Die Putzfrau eines Elektronikmarktes in Würzburg entstaubt am 14.3.2003 den Bildschirm eines Fernsehgerätes in einer TV-Wand

28.9.2018 | Von:
Lutz Hachmeister
Justine Kenzler
Fabian Granzeuer

Ein Vakuum aus Kalkül. Zum Zustand der deutschen und europäischen Medienpolitik

"Rundfunkänderungsstaatsverträge"

So brillant und vernünftig das Karlsruher Urteil seinerzeit war, es begründete zugleich die von Kritikern zunehmend als "zersplittert", "kleinteilig" und "schwerfällig" kritisierte Rundfunkpolitik der Länder, die bald von einer Mainzer Rundfunkkommission aus Verwaltungsreferenten der einzelnen Staatskanzleien koordiniert wurde. Sie tagt traditionell nicht öffentlich – Teilnehmerlisten oder gar Sitzungsprotokolle dringen nicht nach außen – und bastelt seit 1987 an immer neuen "Rundfunkänderungsstaatsverträgen". Die Bundesländer und auch die öffentlich-rechtlichen Anstalten konnten mit dieser Entwicklung lange Zeit gut leben, Ministerpräsidenten trafen sich zu Kaminrunden, um im Wesentlichen über Finanzierung oder Personalpolitik bei ARD, ZDF und Deutschlandradio zu befinden,[4] und in späteren Rundfunkentscheidungen gaben die Karlsruher Richter den öffentlich-rechtlichen Sendern auch noch jene technologieunabhängige Bestands- und Entwicklungsgarantie, mit der es sich auch mittel- und langfristig, bei gleichzeitig garantierter Programmautonomie, auskömmlich wirtschaften und planen lässt.

Nach Adenauers Schlappe hielt sich der Bund bis zur Regierungszeit Helmut Kohls aus medienpolitischen Angelegenheiten weitgehend heraus. Nur notgedrungen setzte das Bundesministerium des Innern in den 1960er Jahren zwei Kommissionen zu Fragen der Öffnung des Rundfunkmarkts für private Anbieter und der Pressekonzentration ein, beide eng verbunden mit den Aktivitäten des Springer-Konzerns: die Michel-Kommission 1964 und die Günther-Kommission 1967.[5] In Zeiten sozialliberaler Planungseuphorie versuchte es der Bund 1973[6] noch einmal mit einer anspruchsvollen Kommission für den Ausbau des technischen Kommunikationssystems (KtK), bevor Kanzler Kohl mit seinem Minister für Post und Telekommunikation Christian Schwarz-Schilling einen Teil dieses Ausbaus in die Praxis umsetzte, zwecks "Entautorisierung" des öffentlich-rechtlichen Systems, wie man damals in CDU/CSU-Kreisen sagte.[7]

Nachdem Helmut Kohl durch das konstruktive Misstrauensvotum im Oktober 1982 zum Bundeskanzler gewählt worden war, kündigte er eine geistig-moralische Wende für das ganze Land an – und damit stand auch die Einführung von kommerziellem Fernsehen ganz oben auf seiner Agenda, Zuständigkeit der Bundesländer hin oder her. Der erste kommerzielle Fernsehsender (PKS/Sat.1) ging dann hochsymbolisch 1984 an Kohls heimischer Wirkungsstätte, in Ludwigshafen, auf Sendung. Das sogenannte duale Rundfunksystem war entstanden, mit einer starken Standortkonkurrenz zwischen Nordrhein-Westfalen und Bayern. In Bayern vertraute man medienpolitisch in den 1990er Jahren fast ausschließlich dem freigiebigen Kanzlerfreund Leo Kirch, während Wolfgang Clement, zunächst als Chef der NRW-Staatskanzlei, ab 1998 als Ministerpräsident, die strategische Medienpolitik weitgehend an die Bertelsmann-Stiftung delegierte, bis einige Marktteilnehmer merkten, dass es vielleicht nicht so klug war, sich an Planspielen einer Stiftung zu beteiligen, der ja im Grunde der umsatzstärkste deutsche und europäische Medienkonzern gehörte.

Mit der Arrondierung der DDR-Publizistik in das bundesdeutsche Mediensystem wurde nach der Wende 1989 noch einmal die Chance verpasst, zu einer strategischen Neuordnung der Medien- und Kommunikationspolitik zu kommen. Und die Planungsenergie, wenn man überhaupt von ihr sprechen mag, richtete sich bald auch darauf, das neue Übermedium Internet zu begreifen, vor allem nach dem Crash der New Economy zur Jahrtausendwende. Netzpolitik wurde plötzlich zu einem attraktiven Politikfeld, seit die Piratenpartei, 2006 in Berlin gegründet, auf einmal verblüffend starken Wählerzuspruch einer jüngeren Klientel erhielt. Netzpolitik und die traditionelle Rundfunkpolitik haben aber bis heute kaum zusammengefunden; die Piraten etwa hatten zwar Ahnung von Datenschutz und der Games-Industrie, aber nicht von der audiovisuellen Programmproduktion – also vom weltweit immer noch gewichtigen Produktions- und Distributionsmarkt. Umgekehrt konnten, zugespitzt formuliert, die Staatskanzlei-Rundfunkreferenten mit den Piraten-Nerds wenig anfangen. Bald verschwanden auch die stärkeren, noch an Medienpolitik interessierten Ministerpräsidenten wie Wolfgang Clement, Edmund Stoiber, Kurt Biedenkopf (CDU) oder Peer Steinbrück (SPD) von der politischen Bühne und es setzte eine zunehmende Strategieverwahrlosung in den Volksparteien ein – nicht nur medien- und kommunikationspolitisch.

