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Information und Entscheidung

Die Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren


20.10.2003
Für das Informationsmanagement politischer Spitzenakteure sind Machtmakler unverzichtbar. Ihr Einfluss liegt weit über ihrer formalen Stellung: Sie sind Chefnetzwerker und Botschafter der politischen Spitze im Hintergrund.

Drei Dimensionen des Politikmanagements



Das Politikmanagement von Regierungen ist komplex. Es verbindet die Steuerungsfähigkeit der wichtigen politischen Akteure mit der Steuerbarkeit des politischen Systems. Dabei sind stets Sach- und Machtfragen ineinander verwoben.[1] Nur wer dies von Beginn an kalkuliert, kann Politikmanagement aktiv betreiben: Das ist der Stoff der Politik. Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanagements, das Tun und Lassen der Regierungen, sind abhängig von den Informationsgrundlagen der Spitzenakteure. Die politische Lageanalyse ist das Fundament jeder Regierungssteuerung.




Wenn materielle Politikziele erreicht werden sollen, muss die politische Führung danach streben, Mehrheiten aus sehr unterschiedlichen Interessengruppen täglich neu zu schmieden. Dabei gilt es, die Sachrationalität der geplanten Maßnahme (Wie kann eine Problemlösung aussehen?) gegen die politische Vermittlungsrationalität (Wie und mit wem muss ich die Lösung des Problems vermitteln, um Mehrheiten dafür zu organisieren?) und die Durchsetzungsrationalität (In welchen Prozessen und Strukturen kann ich die Lösung durchsetzen?) abzuwägen. Politikmanagement ist deshalb häufig eher pragmatische Moderation als hierarchische Steuerung. All diese Prozesse setzen einen permanenten Informationsfluss voraus. Information gilt als Machtressource. An der Spitze der Informationspyramide steht idealtypisch der Kanzler, Ministerpräsident oder Fraktionsvorsitzende. Die Informationen sind gefiltert und selektiert durch hausinterne Prozesse. Rund zwei Drittel der Nachrichten, die den Bundeskanzler täglich erreichen, sind öffentlicher Natur. Die Exklusivität solcher Informationen liegt nicht im Inhalt der Nachricht, sondern in der Frühzeitigkeit, in der Schnelligkeit des Zugangs.[2] Damit rückt das Informations- und Kommunikationsmanagement ins Zentrum der Regierungsforschung. Systematisch sollen drei Fragen das Themenfeld zwischen Information und Entscheidung strukturieren:

- Auf welcher Informationsgrundlage entscheiden die politischen Spitzenakteure (wie z.B. Kanzler, Minister oder Fraktionsvorsitzender)?

- Wie gestalten sie das Informationsmanagement?

- Welchen Anteil haben dabei personale, administrative (Stichwort politische Verwaltungsführung) und systemische Faktoren?

Die systemischen Faktoren des deutschen Regierungssystems verweisen vor allem auf das Strukturmerkmal der verhandelnden Wettbewerbsdemokratie: Eine Vielzahl von so genannten Nebenregierungen mit Veto-Potential muss bei Entscheidungsprozessen berücksichtigt werden. Hinzu kommen die unterschiedlichen Handlungs- und Entscheidungslogiken von Kanzler-, Parteien-, Koalitions- oder Mediendemokratie, denen Spitzenakteure je nach Publikum oder Problemlage entsprechen müssen.[3]

Die administrativen Faktoren beziehen sich auf die verschiedenen Arten bürokratischer Rationalität.[4] Gemeint ist der Einfluss auf die Regierungssteuerung, der sich auf die Zuarbeit der Ministerialbürokratie, der politischen Verwaltung bezieht.[5] Mit politischer Verwaltungsführung ist auch gleichzeitig der gesamte Prozess einer politischen Verwaltung mit kodifizierten Regeln und Richtlinien, hierarchischen Kompetenzstrukturen, geregelter Arbeitsteilung und exakt definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben gemeint.[6] Den Alltag bestimmen dabei Routineabläufe, in welche die Spitzenakteure nur selten persönlich eingebunden sind. Ob und in welchem Ausmaß sich der politische Spitzenakteur überhaupt auf Vorschläge "seines Apparates" einlässt oder diese nur als eine Entscheidungsgrundlage neben anderen bewertet, wird unten problematisiert. Die Möglichkeiten der Einflussnahme nehmen zu, wenn man den Grad der Politisierung der Führungsebene innerhalb der Bürokratie einbezieht. Man kann feststellen: Je stärker die Besetzung dieser Führungsebene - also z.B. die Abteilungsleiter in einem Ministerium - politischem Zugriff unterliegt, desto geringer ist das Potenzial für bürokratische Verselbstständigung und Beeinflussung politischer Entscheidungen durch bürokratisches Management.[7]

