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Den Balkan integrieren

Die europäische Perspektive der Region nach 2004


6.5.2003
Die EU unterstützt mit dem Stabilitätspakt für Südosteuropa die schwächsten Länder, ohne die Hilfe an Bedingungen zu knüpfen. Künftig muss sie den Entwicklungsunterschieden Rechnung tragen.

I. Zwischen Instabilität und Integration[1]



Auf den ersten Blick fällt es nicht schwer, die jüngsten Entwicklungen auf dem Balkan als Siegeszug Europas darzustellen. Seit dem Ende des Kosovo-Krieges konnten gewalttätige Eskalationen größeren Ausmaßes verhindert werden - wenn auch manchmal in letzter Minute wie bei den Übergriffen von Albanern im südserbischen Presevo-Tal oder der Konfrontation zwischen slawischen und albanischen Mazedoniern im Frühjahr 2001. Auch in den beiden UN-Protektoraten Kosovo und Bosnien-Herzegowina ist eine gewisse Stabilisierung eingetreten. Der Wiederaufbau nach den zerstörerischen Kriegen wurde weitgehend abgeschlossen, und erste Anzeichen für eine wirtschaftliche Kehrtwende sind erkennbar. Während das Regime von Franjo Tudjman in Zagreb und vor allem die Diktatur von Slobodan Miloevic' in Belgrad eine regionale Kooperation auf dem Balkan oder gar eine Integration in die Europäische Union (EU) noch verhinderten, regiert heute in jedem der fünf Staaten des Westbalkans - Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien und die neue Union "Serbien-Montenegro" - sowie in der "staatsähnlichen Entität" Kosovo eine demokratisch gewählte, pro-europäische Reformregierung. Die verschiedensten Formen der regionalen Kooperation (vom Freihandelsabkommen bis zur Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich), die vor wenigen Jahren noch undenkbar waren, nehmen jetzt Gestalt an. Mit Mazedonien und Kroatien hat die EU bereits ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) geschlossen; dieses ebnet den Weg zum Beitrittsgesuch. So hat Kroatien am 18. Februar 2003 den Kandidatenstatus beantragt. Obwohl die Erfolgsbilanz beachtlich ist, werden die nächsten Jahre sowohl für die Länder der Region als auch für die Union eine große Herausforderung darstellen.

Nicht erst mit dem 11. September 2001 und der Neuorientierung der US-Außen- und Sicherheitspolitik ist die Stabilisierung des Westbalkans eine vorwiegend europäische Aufgabe. Während die EU-15 als Handelspartner und Geberländer im Rahmen der verschiedenen Wiederaufbau- und Reformprogramme seit längerem eine entscheidende Rolle spielen,[2] gewinnt die diplomatische und neuerdings die militärische Dimension an Bedeutung.[3] Dies belegt nicht nur das zielstrebige Auftreten der europäischen "Könige"[4] Paddy Ashdown und Michael Steiner als UN-Beauftragte in Bosnien bzw. Kosovo, sondern auch die "robuste Vermittlung"[5] von Javier Solana, dem Hohen Vertreter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), im Konflikt zwischen Belgrad und Podgorica um die Souveränität Montenegros oder die anvisierte Übernahme verschiedener Militär- und Polizeimissionen (in Kosovo, Bosnien und Mazedonien) durch die EU. Entscheidend für die Autorität der Europäischen Union auf dem Balkan ist jedoch ihr Integrationsversprechen. Ungeachtet der derzeitigen Debatte um einen Beitritt der Türkei[6] gilt die "Balkan-Enklave" als Teil Europas. So ist im Gründungsdokument des Stabilitätspaktes für Südosteuropa erstmals davon die Rede, "die Region näher an eine Perspektive der vollständigen Integration dieser Länder in ihre Strukturen heranzuführen".[7]

Im Frühjahr 1999 überarbeitete die EU in diesem Sinne die geplanten "Assoziierungsabkommen", welche die bestehenden Handels- und Wirtschaftskooperationsabkommen ersetzen und - ähnlich wie bei den Mittelmeeranrainern - eine spezielle Partnerschaft ohne Beitrittsperspektive anbieten sollten. Aus bloßen Assoziierungs- wurden im Mai 1999 die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit Beitrittsperspektive. Diese sind eingebunden in einen umfassenderen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP), der die Länder der Region stabilisieren und an die EU heranführen bzw. auf den Beitrittsprozess vorbereiten soll. Die ersten, mit Mazedonien und Kroatien geschlossenen Abkommen markierten den Paradigmenwechsel der EU von der Stabilisierung hin zur Integration: Nicht weil es die strengen Wirtschafts- und Demokratiekriterien erfüllte, konnte Mazedonien im April 2001 das erste SAA unterzeichnen; vielmehr wollten die Europäer das einzige Land der Region, in dem ein multiethnisches Zusammenleben zu funktionieren schien, konsolidieren. Weniger umstritten war im November 2001 die Entscheidung für Kroatien, das den anderen Balkanländern im Reformprozess weit voraus.