Wer sich heute, angesichts der dynamisierten Medien- und Technologieevolution, mit Medienpolitik im erweiterten Sinne beschäftigen will, müsste sich mit den GAFAs (Google, Apple, Facebook, Amazon), Plattformökonomie, Netzneutralität, Hashtag-Feminismus, politisch motiviertem Hacking, Donald Trumps Twitterpolitik, den terms of trade der audiovisuellen Produktion, dem Netzwerkdurchsetzungsgesetz oder dem europäischen Leistungsschutzrecht und dem Funktionsauftrag von öffentlich-rechtlichen Medien gleichzeitig auseinandersetzen, um nur einige Aspekte zu benennen. Es ist klar, das bei diesem medienpolitischen Umfeld die asymmetrische Rundfunkpolitik institutionell und strategisch nur noch wenig Sinn macht und das Handlungsvakuum eher vergrößert, in das dann andere Player vorstoßen, im Sinne von Intransparenz und Entdemokratisierung. Medien- und kommunikationspolitisches Handeln wird durch die technologische Entwicklung, durch das nächste Level der Computer und Netzwerke unweigerlich auf eine höhere Ebene getrieben.

Deutsche Medienpolitik und die EU-Ebene

Verlage und der lineare Rundfunk haben als Gatekeeper für gesellschaftliche Diskurse an Bedeutung verloren. Jeder kann im Prinzip heute alles senden und produzieren, und zwar nunmehr auch im audiovisuellen Bereich mit hoher technischer Professionalität, für alle Tablets und Smartphones der Welt. Das Netz hat die bestehende Ordnung der öffentlichen Kommunikation weitgehend kassiert, auch wenn nationale Märkte und Sprachbarrieren nach wie vor eine Rolle spielen. Transnationale Regulierungen und zumindest eine europäische Rahmengesetzgebung sind jedenfalls unverzichtbar geworden.

Durch die erhebliche Internationalisierung des Mediengeschäfts, Streaming-Anbieter wie Netflix und die neuen Daten- und Wissenskonzerne hat vor allem die Europäische Union an Einfluss gewonnen.[8] So kamen Anregungen für medienpolitische Aktivitäten in den vergangenen Jahren zum größten Teil aus Brüssel, während man sich in Deutschland weiterhin maßgeblich mit der Gestaltung und Regulierung der öffentlich-rechtlichen Sender beschäftigte. Doch auch die Vorstöße vonseiten der EU gestalten sich oftmals mühselig, da die EU mit Kommission, Parlament und unterschiedlichen kommunikationspolitischen Mentalitäten in den Mitgliedsländern kein homogener Raum ist. Die Verabschiedung von Verordnungen und Richtlinien dauert mehrere Jahre, letztere müssen erst nach einer Frist von rund zwei Jahren national umgesetzt werden; der sogenannte Umsetzungsspielraum lässt den Einzelstaaten weiterhin gewisse Freiräume. Dies wird wohl der Grund dafür sein, dass unter EU-"Digitalkommissar" Günther Oettinger (CDU) vor allem die Zahl neuer Verordnungen zugenommen hat, die nach Erlassung unmittelbar, verbindlich und in vollem Umfang von den Mitgliedsstaaten umzusetzen sind. Ein Beispiel hierfür sind neue Verordnungen im Bereich des Urheberrechts.

Wenn die Kommission eine neue Richtlinie oder Verordnung vorschlägt, ist der Diskussionsprozess im EU-Parlament zumeist schleppend, unterliegt zahlreichen Änderungsanträgen, mal mehr, mal weniger sachorientierten Diskussionen und der Einflussnahme von Lobbyisten, die Vorschläge, vor allem in der Medienpolitik, regelmäßig für schlicht fachfremd halten. Erst nach diesem Prozess, der oft mehrere Monate andauert, kommen die Mitgliedsstaaten im Europäischen Rat ins Spiel. An dieser Stelle werden die Meinungsbilder der verschiedenen Mitgliedsstaaten zusammengetragen und diskutiert. Natürlich müssen die Mitgliedsstaaten hierfür eine einheitliche Position gefunden haben, und genau das gestaltet sich in Deutschland als mühselig, da sich Bund und Länder miteinander abstimmen müssen. Besonders die fehlende Konsistenz der jeweiligen Vertreter des Bundes in europäischen Gremien erschwert diesen Prozess oft zusätzlich. Durch die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen für die Medien zwischen Bund und Ländern startet Deutschland schon mit sehr schwierigen Voraussetzungen in diesen noch komplexeren Prozess der europäischen Legislatur, deren Abläufe sich zumeist fernab jeder öffentlichen Debatte vollziehen.

