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6.5.2003 | Von:
Heinz Timmermann

Russlands Außen- und Sicherheitspolitik: Die europäische Richtung

III. Schwerpunkte der Interaktion

Gemeinsamer Wirtschaftsraum

Im Vordergrund des russischen Interesses steht die Modernisierung der Wirtschaft. Bei der hierfür notwendigen Eingliederung des Landes in die weltwirtschaftlichen Institutionen und Prozesse setzt Moskau große Erwartungen in die Unterstützung durch die EU, die damit ihrerseits Hoffnungen auf eine weitere Öffnung der russischen Märkte verbindet. Den ersten Schritt auf dem Weg zur Eingliederung Russlands bildet der Beitritt des Landes zur Welthandelsorganisation (WTO), über den gegenwärtig in Genf intensiv verhandelt wird und der nach Ansicht von Experten in ein bis zwei Jahren abgeschlossen sein könnte. Der für Moskau positive Effekt bestünde insbesondere darin, den Zugang russischer Produkte zu den ausländischen Märkten zu verbessern sowie Russland Mitwirkungsrechte bei der Gestaltung des WTO-Regelwerks und bei Handelsdisputen zu geben. Zugleich wird Russland jedoch eine Reihe teilweise schmerzhafter Anpassungen vornehmen müssen, die im Lande aus unterschiedlichen Gründen auf Widerstand stoßen. Dazu gehören zum Beispiel der Verzicht auf Subventionen für wettbewerbsschwache traditionelle Industriebranchen, die Zulassung ausländischer Unternehmen in profitablen Zukunftsbereichen wie Telekommunikation und Dienstleistungswesen (Banken und Versicherungen) sowie die Angleichung der inländischen Energiepreise an die Exportpreise.

Der Beitritt Russlands zur WTO bildet zugleich die Voraussetzung für die Verwirklichung des Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraums. Hier hat die EU (und fast zeitgleich auch Amerika) ein Zeichen gesetzt, indem sie Russland im Mai 2002 den Status einer Marktwirtschaft zuerkannte und entsprechende Gesetzesregelungen im Oktober 2002 in Kraft setzte. Damit wurde in dem äußerst kontroversen und für Russland kostspieligen Dumpingkomplex (jährlich rund 300 Mill. US-Dollar Verluste durch Anti-Dumping-Maßnahmen) die Beweislast umgekehrt: Mussten russische Exportunternehmen bislang nachweisen, dass sie kein Dumping betreiben, so liegt es jetzt bei der EU, den Dumping-Vorwurf in jedem Einzelfall anhand der konkreten Produktionsbedingungen des Unternehmens zu belegen. Bereits auf ihrem Gipfeltreffen vom Oktober 2001 hatten Russland und die EU beschlossen, eine "Hochrangige Gruppe" mit der Ausarbeitung des Konzepts füreinen Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum zu beauftragen. Die Gruppe, die unter Vorsitz von Wiktor Christenko (stellvertretender Ministerpräsident Russlands) und Chris Patten (Außenkommissar der Kommission) tagt, soll bis Oktober 2003 eine mittelfristige Strategie für die Wirtschaftsbeziehungen Russland - EU vorlegen, wobei folgende Felder für die Annäherung der russischen gesetzlichen Bestimmungen an diejenigen der EU identifiziert wurden: Standards und Normen, technische Vorschriften zur Angleichung im Zollbereich, öffentliches Beschaffungswesen, Wettbewerbs- und Dienstleistungsbestimmungen, Landwirtschaft (Fleisch und Getreide) sowie Industrie (Schwarz- und Buntmetalle, Flugzeug- und Automobilmarkt). Schließlich soll die Gruppe die Wirtschaftsreformen in Russland mit Blick auf die Fähigkeit des Landes unterstützen, aus der Erweiterung der EU Nutzen zu ziehen. So gesehen wäre es günstig, die Schaffung des Gemeinsamen Wirtschaftsraums bereits bis 2004 voranzutreiben, um zu vermeiden, dass der EU-Beitritt der Länder Ostmitteleuropas Barrieren gegenüber Russland erhöht und die Trennlinien durch Europa vertieft.

