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20.10.2003 | Von:
Sabine Kropp

Regieren als informaler Prozess

Das Koalitionsmanagement der rot-grünen Bundesregierung

Zur Entwicklung informaler Koalitionspolitik in der Bundesrepublik

Seit Bestehen der Bundesrepublik haben sich, wie auch in anderen europäischen Ländern, allmählich informale Regeln der Koalitionspolitik herausgebildet.[9] Schon 1961 haben CDU/CSU und FDP auf Drängen des kleineren Koalitionspartners die erste schriftliche Koalitionsvereinbarung abgeschlossen. Seither sind solche Abkommen, welche die Verteilung von Ämtern, Entscheidungsregeln und gemeinsame Vorhaben bzw. Zugriffsrechte der Parteien in einzelnen Politikfeldern festlegen, selbstverständlicher Bestandteil von Regierungsbündnissen. Koalitionsausschüsse bzw. -gespräche werden - in unterschiedlicher Zusammensetzung und Intensität - eingesetzt, um ein effektives Entscheidungszentrum zwischen den formalen Institutionen zu installieren. Arbeitsfähige Koalitionsausschüsse umfassen die Spitzenpolitiker aus Kabinett, Fraktion und Parteien; hinzu stoßen - je nach Thema - profilierte Fachpolitiker der Regierungsmehrheit. In der Ära Kohl haben sich aufeinander abgestimmte, hierarchisch abgestufte Formen des Koalitionsmanagements entwickelt;[10] dabei wurde die zentrale Koalitionsrunde sogar durch eigene, fachspezifische Arbeitsgruppen - bestehend aus Mitgliedern der Administration und der Fraktionen - unterstützt.[11] Solche Koordinationsgremien können durch weitere informale, mehr oder weniger regelmäßig zusammentreffende Zirkel abgerundet werden, die auf parlamentarischer Ebene (z. T. fachspezifisch bzw. sektoral) angesiedelt sind und die flexibel - je nach Entscheidungssituation - um weitere Akteure erweitert werden.

Inzwischen verfügen die Parteien über ein gewachsenes Steuerungswissen und vielfältige Erfahrungen, was den Alltag von Regierungskoalitionen betrifft. Obgleich unterschiedliche Führungsstile, Koalitionsformate und parteipolitische Zusammensetzungen eines Bündnisses mit Variationen des Koalitionsmanagements einhergehen, sind die Entscheidungsregeln, über die in Regierungsbündnissen Konsens erzielt werden soll, mittlerweile beinahe standardisiert. So ähneln sich Koalitionsvereinbarungen in Bund und Ländern in den Teilen, in denen die Partner ihre Zusammenarbeit regeln, oft bis auf den Wortlaut.[12] Auch die Struktur von Koalitionsverhandlungen weist ähnliche Muster auf. Die regierungstragenden Fraktionen gelten als Verlierer des informalen Koalitionsmanagements, da Kompetenzen aus den parlamentarischen Gremien in informale Steuerungszirkel verlagert werden. Die gängigsten Argumente lauten:

- Koalitionsverhandlungen sind "Sache der Parteien"; die Verwaltung sowie die anschließend zu bildende Regierungsmehrheit werden durch Koalitionsverträge an die "Kette der Parteien" gelegt.[13] Diese Einwände lassen sich der Kritik an den Ausformungen des deutschen "Parteienstaats" zurechnen. Jedoch zeigen Auswertungen von Koalitionsverhandlungen, dass die Abgeordneten und künftige Regierungsmitglieder intensiv an der Erarbeitung der Vereinbarungen beteiligt sind.[14] In den zentralen Verhandlungsgremien sind Regierung, Fraktion und Partei sowie die föderale Ebene durch Personalunion und Mehrfachfunktionen der Akteure miteinander verschränkt. Somit kommt es auch höchst selten vor, dass ein (künftiger) Minister die mittlerweile detaillierten Regelungen eines Koalitionsvertrages lediglich ratifizieren muss oder die Abgeordneten der Regierungsfraktionen von Verhandlungen ausgeschlossen bleiben. Je detaillierter ein Koalitionsvertrag einzelne Sachpolitiken regelt, desto größer ist tendenziell der Einfluss der Fachpolitiker in den Koalitionsverhandlungen. Selbst wenn es im Zuge der Regierungsbildungen vor 1998 nicht in allen Parteien fest installierte Arbeitsgruppen von Abgeordneten gegeben hat, so wurden die Fraktionsspezialisten doch entweder direkt einbezogen (z.B. in der CDU 1982) oder aber die vorläufigen Verhandlungsergebnisse wurden regelmäßig rückgekoppelt (in der SPD 1980), um sich der Folgebereitschaft der Fraktionen zu vergewissern und Kompromisse auszuloten.[15] Damit sind im Regelfall Fachpolitiken, die Steuerung und Vernetzung sektoraler Politik sowie die Entscheidung über politische Richtlinien schon in den Koalitionsverhandlungen eng aufeinander bezogen.

