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Think Tanks in Deutschland - Berater der Politik?

15.12.2003

Anreize für Politikberatung durch Think Tanks



Institutionelle Faktoren wie programmatisch schwache Parteiapparate, die Trennung von exekutiver und legislativer Gewalt, Fragmentierung des Kongresses, das so genannte "Beutesystem'" der höheren Verwaltung, das dem Präsidenten und Einzelstaatsgouverneuren die Auswechslung der nahezu gesamten Ministerialverwaltung ermöglicht, sowie die Verfügbarkeit nennenswerter privater Geldgeber haben in den USA die Nachfrage nach externer Beratung begünstigt und für ein weltweit einzigartiges Spektrum von Think Tanks gesorgt. Insbesondere der massenhafte Austausch in der höheren Verwaltung nach dem Wechsel einer Administration befördert die für die USA so typische Rotation von Beratern zwischen den Sphären der Think-Tank-Wissenschaft, der Wirtschaft und der Politik. Ein von Partei- und Verbandsspitzen sowie Ministerialbeamten dominierter Prozess der Politikentwicklung und -findung, wie wir ihn in Deutschland und den meisten parlamentarischen Regierungssystemen traditionell kennen, bietet sicherlich deutlich weniger Einfallstore für externen Sachverstand und damit weniger Anreize für externe Berater. Da in Deutschland kein politischer Systemwechsel zur Präsidialdemokratie mit Beutesystem bevorsteht, müsste eine verbesserte Anreizstruktur für Think Tanks innerhalb des bestehenden Verfassungsrahmens erfolgen. Im Interesse einer verbesserten Politikberatungspraxis wäre das Nachdenken über folgende Veränderungen lohnenswert:

Öffnung und Durchlässigkeit abgeschotteter Funktionsbereiche: Die zunehmende Komplexität der Problemlagen, die nicht nur Querschnittskompetenz, sondern die gleichzeitige Bearbeitung und Beobachtung Dutzender von Problemlagen und Themenentwicklungen erfordert, ist selbst von gut ausgebauten ministeriellen Planungsstäben nicht alleine zu bewältigen. Neben dem verbesserten Austausch und Wechselmöglichkeiten zwischen den Funktionsbereichen Wissenschaft, Politik/Administration, Wirtschaft, Medien wäre auch an den verstärkten Aufbau von "Policy Units" und internen Denkfabriken in Regierungszentralen und ministeriellen Leitungsebenen zu denken, die mit gemischten Teams aus Karrierebeamten und externen Kräften besetzt sind und die mehr sein müssten als die Feuerwehrtruppe des Ministers. Im Ausland haben sich solche Policy Units des Öfteren als das Scharnier etabliert, das die Welt der Think Tanks mit der Welt der bürokratischen Politik verbindet. Ohne eine Aufweichung der starren Laufbahnregeln des Berufsbeamtentums wird der Ausbau eines Austausches zwischen diesen Bereichen - der bisher nur punktuell und dann nur in einer Richtung erfolgt - nicht zu bewerkstelligen sein.

Föderalismus: Föderale Strukturen können dann einen exzellenten Rahmen für einen florierenden Markt für externe Politikberatung abbilden, wenn sie wettbewerbsföderalistisch ausgerichtet sind und den Gliedstaaten eigenständige Handlungsmöglichkeiten bieten, statt unter der Kuratel von Parteidisziplin und Einheitsstaatdenken zu stehen. Wie sich Föderalismus positiv auf die Herausbildung von regionalen Beratungsmärkten auswirkt, kann man nicht nur in den Einzelstaaten der USA, sondern selbst in dem mit bescheidenen Autonomierechten ausgestatteten Schottland beobachten. Nur eine Förderung der fiskalischen und handlungstechnischen Eigenständigkeit der Länder könnte die Anreizstrukturen für Politikberatung auf subnationaler Ebene verstärken.

Direkte Demokratie und Kandidatenzentrierung: Ähnlich positive Anreize auf externe Beratung wie vom Wettbewerbsföderalismus lassen sich von der Einführung von direktdemokratischen Verfahren sowie der stärkeren Kandidatenzentrierung beim Wettbewerb um politische Ämter erwarten. Da sich individuelle Kandidaten bei Vorwahlen oder personalisierten Wahlen weniger auf Parteiapparate stützen können oder wollen, steigt ihr Bedarf nach externer Beratung, gerade dann, wenn diese proaktiv agiert und nicht auf Beratungsaufforderungen wartet.