Langfristig könnte der Gemeinsame Europäische Wirtschaftsraum - so Kommissionspräsident Prodi im Dezember 2002 - tatsächlich zur Formierung eines einheitlichen Marktes führen, wie er im Zeichen des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) zwischen der EU und der Rest-EFTA besteht (Norwegen, Island, Liechtenstein; die Schweiz schloss ein bilaterales Abkommen). Seinen Kern bilden die berühmten vier Freiheiten, nämlich Freizügigkeit für Personen, Freier Warenaustausch, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit sowie Freiheit des Kapitalverkehrs. Der Charme einer EWR-analogen Einbeziehung Russlands liegt für Moskau darin, dass ihre Verwirklichung den politischen Status und die souveränen Rechte Russlands damit nicht verkürzen würde. Allerdings ist nicht sicher, inwieweit Russland tatsächlich bereit ist, sein Wirtschaftssystem in großen Teilen an die im EWR angelegten gemeinsamen Normen anzupassen. So verweisen Politiker und Experten in Moskau darauf, dass die wachsende wirtschaftliche Verklammerung mit der EU nicht auf die faktische Übernahme des Gemeinsamen Besitzstandes (acquis communautaire) durch Russland hinauslaufen werde. Russland habe auch auf wirtschaftlichem Felde seine gewachsenen Eigenheiten, die nicht einfach im Regel- und Normenwerk der EU aufgehen könnten. Hierin unterscheidet sich Russland in der Tat von den EU-Beitrittskandidaten, die mit Übernahme des "acquis" radikale Anpassungen in ihrem Wirtschafts-, Rechts- und Normensystem vornehmen müssen.

Frische Impulse könnte die Vision des Gemeinsamen Wirtschaftsraums dagegen dann erhalten, wenn sich Russland entschließen würde, die wechselseitigen Handels-, Finanz- und Investitionsaktivitäten in Euro statt in US-Dollar abzuwickeln. Finanzminister Kudrin deutete im Februar 2003 eine solche Möglichkeit an, indem er die schrittweise Umstellung Russlands auf die europäische Gemeinschaftswährung ankündigte.[11] Eine Entwicklung in diese Richtung, die der "Dollarisierung" der russischen Wirtschaft entgegenwirken würde, zeichnet sich mittlerweile tatsächlich ab. Im Herbst 2001 hielt die Zentralbank 80 Prozent ihrer Devisen in Dollar und nur 10 Prozent in Euro; heute dürfte das Verhältnis etwa 70 zu 20 sein.

Energiepartnerschaft

Auf ihrem Gipfel vom Oktober 2000 kamen Russland und die EU überein, einen strukturierten Energiedialog zu führen, dessen Ergebnisse sich in regelmäßigen gemeinsamen Energieberichten auf den Feldern Erdgas, Erdöl und Elektrizität niederschlagen. Ziel ist es, die komplementären Interessen zusammenzuführen und zu einer dauerhaften Energiepartnerschaft zu verdichten. Russland besitzt die Rohstoffe und benötigt Erschließungs- und Modernisierungsinvestitionen - nach Ansicht von Experten bis zum Jahr 2020 rund 670 Mrd. Euro. Europa verfügt über Kapital für Technologietransfer und benötigt seinerseits zusätzliche Energieträger; bei Erdgas beispielsweise wird eine Steigerung der russischen Lieferungen von heute 41 auf 60 Prozent ins Auge gefasst. Als Scharnier russisch-europäischer Kooperation bildet die Energiepartnerschaft gleichsam eine Vorstufe zum angestrebten Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum. Trotz der Fülle gemeinsamer Interessen kommt die Partnerschaft jedoch nur schleppend voran - nicht zuletzt deshalb, weil die EU auf dem Beitritt Russlands zur Energiecharta beharrt. Die darin geforderte Liberalisierung der Energiemärkte einschließlich der Öffnung des russischen Pipelinenetzes für ausländische Wettbewerber schadet aus russischer Sicht den eigenen Interessen. Darüber hinaus würde das Insistieren auf Anhebung der (niedrigen) Inlandspreise für Erdgas und Elektrizität auf Weltmarktniveau die "natürlichen Wettbewerbsvorteile" Russlands zunichte machen (und zudem unübersehbare Risiken sozialer Unruhen unter den russischen Verbrauchern in sich bergen). Im Hinblick auf den Marktzugang russischer Elektroenergie schließlich blieben viele Fragen offen, zum Beispiel das Problem der wechselseitigen Marktöffnung sowie der Umwelt- und der Nuklearnormen.