Klar ist weiterhin auch, dass die etwa 25.000 Lobbyisten in Brüssel, mit einem geschätzten Jahresbudget von rund 1,5 Milliarden Euro, einen immensen Einfluss auch auf medien- und netzpolitische Entscheidungen haben. Während hier früher Interessenvertreter aus der Inhalte-Industrie und (vor allem) der Telekommunikationskonzerne dominierten, hat sich das Blatt maßgeblich gewendet; Plattformvertreter, besonders aus den US-amerikanischen Großkonzernen, sind heute deutlich in der Überzahl. Durch die technologischen Konvergenzen und die Kapitalstärke der GAFAs sind Lobbyisten der Plattformunternehmen personell und strukturell im Vorteil. Und, wie sich bei der Anhörung von Facebook-Chef Mark Zuckerberg im EU-Parlament im Mai 2018 deutlich zeigte, können die Protagonisten der US-Online-Unternehmen der EU einstweilen mit deutlicher Nonchalance und Lässigkeit begegnen – erst recht den deutschen Staatskanzleien und Landesmedienanstalten.

Fußnoten

4.
Eine dazu heute noch amüsant zu lesende Momentaufnahme aus dem Jahr 1995 ist Frank Thomsen, Einmal Heißluft zu Achtzwanzig. Medienpolitik nach den Beschlüssen von Bad Neuenahr, in: Institut für Medien- und Kommunikationspolitik/Adolf-Grimme-Institut (Hrsg.), Jahrbuch Fernsehen 1995/1996, S. 37ff.
5.
Benannt nach Elmar Michel, Ministerialdirektor im Wirtschaftsministerium, bzw. Eberhard Günther, dem damaligen Präsidenten des Bundeskartellamts. Vgl. auch Maria Löblich, "Michel-Kommission" und "Günther-Kommission". Medienpolitische Entscheidungen über die Zusammensetzung von Kommissionen in den 1960er Jahren, in: Holger Böning/Arnulf Kutsch/Rudolf Stöber (Hrsg.), Jahrbuch für Kommunikationsgeschichte 10/2008, S. 107–133.
6.
In jenem Jahr taucht in der deutschsprachigen Publizistik- und Kommunikationswissenschaft auch erstmals der Begriff "Medienpolitik" auf, zumindest in einem Buchtitel. Vgl. Otto B. Roegele, Medienpolitik, und wie man sie macht, Osnabrück 1973; als Vorläufer siehe den Aufsatz des Nürnberg-Erlanger Kommunikationswissenschaftlers Franz Ronneberger, Ziele und Formen der Kommunikationspolitik, in: Publizistik 3–4/1966, S. 399–406. Roegele war ein katholisch-konservativer Fachvertreter, unter anderem Herausgeber des "Rheinischen Merkur" und Leiter des Instituts für Kommunikationswissenschaft (Zeitungswissenschaft) in München; Ronneberger war vor 1945 hauptamtlicher Geheimdienstoffizier in Heydrichs SS-Sicherheitsdienst (SD), nach dem Zusammenbruch des NS-Regimes für einige Jahre Archivleiter bei der "Westdeutschen Allgemeinen Zeitung" (WAZ). Anfang der 1970er Jahre hatten auch SPD und FDP erste "Medienparteitage" auf Bundesebene organisiert, es ging um Themen wie die "innere Presse- und Rundfunkfreiheit" und "Redakteursstatute". Die damalige Publizistik- und Kommunikationswissenschaft wies mit Fachvertretern wie Elisabeth Noelle-Neumann, Harry Pross, Peter Glotz oder Wolfgang R. Langenbucher vergleichsweise hohes kommunikationspolitisches Engagement auf, die später dominierende "Medienwissenschaft" philologisch-kulturwissenschaftlicher Provenienz verhielt sich eher apolitisch. Vgl. für einen aktuellen Versuch aus dem akademischen Raum Maria Löblich, Legitimität in der Medienpolitik. Eine strukturationstheoretische und neo-institutionalistische Perspektive, in: Publizistik 4/2017, S. 425–443.
7.
Vgl. rückblickend aus sehr persönlicher Sicht Christian Schwarz-Schilling, Grenzenlose Kommunikation. Bilanz und Perspektiven der Medienpolitik, Frankfurt/M. 1993 und "Das war wirklich Rotfunk, wie er im Buche steht", Christian Schwarz-Schilling im Gespräch mit Stephan Detjen, 1.8.2018, http://www.deutschlandfunk.de/christian-schwarz-schilling-das-war-wirklich-rotfunk-wie-er.1295.de.html?dram:article_id=411463«.
8.
Vgl. Christina Holtz-Bacha, Medienpolitik für Europa, Wiesbaden 2006.
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