Für unseren Kontext bleibt wichtig, dass Regierungsbürokratien einen nicht zu unterschätzenden Einfluss auf die Entscheidungsfindung ausüben können. Der Einfluss ist sicher am größten im Bereich der Routineabläufe und am geringsten in der tagespolitischen Programmgestaltung. Regierungssteuerung ist somit in Abhängigkeit von denformalisierten, administrativen Prozessen desInformationsmanagements zu bewerten, die als Politikberatung von innen bezeichnet werden sollen.

Wie sich jedoch der Spitzenakteur (personaler Faktor) auf diese formalisierten Wege der Informationsverarbeitung von innen - eines "Hauses" (des Ministeriums, des Kanzleramts) - einlässt, ist von seinem persönlichen Führungsstil abhängig. Das Beziehungsfeld zwischen Information und Entscheidung ist somit auch auf den Faktor des handelnden Akteurs zuzuspitzen;[8] die Entscheidungsvorbereitung lebt vom Einfluss der personalen Faktoren. Für das Informationsmanagement der Spitzenakteure sind Personen mit Maklermacht (beratender Vermittlungsmacht) unverzichtbar. Für die Optimierung des Informationsmanagements ist nicht die Selektion der In-formationsflut oder die Organisation des "Hauses" entscheidend, sondern vorrangig die Arbeitsteilung zwischen Spitzenakteur und Makler. Auf die Politikfelder, somit auf die Inhalte einer Regierung, haben die Personen mit Maklermacht großen Einfluss. Dieser liegt weit über der aus dem Organigramm eines Ministeriums, einer Behörde etc. ersichtlichen Stellung des Maklers.



Fußnoten

1.
Grundsätzlich zum Politikmanagement und der Regierungssteuerung vgl. Karl-Rudolf Korte/Manuel Fröhlich, Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn u.a. 2003.
2.
So Michael Mertes nach Informationen von Eduard Ackermann: Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. Das Informations- und Kommunikationsmanagement der Regierungszentrale, in: Gerhard Hirscher/Karl-Rudolf Korte (Hrsg.), Information und Entscheidung. Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Wiesbaden 2003 (i. E).
3.
Vgl. Karl-Rudolf Korte, Regieren, in: ders./Werner Weidenfeld (Hrsg.), Deutschland-TrendBuch. Fakten und Orientierungen, Opladen 2001, S. 515 - 546.
4.
Vgl. Dieter Grunow/Michael Felder, Das administrative Kommunikationsmanagement. Von der Implementations- zur Entscheidungsvorbereitung, in: G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).
5.
Vgl. Klaus-Eckart Gebauer, Zur Optimierung von Koordination und Planung in einer Regierungszentrale, in: Verwaltungs-Archiv, (1994) 4, S. 485 - 521.
6.
Vgl. Dieter Grunow, Bürokratietheoretische Ansätze, in: Dieter Nohlen/Jürgen Kriz/Rainer-Olaf Schultze (Hrsg.), Lexikon der Politik, Bd. 2: Politikwissenschaftliche Methoden, München 1994, S. 59 - 63
7.
Vgl. Hans-Ulrich Derlien, The Politicization of Bureaucracies in Historical and Comparative Perspective, in: B. Guy Peters/Bert A. Rockman (Hrsg.), Agenda for Excellence 2. Administering the State, Chatham 1996, S. 149 - 162.
8.
Ein Überblick auch im internationalen Vergleich findet sich bei G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).