APUZ Dossier Bild

6.5.2003 | Von:
Andrea K. Riemer

Die Türkei und die Europäische Union

Eine unendliche Geschichte?

III. Der Status quo der türkisch- europäischen Beziehungen

Die Analyse des aktuellen Verhältnisses zwischen der Türkei und der EU setzt bei dem Regelmäßigen Bericht an, den die Europäische Kommission auf der Grundlage der Kopenhagener Kriterien im Oktober 2002 veröffentlicht hat und der als Ausgangspunkt für die Diskussion auf dem Gipfel im Dezember diente.[11]

1. Politische Kriterien

Institutionelle Stabilität als Garantie für die demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte, die Achtung und der Schutz von Minderheiten gelten seit Jahren als Hauptargumente gegen einen türkischen EU-Betritt. Hier hat die Türkei den größten Nachholbedarf. Es dominiert das Konzept eines "starken Staates": Die Individualrechte treten hinter den Interessen des zentral lenkenden Staates zurück.

In den vergangenen Jahren hat die türkische Regierung jedoch einige der von der EU immer wieder geforderten Verfassungsänderungen vorgenommen. Hier zeigte die politische Führung ein Maß an Entschlossenheit, das den Weg nach Europa erleichtern dürfte. Dabei fanden vor allem die jüngsten Reformen unter schwierigen Bedingungen statt, nachdem die Parlamentswahlen - bedingt durch eine wochenlange Regierungskrise - auf November 2002 vorgezogen worden waren. Bemerkenswert war die breite öffentliche Debatte. Im Mittelpunkt standen die Abschaffung der Todesstrafe in Friedenszeiten und der Gebrauch anderer Sprachen neben dem Türkischen im Bildungswesen bzw. in den Medien, der im August 2002 auch in der Verfassung verankert wurde.[12]

Der Staatspräsident, der zunehmend von seinem Vetorecht Gebrauch macht, hat sich zu einem echten Kontrollorgan im Verfassungssystem entwickelt. Immer wieder in die Kritik gerät jedoch der Nationale Sicherheitsrat, der europäischen Standards diametral widerspricht und dessen Funktion weit über die eines reinen Beratungsgremiums hinausgeht. Zwar wurde seine Zusammensetzung und Rolle per Verfassungsänderung reformiert, tatsächlich hat sich aber nichts geändert. Dagegen wurde nach der Reform des Gesetzes über politische Parteien deren Auflösung deutlich erschwert. Dies ist bemerkenswert, die Praxis bleibt jedoch abzuwarten. Ein weiteres Problem ist der Kampf gegen Korruption. Die Türkei ist bei vielen einschlägigen internationalen Abkommen entweder nicht Vertragspartei oder sie hat diese nicht ratifiziert. Gleichwohl ist die Anzahl der Verfahren gegen öffentliche Beamte in den vergangenen Jahren kontinuierlich gestiegen.

Im Bereich der Judikative wurde die immer wieder monierte Sonderstellung der Staatssicherheitsgerichte aufgehoben. Die Rolle der Militärgerichte entspricht aber nach wie vor nicht EU-Prinzipien. Insgesamt kommt die Justiz mit der Bearbeitung von Fällen nicht nach. Gesetze werden zudem unterschiedlich ausgelegt, wodurch weder Transparenz noch Rechtssicherheit gewährleistet sind. Das neue Zivilrecht, das am 1. Januar 2002 in Kraft getreten ist, sieht eine Gleichstellung der Geschlechter und einen stärkeren Schutz von Kindern vor. Dies gilt als Durchbruch auf dem Weg zu einer Zivilgesellschaft nach westlichem Muster. Dagegen wurde der Minderheitenschutz nur marginal verbessert. Nach wie vor ist der Vertrag von Lausanne (1923) die Referenzgrundlage.[13]

Fasst man die politischen Kriterien zusammen, hat die Türkei vor allem im Jahr 2002 - unter schwierigen innenpolitischen Bedingungen - relativ große Fortschritte gemacht. In wichtigen Bereichen wie der Meinungsfreiheit, der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, der Religionsfreiheit und dem Berufungsrecht vor Gericht besteht jedoch Handlungsbedarf. Zu nennen sind zudem die Bekämpfung von Folter und Misshandlungen, die zivile Kontrolle des Militärs und die Achtung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte. Wesentlich wird daher sein, den Verfassungsänderungen entsprechende Durchführungsverordnungen folgen zu lassen.