Die großen Geberkonferenzen in Brüssel (März 2000) und Bukarest (Oktober 2001), bei denen Stabilisierung, regionale Kooperation und Wiederaufbau als wichtigste Ziele benannt wurden, fanden noch im Rahmen des Stabilitätspaktes statt. Die erste Regionalkonferenz in Zagreb im November 2000 betonte aber bereits - symbolisiert nicht zuletzt durch die Ortswahl - die Konditionalität der EU-Integration vor der Regionalität des Stabilitätspaktes. Seitdem haben der SAP und das CARDS-Hilfsprogramm[8] - auch durch die Anfang 2002 erstmals vorgelegten jährlichen Länderberichte und die speziellen Länderstrategien für 2002 - 2006[9] - deutlich an Gewicht gewonnen. Der Stabilitätspakt - ursprünglich gedacht, um alle relevanten internationalen Organisationen und Geber im Dienste der Stabilisierung der Region zusammenzubringen und die regionale Kooperation zu fördern - verwandelt sich zusehends in ein Zusatzinstrument des EU-Assoziierungsprozesses, entsprechend der Komplementarität.[10] Regionale Kooperation soll die Reformbestrebungen unterstützen. Unerlässliche Triebkraft für die Zusammenarbeit - und die einzige gemeinsame Zielsetzung der Balkanländer - ist jedoch die Perspektive eines EU-Beitritts. Alle Schlüsselfragen der Balkanregion beziehen sich im Wesentlichen auf die Schwerpunktsetzung und die Ausdifferenzierung dieser sich zum Teil widersprechenden Konzepte.

Eine kritische Bilanz der jüngsten Entwicklungen auf dem Balkan - gemessen an den Anforderungen der europäischen Integration im 21. Jahrhundert - ergibt aber ein pessimistisches Bild. Die Implementierung der durch internationale Vermittler ausgehandelten Vereinbarungen - das Ohrid-Abkommen zwischen Slawen und Albanern in Mazedonien vom August 2001 oder das Belgrader Abkommen zwischen Serbien und Montenegro vom März 2002 - erfolgte ebenso zäh und unwillig wie die Herstellung politischer Handlungsfähigkeit im multiethnischen Kosovo oder in Bosnien-Herzegowina. Auch vier bzw. sieben Jahre nach dem Friedensschluss sind dort internationale Polizei- und Militäreinheiten erforderlich, um Sicherheit für ethnische Minderheiten zu gewährleisten. Die Rückkehr der Flüchtlinge kommt nur schleppend voran. Während die makroökonomischen Indizes für einzelne Länder eine Besserung ankündigen, sind gerade die Brennpunkte der Instabilität - Kosovo, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien - zunehmend abhängig von internationaler Hilfe; zugleich nehmen jedoch Korruption und organisierte Kriminalität auf Kosten Europas zu. Parteipolitische Rivalitäten haben sowohl den Reformprozess in Belgrad seit dem Sturz von Miloevic' als auch die Bildung der ersten kosovarischen Regierung vor einem Jahr blockiert - Eigenverantwortung bleibt ein Fremdwort. Die zahlreichen Wahlen Ende 2002 haben deutlich gemacht, wie schnell sich das heutige "window of opportunity" für Reform, Demokratie und Kooperation wieder schließen könnte: Außer in Montenegro lag die Wahlbeteiligung überall nur knapp über 50 Prozent - in der BR Jugoslawien sogar darunter. Zudem bestimmten Unzufriedenheit und Ungeduld das Abstimmungsverhalten: Extremistische Politiker konnten überraschende Zugewinne verzeichnen, keine Reformkoalition wurde im Amt bestätigt. Das Gesamtbild ist somit von Stillstand geprägt: Ein Rückfall in die alten Konflikte und Nationalismen ist zwar nicht zu befürchten, aber eine zielgerichtete Dynamik für regionale Kooperation und EU-Integration ist ebenso wenig zu spüren.

