were, Implementing Corporate Responsibility – The Chiquita Case, in: Journal of Business Ethics 2/2003, S. 247–260.
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Autoren: Thomas Hickmann, Berenike Prem für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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