2. Wirtschaftliche Kriterien

In den vergangenen fünf Jahren hat der Grundkonsens über die Marktwirtschaft, der die Voraussetzung für ein kohärentes, wirkungsvolles Wirtschaftsprogramm ist, zugenommen. Zugleich wurden jedoch viele ambitionierte Ansätze zur Stabilisierung des Wirtschaftssystems durch die anhaltend hohe Inflation und systembedingte Schwächen des Finanzsektors, durch die Russlandkrise 1998 und die Erdbeben 1999 unterminiert. Die mangelnde politische Unterstützung für die Konsolidierungsprogramme hat zu weiteren Rückschlägen geführt. Von einer Erfüllung der Maastricht-Kriterien ist die Türkei meilenweit entfernt.

Zwischen 1997 und 2001 schwankte das Wirtschaftswachstum massiv, mit Phasen einer konjunkturellen Überhitzung und zwei Rezessionen. Das Leistungsbilanzdefizit blieb dennoch im Rahmen, da sich vor allem der Tourismus als Rettungsanker erwies. Die Inflationsrate lag bei einer jährlichen Steigerung von 69,9 Prozent. Das gesamtstaatliche Defizit betrug durchschnittlich 15,7 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die Abwertung der Lira und die Rettungsaktionen im Bankensektor nach den Krisen vom November 2000 und Februar 2001 führten zu einem deutlichen Anstieg der Staatsverschuldung auf 102,4 Prozent des BIP im Jahr 2001. Eine grundlegende Sanierung der öffentlichen Finanzen scheiterte aufgrund der unvorhergesehenen Ausgaben durch Erdbeben und Bankenkrise. Die Deregulierung der zentralen Märkte (z.B. Tabak, Elektrizität, Telekommunikation, Gas), die Reform der Sozial- und die Einführung der Arbeitslosenversicherung gelten als Schritte in die richtige Richtung. Durch die Stärkung der Zentralbank konnte der Inflationsdruck verringert werden. Darüber hinaus wurden Maßnahmen ergriffen, um die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung zu steigern und die Transparenz der öffentlichen Haushalte zu erhöhen.

Die anhaltende Inflation hat alle Einkommensschichten massiv getroffen und zu einem beträchtlichen Kaufkraftverlust geführt. Die Schere zwischen den Einkommen im Nordosten bzw. Osten und im Rest des Landes klafft weiter denn je auseinander. Ebenso drastisch hat sich das Stadt-Land-Gefälle entwickelt. Die beiden Rezessionen 1999 und 2001 führten zusätzlich zu einem deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit. Diese ist - besonders in den großen Städten - unter Jugendlichen beunruhigend hoch (in der Gruppe der 15- bis 24-Jährigen lag sie bei 17 Prozent). Diese Probleme wurden noch dadurch verschärft, dass die Investitionen in das Humankapital (z.B. Aus- und Weiterbildung, Gesundheitssystem) in der Vergangenheit unzureichend waren. Darunter litt besonders die Grundausbildung in ländlichen Gebieten, was zu massiver Abwanderung in die Städte und starker Binnenmigration führte. Die Arbeitsmarktpolitik ist weiter unterentwickelt.

Die Privatisierung der Wirtschaft - von den Regierungen seit Jahren immer wieder angegangen - kommt trotz einiger Erfolg versprechender Ansätze nur schleppend voran. Selbst entsprechende Gesetzesänderungen konnten diese nicht ausreichend ankurbeln. Das Investitionsklima ist nach wie vor schlecht. Der Kapitalstock hat sich in seinem Wachstum deutlich verlangsamt. Der Zufluss von ausländischen Direktinvestitionen blieb unbedeutend. Die Investitionen in die Infrastruktur sind sehr ungleich verteilt; sie konzentrieren sich vor allem auf den westlichen Teil des Landes. Die instabile politische Situation hat dazu beigetragen, dass die Türkei für Investoren nicht attraktiv ist.