Raum für Außenseitertum: Wissenschaftlich gestützte Politikberatung durch Think Tanks erfordert nicht nur ein entwickeltes Sensorium auf Seiten der Think Tanks für die Bedürfnisse und Machtkalküle der politischen Entscheider, sondern auch einen unternehmerischen Politikertypus, der sich deutlich von dem des Parteisoldaten unterscheidet. Zu den wichtigsten Katalysatoren der Heranziehung von externer Politikberatung und selbst der Gründung von Think Tanks gehörten und gehören im Ausland Politikerinnen und Politiker wie Margaret Thatcher und Tony Blair in Grossbritannien oder der frühe Bill Clinton in den USA, die sich als Außenseiter verstanden und die sich aus der Gefangenschaft des Parteiapparates, der Linienbürokratie und der Verbandslobbys zumindest teilweise befreien wollten. In Deutschland dürfte eine vergleichbare Haltung insbesondere bei einer jüngeren Nach-68er-Politikergeneration anzutreffen sein, deren Angehörige mehr sein wollen als verkappte Verbandsfunktionäre im Abgeordnetengewand und die sich in der Mediendemokratie mit unkonventionellen Vorschlägen zu profilieren versuchen und die Querschnittsthemen wie das der Generationengerechtigkeit zu besetzen gedenken. Um hier Abhilfe zu schaffen, müsste das Wahlrecht (Stichwort: Single Transferable Vote) und die innerparteiliche Willensbildung (Stichwort: Vorwahlen) auf den Prüfstand.

Medienmarkt: Ein zunehmender Wettbewerb der Informationsmedien in Verbindung mit einem verstärkten Orientierungsbedürfnis eines beachtlichen Teils der Bevölkerung, das von einer Vielzahl schwer einzuschätzender Ereignisse und Problemlösungsvorschläge gespeist wird, hat die Nachfrage nach medialer Präsenz von Think-Tank-Experten dramatisch erhöht - besonders, aber nicht nur, in Krisensituationen. In den USA vollzog sich der Aufschwung der Think Tanks nicht zufällig parallel zur Entwicklung von Nachrichtensendern wie CNN, MSBNC, Fox News Channel sowie der Public Affairs Programme in Sendern wie PBS und CSPAN. Dieser beratungsfreundliche Prozess dürfte in Deutschland schon weiter fortgeschritten sein als die zuvor genannten.

Es sind diese und andere länderübergreifende Triebkräfte, die den Aufschwung der externen Politikberatung durch Think Tanks weltweit vorantreiben - selbst in den als so abgeschottet geltenden politischen Entscheidungssystemen wie dem japanischen oder dem britischen.[22]

Die Politikberatungspraxis der Bundesrepublik Deutschland, bei der Think Tanks eine zunehmend wichtigere und kaum zu übersehende Rolle spielen, ist während des vergangenen Jahrzehnts - insbesondere auf der Anbieterseite - ein gutes erstes Stück von den genannten Triebkräften erfasst worden, wie folgende Indizien belegen: Die Think-Tank-Landschaft der Bundesrepublik Deutschland im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts ist nur noch rudimentär mit der Ausgangslage der achtziger oder frühen neunziger Jahre vergleichbar. In mehreren der klassischen und etablierten Think Tanks - einschließlich von Teilen der politischen Stiftungen - fand teils wegen des Umzugs in die neue Hauptstadt, teils wegen altersbedingter Fluktuation und insbesondere aufgrund der Neuberufung dynamischer und beratungswilliger Direktoren seit Mitte der neunziger Jahre eine stille Revolution statt. Die früher häufig mangelnde Öffentlichkeitsorientierung der Institute wurde als Problem erkannt und in vielen Fällen verbessert. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter wurden zu einer medialen Darstellung ihrer Expertise ausdrücklich ermuntert, was in Einzelfällen eine entsprechende Schulung beinhalten kann. Ein wachsender Teil der deutschen Institute bzw. ihrer Fachabteilungen steht dem Bemühen ihrer amerikanischen und britischen Kollegen, der Forderung von Medien und Politik nach einer hohen Geschwindigkeit des Ratgebens nachzukommen, in nichts nach. Gleichzeitig ist der Wunsch erkennbar, dies ohne die Preisgabe der wissenschaftlichen Seriosität der Empfehlung zu bewerkstelligen. Das Profil einer Reihe sehr großer akademischer Think Tanks wird zunehmend von dynamischen und z. T. visionären Direktoren geprägt. Diese bilden heute eine nach wie vor sehr überschaubare Gruppe von ca. einem Dutzend professoralen Beratungsunternehmern, die ihre Institute häufig in Kooperation teils mit den öffentlichen Geldgebern und Universitäten, teils mit privaten Stiftungen oder mit Teilen der operativen Politik umstrukturierten und z. T. neu positionierten.[23] Diese politisch-professoralen Beratungsunternehmer[24] und ihre führenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bestimmen zusammen mit einigen professoralen "Beratungssolisten"[25] maßgeblich den Markt der wissenschaftlich gestützten Politikberatung in Deutschland.