Angesichts des großen Interesses an der Energiepartnerschaft scheinen beide Seiten um Kompromisse bemüht. Hierauf verweist nicht zuletzt die im November 2002 erfolgte Gründung eines Zentrums für Energietechnologie mit Sitz in Moskau. Das gemeinsam finanzierte Institut hat die Aufgabe, die Kommunikation zwischen den sektoralen Energiezentren zu stimulieren sowie Unterstützung bei der Einführung neuer Energietechnologien zu gewähren. Das Entgegenkommen Moskaus besteht in der Zusage, den Zugang zu den russischen Pipelines zu liberalisieren, Product-Sharing-Abkommen rechtlich und steuerlich besser abzusichern und, vor allem, die Inlandsenergiepreise allmählich anzuheben (wobei der zeitliche Rahmen hierfür unklar bleibt). Die EU ihrerseits hält zwar grundsätzlich an der Forderung nach Liberalisierung der Gasmärkte fest. Sie erklärte sich aber bereit, die langfristigen Verträge des russischen Gasmonopolisten Gasprom mit einer Reihe ausländischer Unternehmen zu bestätigen, darunter mit den deutschen Unternehmen Ruhrgas (bis 2020) und Wintershall (bis 2023) sowie mit dem französischen Unternehmen Gaz de France (bis 2012).

Schließlich kam die EU der russischen Seite in weiteren kritischen Punkten entgegen. So hatte Russland die Befürchtung geäußert, die EU werde sich aus wirtschaftlichen und auch politischen Gründen dagegen wenden, dass die Union insgesamt oder einzelne Mitgliedstaaten mehr als 30 Prozent ihrer Energieversorgung aus einem Land beziehen (was bei einigen EU-Beitrittskandidaten der Fall ist, zum Beispiel Polen mit seinen umfangreichen Energieimporten aus Russland). Hierzu heißt es im Dritten Fortschrittsbericht der Hochrangigen Gruppe vom November 2002: "In der EU gibt es keine derartige Forderung nach quantitativer Begrenzung für den Import verschiedener Arten fossiler Brennstoffe aus Rußland."[12] Zu dieser Aussage hat ganz gewiss die Tatsache beigetragen, dass sich Russland über die Jahrzehnte hinweg als zuverlässiger Energiepartner erwiesen hat. Darüber hinaus schlug die EU im Hinblick auf die Anhebung der russischen Energieinlandspreise eine gespaltene Lösung vor: Die stufenweise Anpassung soll stärker für Großunternehmen gelten, weniger für Privathaushalte, Schulen, Krankenhäuser etc. Tatsächlich trüge eine solche Regelung neben ihren positiven sozialen Aspekten letztlich auch zur wirtschaftlichen Effizienzsteigerung bei: Der staatlich festgesetzte niedrige Binnenpreis für Erdgas und Elektroenergie schmälert die Investitionskraft von Gasprom (das im Übrigen hoch verschuldet ist). Er führt zu einem überdehnten Einsatz von Erdgas in der Stromerzeugung und in einigen Grundstoffindustrien.