Die Umstrukturierung des Wirtschaftssystems hat sich - bedingt durch die Bankenkrise - gleichwohl deutlich beschleunigt. Langsam gelingt die sektorale Verschiebung vom Agrar- zum Dienstleistungssektor. Nach wie vor bilden Klein- und Mittelbetriebe das Rückgrat der türkischen Wirtschaft. Sie sind es auch, die am stärksten unter der angespannten Situation leiden. Viele dieser Unternehmen dürften große Schwierigkeiten haben, die EU-Standards zu übernehmen. Langfristig hätte ein Niedergang der Klein- und Mittelbetriebe wahrscheinlich eine Art Strukturbereinigung und Modernisierung zur Folge. Die türkische Wirtschaft müsste jedoch überdurchschnittlich lange am "Finanztropf" der EU hängen, um einigermaßen wettbewerbsfähig zu sein. Dies würde sicherlich zu heftigen Spannungen mit den anderen Empfängerländern an der Südflanke der EU sowie den Neumitgliedern führen, die einer Umverteilung kaum zustimmen dürften. Das zeigten bereits die Verhandlungen mit Polen auf dem Kopenhagener Gipfel im Dezember 2002.

Derzeit scheint die Türkei nicht fähig, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Europäischen Union standzuhalten. Aus makroökonomischer Sicht ist das Land nach wie vor instabil, da die Wirtschaftsakteure keine Entscheidungen unter berechenbaren Bedingungen treffen können. Die Versuche, eine wirtschaftlich stabile Situation herbeizuführen, scheiterten primär an der politischen Instabilität. Auch im Wirtschaftsbereich steht der Türkei noch viel Arbeit bevor, um die Kopenhagener Kriterien zu erfüllen.

3. Fähigkeit zur Übernahme des "Acquis communautaire"

Die Bilanz in diesem Bereich fällt gemischt aus. In den Sektoren Banken, Telekommunikation, Energie und Landwirtschaft sind positive Veränderungen erkennbar. Auch im öffentlichen Beschaffungswesen, in den Bereichen Energie, Justiz und Inneres gab es Fortschritte. Dagegen lassen sich im Bereich der Verwaltung, die den "Acquis communautaire" umsetzen muss, nur geringe Verbesserungen feststellen. In den von der Zollunion erfassten Bereichen ist zwar ein gutes Maß an Rechtsangleichung erreicht, für andere Sektoren trifft dies aber in deutlich geringerem Maße zu. Zur Umsetzung und Durchführung der EU-Vorschriften bedarf es also noch erheblicher Anstrengungen im Verwaltungsbereich (neue Strukturen, Sicherstellung ihrer Autonomie, ausreichendes Personal und entsprechende Finanzmittel).

4. Weitere Themen mit hoher Beitrittsrelevanz

Bestimmt werden die europäisch-türkischen Beziehungen jedoch nicht allein von den Kopenhagener Kriterien.

Die Gesellschaft im Spannungsfeld zwischen Tradition und Moderne: Das Osmanische Reich war eine Elitengesellschaft. Das Bürgertum hatte sich nicht entwickelt, weil die wirtschaftliche Grundlage fehlte. Der Handel befand sich mehrheitlich in griechischer und armenischer Hand. Die osmanischen und später die türkischen Eliten beherrschten Verwaltung und Militär. Der Kemalismus, der eine Wende bringen sollte, stützte sich letztlich auch auf die alten Eliten. Die ländliche Bevölkerung identifizierte sich daher kaum mit ihm. Gerade dieses Spannungsfeld zwischen Tradition und Moderne stellt ein "verstecktes Integrationsproblem" dar.

