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Think Tanks in Deutschland - Berater der Politik?

15.12.2003

Politikberatendes Potenzial des Think-Tank-Sektors in Deutschland



Generalisierungen über das politikberatende Potenzial des Think-Tank-Sektors über Politikfelder und Institutstypen hinweg sind angesichts des heterogenen Charakters der Felder kaum möglich. Beratungsdefizite können sowohl auf quantitative Ursachen - wie die zahlenmäßige Unterversorgung mit Beratungsgremien - zurückgeführt werden als auch in qualitativen Gründen - die in den Inhalten und Vermittlungsformen der Beratung liegen - zu suchen sein. Beide Möglichkeiten sollen im Folgenden am Beispiel der Think-Tank-Landschaft untersucht werden.

Von einer quantitativen Unterversorgung der Bundesrepublik Deutschland mit Think Tanks kann angesichts der Zahl der Institute sowie der für deren Unterhaltung aufgewandten öffentlichen Mittel schlechterdings kaum gesprochen werden. Kein europäisches Land und - außer den USA - kein Land weltweit wendet für diese Art der Politikberatung durch "angewandte Grundlagenforschung" mehr öffentliche Mittel auf als die Bundesrepublik Deutschland.[15] Berücksichtigt man ferner, dass ein Teil der Politikberatung heute transnational erfolgt - etwa durch die Forschungseinrichtungen der OECD, durch amerikanische Think Tanks wie die Rand Corporation, den German Marshall Fund usw. sowie zunehmend durch in Brüssel angesiedelte europäische Think Tanks -, so trägt das weltweit zu beobachtende Wachstum von Think Tanks in den Industriestaaten kaum dazu bei, die These von der quantitativen Unterversorgung zu erhärten. Denkbar ist jedoch, dass Asymmetrien und Einseitigkeiten im Angebot an Think Tanks, eine von der operativen Politik weit entfernte Prioritätensetzung oder eine mangelnde Schlagkräftigkeit eine partielle Unterversorgung verursachen.

Quantitativ besonders gut ausgestattet sind Think Tanks in Deutschland in den Bereichen Wirtschafts- und Sozialpolitik sowie der partei- und verbandsnahen advokatischen Beratung. Alleine die sechs am Gemeinschaftsgutachten beteiligten Wirtschaftsforschungsinstitute beschäftigen mehrere Hundert Wissenschaftler. Der Bereich der internationalen Politik ist in den Feldern Länder- und Regionalanalysen, insbesondere Europaforschung, in der Entwicklungspolitik sowie der Kriegsursachen- und Friedensforschung heute besser bestückt als vor einem Jahrzehnt.[16] Mit der SWP verfügt Deutschland über den größten Think Tank zu internationalen Fragen auf dem Gebiet der Europäischen Union,[17] in der Europa- und Deutschlandforschung sucht das Centrum für Angewandte Politikforschung in Europa seinesgleichen. Beeindruckend ist ebenfalls die in den Bereichen Technik- und Umweltforschung seit Ende der achtziger Jahre aufgebaute Forschungskapazität mit Politikberatungsauftrag, der größtenteils von den Bundesländern und gesellschaftlichen Initiativen ausging.

Dennoch gibt es innerhalb der einzelnen großen Politikbereiche Wirtschaft/Soziales/Bildung, Internationale Politik und Umwelt/Technik Themen, denen die politikberatende Aufmerksamkeit weniger zuteil wird, bei denen die Beratung nahezu ausschließlich über Forschungsaufträge durch Ministerien etc. gesteuert wird, oder zu denen es kaum konkurrierende Institutsangebote gibt. Zu diesen Bereichen gehören nach der subjektiven Auffassung des Verfassers, die sich insbesondere auf Hintergrundgespräche und die Auswertung von Arbeitsgebieten der Institute stützt, die Familienpolitik und Teile der Bildungspolitik, die Themen Minderheiten, Zuwanderung und Integration sowie in der internationalen Politik (militär)strategische Analysen und Risikoabschätzungen sowie Know-how über Regionen, die nicht im aktuellen Fokus der deutschen Außenpolitik stehen, dies aber morgen tun können.[18] Besonders auffällig ist ferner, dass die überwiegende Mehrheit der Think Tanks und ihrer Abteilungen aus disziplinären Monokulturen bestehen und Querschnittsthemen, die interdisziplinär zusammengesetzte Forscherteams erfordern, daher unterrepräsentiert sind. Damit reproduziert sich das in der Ministerialverwaltung häufig anzutreffende Problem der Ressortblindheit tendenziell auch in derexternen Politikberatungslandschaft. Die Politikberatung bei Querschnittsthemen und gesellschaftlichen Grundsatzfragen wurde daher verstärkt zu einem Arbeitsbereich privatwirtschaftlicher Beratungsanbieter wie Management Consultants, Zukunfts- und Trendforscher sowie Public-Affairs-Büros.