Soft security und Terrorismus

In der Zusammenarbeit Russland-EU sind seit dem Jahr 2000 Probleme nichttraditioneller Sicherheit einschließlich ihres spezifischen Aspekts "Kampf gegen den internationalen Terrorismus" stark in den Vordergrund getreten. So werden seit kurzem die russischen Fachminister zu den Tagungen der 15 EU-Kollegen für Justiz und Inneres hinzugezogen (30 plus 2). Dabei geht es zum einen um die justitielle und polizeiliche Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von grenzüberschreitenden organisierten Verbrechen wie Menschenhandel, Drogenhandel, Geldwäsche, Waffenhandel und illegale Migration. Hierzu hatte die EU bereits 2000 einen Aktionsplan entwickelt, der darauf abzielt, die russischen Behörden mit europäischen Programmen bekannt zu machen und zu unterstützen. Als nächste Stufe ist der Abschluss eines einschlägigenAbkommens zwischen dem Innenministerium Russlands und Europol über technische und strategische Informationen vorgesehen. In Russland und in jedem EU-Mitgliedsland wird eine Kontaktstelle für den Informationsaustausch etabliert.

All dies sind wichtige Voraussetzungen für die Verwirklichung des bemerkenswerten Putin-Vorschlags vom August 2002, zwischen Russland und der EU "in einer realistischen Perspektive" den visafreien Personenverkehr zwischen den Partnerländern einzuführen. Ein solcher Schritt würde mit den Bestrebungen beider Seiten harmonieren, in Großeuropa die erwähnten gemeinsamen Räume zu bilden. Allerdings würde er über strenge Maßnahmen zur Grenzsicherung hinaus den Abschluss eines Rückübernahmeabkommens erfordern, das heißt die Bereitschaft Moskaus zur Wiederaufnahme solcher Personen, die von Russland aus illegal in den EU-Raum gelangt sind. Bei relativ offenen Grenzen Russland gegenüber den GUS-Staaten, insbesondere in Zentralasien, wird sich das nur längerfristig realisieren lassen. Immerhin einigten sich Putin und EU-Kommissionspräsident Prodi auf ihrem Moskauer Treffen im Februar 2003 auf die Einsetzung einer Arbeitsgruppe, die klären soll, welche Bedingungen Russland erfüllen muss, damit die Visumpflicht gelockert und schließlich ganz abgeschafft werden kann.

Zum anderen geht es bei den Treffen der genannten Fachminister sowie bei den eher operativen Beratungen von Diplomaten und Experten um die gemeinsame Bekämpfung des Terrorismus. In Form ausführlicher "Gemeinsamer Erklärungen" bezogen beide Seiten hierzu auf ihren Gipfeltreffen wiederholt Stellung. Dennoch bildet der Antiterrorkampf aufgrund unterschiedlicher Einschätzungen der Entwicklungen in Tschetschenien für die Beziehungen Russland-EU ein Minenfeld. Recht eindrucksvoll fand das seinen Ausdruck in der Drohung Russlands, den Kopenhagener Gipfel vom November 2002 zu boykottieren, falls die präsidierenden Dänen die Auslieferung des von Moskau als Terroristen bezeichneten Achmed Sakajew verweigern würden (der zum gemäßigten Maschadow-Lager zählende Tschetschenenführer wurde nicht ausgeliefert, das Gipfeltreffen kurzerhand nach Brüssel verlegt). Aus der Sicht der EU kann es jedoch keinen Terrorismusrabatt für Russland geben. Die gemeinsame Verurteilung des Terrorismus darf nicht auf eine Billigung der Art und Weise hinauslaufen, in der Russland in Tschetschenien vorgeht. Der legitime Kampf gegen terroristische Aktivitäten darf nicht in flächendeckende Vernichtungsaktionen ausarten, in brutalen "Säuberungen" unterschiedslos die Zivilbevölkerung in Mitleidenschaft ziehen und jeden Tschetschenen gleichsam als potenziellen "Kämpfer" identifizieren. Auch die von Russland und der EU angestrebte "politische Lösung" wird den Konflikt so bald kaum beenden, da beide Seiten von ganz unterschiedlichen Befriedungskonzeptionen ausgehen. Während die EU für eine Einbeziehung von gemäßigten und pragmatisch orientierten Gruppen aus dem Rebellenlager eintritt, lehnt die russische Führung dies strikt ab: Sie klassifiziert jeglichen Widerstand gegen die russische Unterwerfungsstrategie als "terroristisch" und fasst eine Regelung ausschließlich mit solchen tschetschenischen Personen ins Auge, die sich als moskau-loyal erwiesen haben. So wird der Tschetschenien-Konflikt, "ein zentraler Punkt in den EU-Russland-Beziehungen"[13], das Verhältnis zwischen den Partnern auch weiterhin stark belasten.