Die Bevölkerungsentwicklung: Die Türkei verzeichnete in den vergangenen 75 Jahren ein rasantes Bevölkerungswachstum. Gemäß Zensus 2000 hat das Land derzeit 67,8 Millionen Einwohner. Bei einem anhaltenden Wachstum wird es im 21. Jahrhundert die 100-Millionen-Grenze überschreiten.[14] Die Altersstruktur - der Anteil junger Menschen ist äußerst hoch - wirkt sich negativ auf den Arbeitsmarkt aus. Mit dem Bevölkerungszuwachs ist ein massives Städtewachstum verbunden. Mittlerweile leben rund 66 Prozent der türkischen Bevölkerung in urbanen Gegenden. Gründe für die Abwanderung sind die schwierigen Lebensbedingungen auf dem Land; die hohe Parzellierung der Ackerflächen sowie geringe Beschäftigungsmöglichkeiten haben die Landflucht verstärkt. Aber auch in den Städten ist nur schwer ein Arbeitsplatz zu finden. Junge Türken denken daher oft an Auswanderung. Dies würde mit der Aufnahme des Landes in die EU erleichtert (Niederlassungsfreiheit für Personen und Freizügigkeit der Arbeitnehmer). Gerade vor einem Überangebot an billigen Arbeitskräften haben viele EU-Mitglieder Angst - auch wenn dies nicht offiziell eingestanden wird. Die aktuell sehr angespannte wirtschaftliche Lage innerhalb der EU lässt diese Befürchtungen verständlich erscheinen.

Die Bevölkerungssituation in der Türkei hätte zudem Auswirkungen auf die Entscheidungsprozesse innerhalb der Europäischen Union: Da die Anzahl der EU-Parlamentarier aufgrund der Bevölkerungszahl bestimmt wird, käme der Türkei als Vollmitglied eine entscheidende Position bei Beschlüssen zu. Hinter vorgehaltener Hand ist niemand in der EU an der Dominanz eines islamischen Staates interessiert.

Das soziale Gefälle: Ein deutliches soziales Gefälle trennt den wohlhabenden Osten und Nordosten der Türkei vom deutlich ärmeren Südosten. Während Städte wie Istanbul oder Ankara einen bemerkenswert hohen Lebensstandard haben, kann der Südosten nicht mithalten. Grund für das starke Gefälle ist wiederum die Bevölkerungsentwicklung. Der jährliche Zuwachs um etwa eine Million Menschen hat enorme negative Effekte auf die Infrastruktur und die gesamte soziale Entwicklung. Im Falle eines Beitritts der Türkei müsste die EU massive finanzielle Hilfe leisten, um die Defizite auszugleichen. Dass dies nicht im Interesse von Staaten wie Griechenland, Spanien oder Portugal liegt, die bisher am stärksten vom Kohäsionsfonds profitieren, ist offenkundig.[15]

Diese drei Aspekte sind für einen Beitritt der Türkei von eminenter Bedeutung. In den offiziellen Berichten der EU werden sie aber bestenfalls angedeutet, da sie in ihren Konsequenzen nicht oder nur schwer abzuschätzen sind.


Fußnoten

11.
Vgl. www.europa.eu.int/comm/enlargement/report2002/tu_de.pdf - Der Bericht zieht die Kopenhagen-Kriterien von 1993 als Grundlage heran. Da das Papier sehr detailliert ist, wird der Inhalt hier gestrafft wiedergegeben.
12.
In der Verfassung heißt es: "Der Staat Türkei ist ein in seinem Staatsgebiet und Staatsvolk unteilbares Ganzes. Seine Sprache ist Türkisch." Staatlicher Unterricht in anderen Sprachen als Türkisch ist von der Neuregelung explizit nicht erfasst. Hingegen ist das Kurdische nun zugelassen. Ebenso erlaubt sind Sendungen ausländischer Rundfunkstationen.
13.
Anmerkung der Redaktion: Siehe zum Vertrag von Lausanne den Beitrag von Holm Sundhaussen in dieser Ausgabe.
14.
Vgl. F. Stephen Larrabee/Ian O. Lesser, Turkish Foreign Policy in an Age of Uncertainty, Santa Monica 2003, S. 24.
15.
Anmerkung der Redaktion: Der Kohäsionsfonds finanziert Projekte, durch die die Umwelt und die Integration in die transeuropäischen Verkehrsnetze in denjenigen Mitgliedstaaten gefördert werden sollen, in denen das Pro-Kopf-BIP unter 90 Prozent des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt. Dies soll einen Beitrag zur Entwicklung der Staaten und zur Festigung des Zusammenhalts innerhalb der EU leisten.