Die gebotene europäische Perspektive für die Region ist Lösung und Problem zugleich. Während auf dem Balkan neue Schwierigkeiten an die Stelle der alten rücken, bewegt sich die vorwärts: Der Verfassungskonvent wird im Mai Vorschläge zur Vertiefung der Integration unterbreiten, und mit dem Kopenhagener Gipfel vom Dezember 2002 ist die Erweiterung von 15 auf 25 Mitglieder im Jahr 2004 festgeschrieben. Was vor fünf Jahren undenkbar gewesen wäre, ist jetzt Realität: Alle Länder Südosteuropas haben eine Beitrittsperspektive oder befinden sich bereits in Verhandlungen mit der EU (Rumänien und Bulgarien). Mit der Entscheidung von Kopenhagen ist zwar ganz Südosteuropa in die gedachte "finalité"[11] der europäischen Integration einbezogen, von der faktischen Mitgliedschaft aber für längere Zeit ausgeschlossen. Dies wird die Risiken gesellschaftlicher Indifferenz oder Frustration erhöhen bzw. zu politischen Ermüdungserscheinungen und damit zu Rückschlägen führen.

Ein Gleichgewicht zwischen der Regionalität des Stabilitätspaktes und der Konditionalität der EU-Assoziierung ist ebenso erforderlich wie eine Balance zwischen dem Export von Stabilität in die Balkanregion und dem Import von Instabilität in die EU, zwischen Vorreitern und Nachzüglern sowie zwischen regionaler und europäischer Verantwortung. Die europäische Integration ist der archimedische Punkt der Entwicklung des Balkans,[12] aber kein Allheilmittel. Und sie wird zunehmend neue Dilemmata heraufbeschwören: Regionalität, Konditionalität, Instabilität und Heterogenität. Genau hier unterscheidet sich Südost- von Ostmitteleuropa, wo regionale Kooperation sich im Grunde erst auf der Zielgeraden zum EU-Beitritt einstellte, Konditionalität nicht zu kontraproduktiven, neuen Trennlinien führte, die Transformationsphase sich kaum destabilisierend auswirkte und die Heterogenität nur zeitweilig zur Aufteilung der Kandidatenländer in zwei Gruppen ("ins" und "pre-ins") führte.



Fußnoten

1.
Mit Dank an Stefani Weiss, Bertelsmann Stiftung. Der vorliegende Beitrag entstand im Rahmen eines gemeinsamen Projektes der Bertelsmann Stiftung und des Centrums für Angewandte Politikforschung (CAP) der Ludwig-Maximilians-Universität München und diente in der ursprünglichen Fassung "Integrating the Balkans. Regional Ownership and European Responsibilities" als Diskussionsvorlage für den gleichnamigen "round table" mit Schlüsselakteuren der Region, euro-atlantischen Organisationen sowie der größeren EU-Staaten in Berlin, 15.-16. Juli 2002. Siehe auch http://www.cap.uni-muenchen.de/bertelsmann/soe.htm.
2.
Vgl. Vladimir Gligorov, Trade and Investment in the Balkans (WIIW Report), Wien, Dezember 2001; Wim van Meurs, Wirtschaftsregion Balkan - Pulverfass oder Fass ohne Boden?, in: Heinz-Jürgen Axt/Christoph Rohloff (Hrsg.), Frieden und Sicherheit in (Südost-)Europa. EU-Beitritt, Stabilitätspakt und Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, München 2001, S. 101 - 121.
3.
Vgl. Ulrich Schneckener, Developing and Applying EU Crisis Management. Test Case Macedonia (ECMI Working Paper, Nr. 14), Flensburg 2002.
4.
David Chandler, The King of Bosnia, in: The Spectator vom 21. Juni 2002.
5.
Wim van Meurs, The Belgrade Agreement. Robust Mediation between Serbia and Montenegro, in: Florian Bieber (Hrsg.), Special Issue. South East European Review, Baden-Baden 2003 (i.E.).
6.
Anmerkung der Redaktion: Siehe zur Frage eines türkischen EU-Beitritts den Beitrag von Andrea K. Riemer in dieser Ausgabe.
7.
Europäischer Rat, Stabilitätspakt für Südosteuropa, beschlossen am 10. Juni 1999 in Köln.
8.
CARDS steht für "Community Assistance for Reconstruction, Democratisation and Stabilisation".
9.
Vgl. die Webseite der Europäischen Union zu Südosteuropa: http://europa.eu.int/comm/external_relations/see/index.htm.
10.
Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 15. November 2002.
11.
Der Begriff der "finalité" meint die grundlegende Entwicklungsrichtung der Europäischen Union.
12.
Vgl. Wim van Meurs/Alexandros Yannis, The European Union and the Balkans. From Stabilisation Process to Southeastern Enlargement, Gütersloh 2002.