Sicherheits- und Verteidigungsdimension

Nach anfänglicher Zurückhaltung zeigt Russland starkes Interesse an einer engen Zusammenarbeit mit der in Aufbau befindlichen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP).[14] Ganz offensichtlich ist dies vor allem Ausdruck des Bestrebens, der Partnerschaft mit der EU auch eine sicherheitspolitische Dimension zu geben und bei der Konfliktregelung in Gesamteuropa aktiv mitzuwirken. Aus der Sicht von Außenminister Iwanow sind Russland und die EU "natürliche Verbündete bei der Suche nach adäquaten Antworten auf neue Bedrohungen und Herausforderungen in Europa und in der ganzen Welt"[15]. Beide Seiten kamen überein, die Zusammenarbeit im Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee der EU zu institutionalisieren und zu intensivieren. Bereits im Vorfeld einer Krise sollen Konsultationen mit Moskau eingeleitet werden, um über Möglichkeiten einer Beteiligung Russlands an EU-geführten Operationen zur Krisenbewältigung zu beraten. Russland hat angeboten, bei EU-geführten Operationen dort mit Kriegsmaterial auszuhelfen, wo die Union über nur unzureichende Kapazitäten verfügt: Transportflugzeuge, Satellitenkommunikation, Aufklärung.

Im Zuge solcher Schritte zu einer kooperativen Sicherheitsarchitektur in Europa sollte Russland auch institutionell stärker in die ESVP eingebunden werden; es wäre paradox, wenn das Land ein Mitspracherecht im 20er-Rat der NATO hätte, nicht aber in der ESVP. Die Einbindung könnte in dem Maße erfolgen, wie die ESVP konzeptionell, institutionell und operativ ihre Identität und ihre Fähigkeiten entwickelt. Auf wichtigen Feldern sollte Russland wie bei der NATO über Konsultationen hinaus später auch das Recht auf Mitentscheidung erhalten, etwa bei den Petersberg-Aufgaben, im Hinblick auf die Komplexe Abrüstung und Nichtverbreitung sowie im Zuge einer möglichen Beteiligung an künftigen Polizeieinsätzen inBosnien-Herzegowina und Mazedonien. Denkbar wäre ein gemeinsames Krisenmanagement auch im GUS-Bereich. Dies wurde von Russland bislang eher negativ gesehen, doch gibt es Anzeichen für einen Wandel: Erstmals ließ Moskau eine gewisse Bereitschaft erkennen, bei der Lösung des Transnistrien-Konflikts in Moldawien enger mit der EU zusammenzuarbeiten. Im Hinblick auf eine Institutionalisierung der Kooperation wäre analog zum 20er-Rat der NATO an die Bildung ständiger Mechanismen zur Ausarbeitung gemeinsamer Positionen zu denken, etwa in Form eines Gemeinsamen Sekretariats oder eines EU-Russland-Sicherheitsrats (ein französischer Vorschlag).[16] In diesem Rahmen könnte über die Entwicklung eines gemeinsamen "Russland-EU-Aktionsplans auf dem Gebiet der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik" beraten werden, wie ihn Putin auf dem Gipfel im Mai 2002 zu erwägen gab.