- Ein weiterer Kritikpunkt lautet: Werden Koalitionsausschüsse nicht nur als Instrument der Konfliktschlichtung eingesetzt, sondern als regelmäßig zusammentretende Steuerungsgremien, wertet dies die formal zuständigen Institutionen - allen voran die Fraktionen - zu Ratifikationsinstanzen ab. Allerdings sind an den Sitzungen des Koalitionsausschusses bereits seit langer Zeit die Fraktionsvorsitzenden und teilweise auch Fachpolitiker der Fraktionen beteiligt. Die Stärke eines/r Fraktionsvorsitzenden hängt davon ab, in welchem Umfang er/sie Zustimmung und Loyalität in den eigenen Reihen genießt und ob er/sie die Folgebereitschaft der Abgeordneten richtig einzuschätzen weiß. Ein(e) fähige(r) Fraktionsvorsitzende(r) wird daher in Koalitionsgremien eher als Mittler zwischen Abgeordneten und den Verhandlungsspitzen auftreten, nicht aber als Agent der Regierung, der in Koalitionszirkeln abgesprochene Kompromisse nur noch "nach unten" hin exekutiert.

- Von der Praxis informalen Koalitionsmanagements wird schließlich die - mehr oder weniger explizite - Annahme abgeleitet, dass sich zwischen den an Koalitionsverhandlungen beteiligten Akteuren und der Parlamentsmehrheit Beziehungsmuster ausbilden, die den Prämissen von "Principal-Agent-Theorien" entsprechen. Da die Vorentscheider in informale Steuerungsgremien eingebunden sind, verfügen sie über einen uneinholbaren Informationsvorsprung; zudem können die von ihnen ausgehandelten Koalitionskompromisse von den regierungseigenen Abgeordneten nurmehr um den Preis des Scheiterns der vorangegangenen Verhandlungen wieder aufgeschnürt werden. Damit bilden sich aber auf der Grundlage informalen Regierens quasi-hierarchische Mechanismen aus, die Prinzipien demokratischer Legitimation in Frage stellen. Die daraus erwachsenden Probleme der Delegation können zum einen im Verhältnis zwischen der Regierung und den sie tragenden Fraktionen, zum anderen in der Beziehung zwischen der Fraktionsführung und den so genannten "einfachen" Abgeordneten auftreten.

Da im Folgenden die Beziehungsmuster in der rot-grünen Regierungsmehrheit analysiert werden, lautet die entscheidende Frage also, ob und inwieweit es Regierung und Fraktionsvorsitzenden gegenüber der Parlamentsmehrheit möglich ist, Politik auf informalen Kanälen und abgekoppelt von den Fraktionen zu formulieren und diese Vorentscheidungen - nach gleichsam hierarchischem Verfahrensmodus - durchzusetzen. Entscheidend bleibt dabei, ob und in welchem Umfang die an sich durch den Wahlmodus gestützte Loyalitätsbeziehung durch einen weitreichenden Informationsvorsprung von Vorentscheidern unterlaufen wird.


Fußnoten

9.
Vgl. Wolfgang Rudzio, Koalitionen in Deutschland: Flexibilität informellen Regierens, in: Sabine Kropp/Suzanne S. Schüttemeyer/Roland Sturm (Hrsg.), Koalitionen in West- und Osteuropa, Opladen 2002, S. 41 - 67.
10.
Kritisch zu dem damit einhergehenden beschränkten Spielraum der Mehrheitsfraktionen: Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im politischen Entscheidungsprozess, in: Axel Görlitz/Hans-Peter Burth (Hrsg.), Informale Verfassung, Baden-Baden 1998, S. 67 - 84, hier S. 81f.
11.
Vgl. Waldemar Schreckenberger, Informelle Verfahren der Entscheidungsvorbereitung zwischen der Bundesregierung und Mehrheitsfraktionen: Koalitionsgespräche und Koalitionsrunden, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 25 (1994), S. 329 - 346; ders. (Anm. 3).
12.
Dies betrifft z.B. die Regeln zur Ächtung wechselnder Mehrheiten, Verfahren der parlamentarischen Kooperation oder in Länderregierungen die Regeln zum Bundesratsverhalten.
13.
Vgl. zum Beispiel Dorothea Berger, Kein Spielraum. Der rotgrüne Koalitionsvertrag legt die Verwaltung an die Kette, in: Die Zeit vom 14. Juni 1996, S. 16.
14.
Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, Koalitionsbildungen im Bund: Sache der Parteien?, in: Roland Sturm/Sabine Kropp (Hrsg.), Hinter den Kulissen von Regierungsbündnissen. Koalitionspolitik in Bund, Ländern und Gemeinden, Baden-Baden 1999, S. 81 - 95, hier insbes.S. 87.
15.
Vgl. ebd., S. 92f.