In Deutschland und Kontinentaleuropa ist nach wie vor die Vorstellung vorherrschend, dass die Unabhängigkeit von politikberatenden Think Tanks am besten durch die Bereitstellung staatlicher Grundfinanzierung gewährleistet werden kann. Dies mag die Asymmetrie zwischen öffentlich und privat finanzierten Instituten sowie zwischen akademischen und advokatischen Think Tanks teilweise erklären. In den USA - und tendenziell auch in Großbritannien - wird politische Unabhängigkeit von Think Tanks als weitgehende Abwesenheit von staatlicher Finanzierung buchstabiert. Als Schlüssel zur politischen Unabhängigkeit eines Think Tank gilt hier die Diversifizierung der Finanzierungsquellen.

Nüchtern betrachtet, sind politische Abhängigkeiten von Geldgebern weder in staatlich noch in privat finanzierten Institutslandschaften vollkommen auszuschließen. Bei der Möglichkeit, Abhängigkeiten und Einflussnahme von außen durch Diversifizierung der Finanzierungsquellen zu reduzieren, befinden sich die öffentlich grundfinanzierten Institute im Nachteil. Zudem kann der Druck von Sponsoren, denen gegenüber Rechenschaft abzulegen ist, die Schlagkräftigkeit des Think Tank verbessern. Eine Mischfinanzierung von Think Tanks aus privaten und öffentlichen Mitteln scheint daher die anzustrebende Finanzierungsbasis zu sein. Für den deutschen Fall hieße dies, die bestehende Form der großzügigen staatlichen Grundfinanzierung weniger großer Institute und Parteistiftungen zu überdenken - zumindest in denjenigen Politikfeldern, in denen andere Finanzierungsformen nicht zu einer Unterversorgung mit Beratungsangeboten führen würden. Dies ist keinesfalls mit einer umfassenden Privatisierung der Politikberatung durch Think Tanks zu verwechseln, sondern zielt auf eine veränderte, eher auf Wettbewerb als auf zeitlich unbefristete Grundfinanzierung ausgerichtete Vergabe der öffentlichen Mittel für Politikberatung ab.

Wie sieht es bei den advokatischen Think Tanks, aber auch bei den akademischen Think Tanks mit der weltanschaulichen Ausgewogenheit aus? In den USA werden Think Tanks, bei denen eine ideologische Identifizierung möglich ist, großzügiger finanziert als sozialdemokratisch-ökologisch sowie "idealistisch" ausgerichtete Think Tanks (2:1). Auch bei der quantitativen Messung der öffentlichen Sichtbarkeit amerikanischer Think Tanks in den Medien - nicht aber bei der Einschätzung ihrer Glaubwürdigkeit durch Politikerstäbe, Abgeordnete und Journalisten - haben die konservativen Institute in den USA die Nase leicht vorn.[19] Von einer derartig eindeutigen ideologischen Asymmetrie kann in Deutschland schon aufgrund der geringeren Profilierung keine Rede sein, selbst dann nicht, wenn man unterstellt, dass die Ausgewogenheit leicht nach Politikfeldern variiert. Der hohe Anteil öffentlich finanzierter Denkfabriken ist sicherlich ein wesentlicher Grund für eine ideologisch ausgewogenere Think-Tank-Landschaft in Deutschland. Eine weitere und vermutlich wichtigere Ursache des Übergewichts der konservativen amerikanischen Think Tanks liegt darin, dass ein beachtlicher Teil der amerikanischen Unternehmerschicht und ihrer Familienstiftungen eine dezidierte - u.a. auf Friedrich von Hayek zurückgehende - Vorstellung von der strategischen Rolle von Ideen im politischen Wettbewerb besitzt ("war of ideas") und so die Bereitschaft vorhanden ist, gezielt in die Produktion und Verbreitung ihnen genehmer Ideen zu investieren.[20] Dagegen verstehen sich nur wenige deutsche Unternehmer sichtbar als Ideenkrieger.