Neue Nachbarn

Ein zentrales Element kooperativer Sicherheit in Europa bildet das Einvernehmen über Zuordnung und Entwicklung jener Staaten und Gebiete, die zwischen Russland und der sich erweiternden EU liegen ("Neue Nachbarn"). So kam es vorübergehend zu scharfen Kontroversen über den Transit zwischen Kaliningrad und seinem russischen Kernland, in deren Folge Moskau sogar mit einem Boykott des Gipfels vom November 2002 drohte. Die Regelung dieses Problems kurz vor dem Gipfel demonstriert die Bereitschaft und Fähigkeit beider Seiten, auch in komplizierten Fragen konstruktive Kompromisse zu finden. Die schwierigere Aufgabe zur Sicherung der Lebensfähigkeit Kaliningrads, das als Exklave Russlands und Enklave der EU spezifischen politischen und wirtschaftlichen Bedingungen unterliegen wird, steht jedoch noch bevor. Gemeint sind Konzept und Engagement, um den Verfall Kaliningrads aufzuhalten und das Gebiet wirtschaftlich und sozial an das Niveau seiner Nachbarn Polen und Litauen heranzuführen. Wirtschaftsförderung für Kaliningrad sollte als gemeinsames Entwicklungsprojekt von Russland und der EU konzipiert werden, wobei von Russland angestoßene Projekte gemeinsam ausgearbeitet und finanziert werden. Die Einbeziehung der in Baltijsk (Gebiet Kaliningrad) stationierten Baltischen Flotte in Manöver von Marineeinheiten des in Stettin beheimateten deutsch-dänisch-polnischen Multinationalen Korps Nordost würde zu weiterer Vertrauensbildung in der Region beitragen und Russland allgemein mit dem restlichen Europa verklammern.

Schwieriger gestalten sich die Beziehungen Russland - EU im Verhältnis zu Belarus. In Moskau istdas Gefühl weit verbreitet, die EU wolle das Land im Zuge einer "Integrationskonkurrenz" vonRussland losreißen und letztlich der Union einverleiben. Das ist jedoch nicht der Fall. Die Appelle der Union an die russische Führung, demokratiefördernd auf das Lukaschenko-Regime einzuwirken und sich für die Herausbildung einer marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftsordnung einzusetzen, sollen nicht auf eine Übernahme des Landes durch die EU hinauslaufen. Die Union ist vielmehr an einem unabhängigen Belarus interessiert, das als Bindeglied zwischen Ost und West dient und gute Beziehungen zu Russland und zur EU unterhält. Nicht die prorussische Ausrichtung Weißrusslands ist es, die von der EU und anderen europäischen Organisationen kritisiert wird, sondern die Missachtung europäischer Grundwerte und demokratischer Prinzipien.


Fußnoten

11.
Vgl. Ria Novosti (Moskau), 5. 2. 2003; Michael Wines, Russians turning from Dollars to Euros, in: International Herald Tribune (Paris) vom 31. 1. 2003.
12.
http://www.eur.ru/eng/newseur/summits/sum65.doc
13.
EU-Kommission (Hrsg.), Country Strategy Paper 2002-2006. Russian Federation, Brüssel 2001, http://www. europa.eu.int/comm/external-relations/russia/csp/OL-06-eu.pdf
14.
Ausführlich hierzu V. Baranovsky (Anm. 4), S. 9ff., sowie Matthieu Chillaud/Isabelle Facon, Le rôle de la Russie dans la sécurité européenne, in: Le courier des pays de l'Est, Nr.10, 25. Mai 2002, S. 31-38.
15.
Izvestija-Interview (Anm. 5).
16.
In diese Richtung argumentiert Aleksej Meschkow, Russland in der Herausbildung der europäischen Sicherheitsarchitektur, in: Mezdunarodjnaja zizn' (Moskau), (2002) 8, S. 59-63, hier S. 62. Der Autor ist stellv. Außenminister Russlands.

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