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Zur Reform des Bundesrates

Lehren eines internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern


7.7.2003
Der deutsche Bundesrat ist im internationalen Vergleich eine besondere Institution. Ein Vergleich mit Zweiten Kammern soll ein mögliches Reformpotential für die deutsche Debatte ausloten.

I. Der Bundesrat - unvergleichlich, aber nicht unvergleichbar



Im internationalen Vergleich ist die Konstruktion des Deutschen Bundesrates der abweichende Fall. Der Bundesrat ist nach der Verfassung keine echte Zweite Kammer, sondern eines der fünf obersten Bundesorgane. Gleichwohl ist er in einer Weise in die Gesetzgebung eingebunden, die an Gewicht die Einflussmöglichkeiten vieler Zweiter Kammern übertrifft. Immerhin hat er heute in ca. 60 Prozent der Fälle ein absolutes Vetorecht bei Gesetzesvorhaben des Bundes. Es gibt für den Bundesrat - im Unterschied zu der Bestellung der meisten Zweiten Kammern anderer Demokratien - auch keinen Wahltermin für die Rekrutierung seiner Mitglieder. Der Bundesrat ist ein "ewiges Organ", das sich mit jeder Landtagswahl und der darauf folgenden Regierungsneubildung teilerneuert. Der Rhythmus dieser Teilerneuerung ist in keiner Weise zwischen den Ländern oder mit den Bundestagswahlen koordiniert, wie dies bei Wahlen zur Ersten und zur Zweiten Kammer ansonsten regelmäßig der Fall ist.






Für eine Zweite Kammer völlig ungewöhnlich ist das imperative Mandat, das für die Mitglieder des Bundesrates gilt. Sie sind an die Beschlüsse der Landesregierungen gebunden. Die Regel für Parlamente in repräsentativen Demokratien ist dagegen nicht das imperative, sondern das freie Mandat. Der gewählte Volksvertreter oder die Abgeordnete einer Region, eines Standes, einer Kommune soll bei seinen bzw. ihren Entscheidungen in der Zweiten Kammer letztendlich nur seinem/ihrem Gewissen verpflichtet sein, auch wenn dies Fraktionsdisziplin in der einen oder anderen Form nicht ausschließt. Noch ungewöhnlicher ist aus vergleichender Perspektive der Zwang zur einheitlichen Stimmabgabe nach Artikel 51 (3) Grundgesetz, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 18. Dezember 2002 bestätigt hat. Dieser Zwang wäre ohne imperatives Mandat nicht durchzuhalten, dehnt dieses aber gleichzeitig auf die Repräsentation eines Landes insgesamt aus.

Unvergleichlich rigide ist auch die Mehrheitsregel im Bundesrat, nach der gemäß Art. 52 (3) Grundgesetz der Bundesrat seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen fasst, also mit absoluter Mehrheit. Enthaltungen wirken so automatisch wie Nein-Stimmen, denn sie tragen nicht zum Erreichen der absoluten Mehrheit bei. Die hohe Hürde des Abweichens von dem Erfordernis der relativen Mehrheit bei Entscheidungen in der Zweiten Kammer errichten politische Systeme in anderen Demokratien, wenn überhaupt, nur im Falle von Verfassungsänderungen oder wenn es um die institutionelle Identität der Zweiten Kammer, also quasi um ihr "institutionelles Selbstbestimmungsrecht", geht.

Trotz und zum Teil auch wegen einiger dieser zahlreichen Besonderheiten des Bundesrates hat dieser bei Debatten über die Reform Zweiter Kammern in einer Reihe von Demokratien durchaus Beachtung gefunden. In Kanada und in Spanien, in Großbritannien, in Österreich und in der Europäischen Union im Hinblick auf die zukünftige Ausgestaltung des Ausschusses der Regionen[1] wurde die institutionelle Ausgestaltung des Bundesrates mit Interesse betrachtet, wenn auch schließlich als nationales Reformmodell bisher noch jedesmal wieder verworfen. Vor allem die Aufwertung regionaler Regierungen, die mit der Bundesratskonstruktion verbunden ist, dämpft den Reformeifer nationaler Regierungen in anderen Demokratien, auch wenn sie die geordneten Kooperationsbeziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten, die der Bundesrat zu bieten scheint, schätzen und in ihm einen plausiblen Weg sehen, der Verschärfung des Parteienwettbewerbs in der Ersten Kammer durch die Einrichtung einer ebenfalls im parteipolitischen Wettbewerb gewählten Zweiten Kammer zu entgehen.

In Deutschland erwähnt die öffentliche Debatte inzwischen häufig mit fahrlässiger Leichtigkeit den Bundesrat in einem Atemzug mit Politikblockaden im Föderalismus. Was aus der Perspektive des Auslands, aber auch in der deutschen Tradition der vertikalen Gewaltenteilung als Vorteil gilt, dass nämlich die Vertreter der Gliedstaaten an der Bundesgesetzgebung und -verwaltung sowie in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirken (Art. 50 Grundgesetz), erscheint so als Konstruktionsfehler der deutschen Nachkriegsdemokratie. Das Thema "Politikblockade" durch den Bundesrat hat in den siebziger Jahren erstmals eine Rolle gespielt und ist seit den neunziger Jahren wieder ein politisches Thema geworden. Die Effizienz der Bundesregierung wird heute mit den Partizipationsrechten der Länderregierungen in Konflikt gesehen, nicht zuletzt, weil seit den siebziger Jahren beobachtet werden kann, dass das Abstimmungsverhalten im Bundesrat Teil der Oppositionsstrategie geworden ist.[2] Aus all dem ergibt sich der Wunsch, nach Wegen zur Reform des Bundesrates zu suchen.



Fußnoten

1.
Vgl. Renaud Dehousse/Thomas Christiansen (Hrsg.), What Model for the Committee of the Regions?, San Domenico 1995 (= EUI Working Paper No. 95/2); Ramon Punset, El senado y las comunidades autonomias, Madrid 1987, S. 221ff.; Peter Bußjäger, Österreich: Verhandlungsföderalismus im Banne von Budgetsanierung und Verwaltungsreform, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2002, Baden-Baden 2002, S. 335.
2.
Zu den Daten im Einzelnen: Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001, S. 62ff.