Weitere quantitative Indikatoren wie die wissenschaftliche Qualifikation der in den Think Tanks tätigen Forscher, die geographische Verteilung der Institute usw. zeigen, dass der deutsche Think-Tank-Sektor im europäischen Maßstab quantitativ führend ist und auch weltweit keineswegs deutlich hinterherhinkt.[21] Wenn die Politikberatungspraxis durch Think Tanks in Deutschland dennoch defizitär zu sein scheint, kann dies nach dem bisherigen, international vergleichenden Kenntnisstand nicht an einer quantitativen Unterversorgung in der Breite liegen. Die Gründe für Defizite sowie die Chancen von deren Beseitigung müssen somit primär im qualitativen Bereich verortet werden. Im Vordergrund stehen dabei die Anreizsysteme für externe Politikberatung durch Think Tanks sowie die Problematik der Kommunikation zwischen Think Tanks einerseits und Öffentlichkeit und Politik andererseits. Werden die existierenden Think Tanks den heute an Politikberatung gestellten Anforderungen gerecht?



Fußnoten

15.
Die Gesamtetats der großen akademischen Think Tanks in Deutschland betragen zwischen 5 und 15 Millionen Euro pro Institut, kleinere Institute müssen mit Jahresetats von 0,5 bis 3 Millionen Euro auskommen. Darin sind Drittmittel in der Regel enthalten.
16.
Wie subjektiv diese Einschätzungen sein können, zeigt, dass Manfred Mols den Bereich der beratungsrelevanten Außen- und Sicherheitspolitik mit einer 1998 ermittelten Gesamtzahl von ca. 200 Experten für unterversorgt hielt. Vgl. Manfred Mols, Politikberatung im außenpolitischen Entscheidungsprozess, in: Wolf-Dieter Eberwein/Karl Kaiser (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 4: Institutionen und Ressourcen, München 1998, S. 253 - 264.
17.
Mit einem Jahresetat von ca. 10 Millionen Euro verfügt die SWP indes nur über ein Drittel der Mittel thematisch vergleichbarer amerikanischer Institute wie des Center for Strategic and International Studies in Washington, D. C.
18.
Vgl. Heinrich Kreft, Die wissenschaftliche Politikberatung im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik in den USA - Ein Vergleich zu Deutschland, in: Gerhard Kümmel (Hrsg.), Wissenschaft, Politik und Politikberatung. Erkundungen zu einem schwierigen Verhältnis, Strausberg 2002, S. 115 - 138.
19.
Vgl. u.a. Andrew Rich, U.S. Think Tanks at the Intersection of Ideology, Advocacy, and Influence, in: Policy Community, (Winter 2001), S. 54 - 59 (National Institute for Research Advancement, Tokio), und Martin Thunert, Conservative Think Tanks in the United States and Canada, in: Rainer-Olaf Schultze/Roland Sturm/Dagmar Eberle (Hrsg.), Conservative Parties and Right-Wing Politics in North America, Opladen 2003, S. 229 - 252.
20.
Vgl. M. Thunert (Anm. 19), S. 240 - 242.
21.
Vgl. R. Kent Weaver/Paul Stares (Hrsg.), Guidance for Governance. Comparing Alternative Sources of Public Policy Advice, Tokyo-Washington, D. C. 2001.