Längerfristig ebenso bedeutsame Veränderungen vollziehen sich auch außerhalb der akademischen Institute in der Welt der unabhängigen advokatischen Think Tanks sowie in der Welt der politischen Kommunikation und der Public Affairs. Parallel zu den professoralen Beratungsunternehmern an der Spitze etablierter akademischer Think Tanks ist in den vergangenen Jahren eine ebenfalls überschaubare Gruppe jüngerer, akademisch und international ausgebildeter, aber nicht an Universitäten tätiger Beratungsunternehmer herangewachsen. Die durch das Internet stark reduzierten Startkosten eines kleinen Think Tank haben sie dazu bewogen, die Gründung eines advokatischen Think Tank herkömmlichen politischen Aktivitäten vorzuziehen. Think Tanks der jüngeren Generation wie BerlinPolis, Stiftung für die Rechte zukünftiger Generationen oder Deutschland Denken wurden von 30- bis 40-Jährigen gegründet, zeichnen sich durch ein pragmatisches Politikverständnis, durch Unzufriedenheit mit den wissenschaftszentrierten Formen der Politikberatung in Deutschland und durch die Neigung zum politischen Unternehmertum aus. Diese neue Beratergeneration betont Beratungskonzepte, die bewusst aus wissenschaftsferneren Bereichen wieProdukt-PR, politische Kommunikation oder Strategieberatung entnommen sind. "Sie (die neuePolitikberatergeneration, M.T.) verknüpft moderne wissenschaftliche Analyseformen mit strategischen Techniken und einer umfassenden Kenntnis des politischen Felds, um praktische Handlungskonzepte für die einzelnen Akteure im politischen Feld zu entwickeln."[26] Die neuen Beratungsakteure und Think-Tank-Manager begreifen Beratung als Netzwerkgeschäft. Beratungsrelevante Themen sollen nicht nur wissenschaftlich durchdrungen, sondern kampagnenfähig inszeniert und professionell vermittelt werden. Dass Aufmerksamkeit der politischen Entscheider, aber auch der Öffentlichkeit eine knappe Ressource ist, steht hier am Ausgangpunkt, nicht am Ende des Beratungskonzepts.

Die in Deutschland eklatante Asymmetrie zwischen einem gut ausgestatteten Sektor der überwiegend staatlich finanzierten akademischen und einiger partei- und interessengebundener Think Tanks einerseits und dem Feld der überwiegend privat alimentierten unabhängigen advokatischen Think Tanks andererseits bringt es mit sich, dass die Bedeutung der kleinen advokatischen Think Tanks oft als sehr gering eingeschätzt wird. Erneut gibt der Blick in das westliche Ausland zu denken: Auch in den USA und Großbritannien wurden Einrichtungen wie die Anfang der siebziger Jahre gegründete Heritage Foundation, das Cato Institute oder jüngst die New America Foundation, in Großbritannien das Institute of Economic Affairs, das Adam Smith Institute oder in den neunziger Jahren Demos oder das Foreign Policy Centre zum Zeitpunkt ihrer Gründung von den etablierten Einrichtungen belächelt. Heute zwingen diese oftmals selbst sehr stark gewachsenen Think Tanks wie Heritage, Cato oder Demos die akademischen Traditionsinstitute zum Wettbewerb um Gehör in den Medien, bei den Entscheidern und bei den Geldgebern oder haben sich wichtige Nischenplätze erobert.



Fußnoten

22.
Zum internationalen Vergleich politischer Beratungslandschaften vgl. R. K. Weaver/P. Stares (Anm. 21).
23.
Namen möchte der Verfasser an dieser Stelle bewusst nicht nennen, da einige der unwillentlich Ausgelassenen erfahrungsgemäß sehr empfindlich reagieren. Als Beispiel, wie eine solche Neuausrichtung aussehen kann, dienen die Darstellung des Ifo-Instituts und seines Direktors Hans-Werner Sinn, in: Rainer Hank/Georg Meck, Die Sinn-Fabrik, in: Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 19.10. 2003, S. 40, oder das Interview mit dem Direktor der SWP, Christoph Bertram, Wir nehmen Politikern ihre Aufgabe nicht ab, in: Berliner Morgenpost vom 2.1. 2001, URL: http://morgenpost.berlin1.de/archiv2001/010102/politik/story379694.html vom 18.1. 2001.
24.
Nach dem Kenntnisstand des Verfassers wird im Herbst 2003 keiner der oben aufgeführten akademischen Think Tanks von einer Wissenschaftlerin geleitet. Eine Ausnahme ist das von Heide Pfarr geleitete WSI der Hans-Böckler-Stiftung.
25.
Zur Gruppe der Beratungssolisten vgl. die Portraits des Berliner Politikwissenschaftlers Herfried Münkler in: Jörg Lau, Der Ein-Mann-Think Tank, in: Die Zeit, Nr. 45 vom 30.10. 2003, S. 45, oder des Kölner Gesundheitsökonomen Karl Lauterbach in: Elisabeth Niejahr, Der Arzt als Politikum, in: Die Zeit, Nr. 35/2002.
26.
Dominik Meier/Constanze Miller, Anforderungen an die politische Kommunikation von morgen, in: Daniel Dettling/Max von Bismarck (Hrsg.), Marke D. Das Projekt der nächsten Generation, Opladen 2003, S. 171.