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6.5.2003 | Von:
Frank Oschmiansky

Faule Arbeitslose?

Zur Debatte über Arbeitsunwilligkeit und Leistungsmissbrauch

III. Fazit

Die Leistungen bei Arbeitslosigkeit bzw. ihre Ausgestaltung geraten zunehmend unter Druck, aktuell bis hin zur Forderung, Arbeitslosen- und Sozialhilfe in ein Leistungssystem zu überführen. Zu den regelmäßig angeführten Begründungen für die vollzogenen und vorgeschlagenen Änderungen gehört die Behauptung, die Leistungen würden häufig missbräuchlich in Anspruch genommen. Obwohl Zumutbarkeitskriterien wiederholt verschärft und Sperrzeiten mehrmals verlängert wurden, die Sanktionsregelungen im internationalen Vergleich keineswegs milde sind und der finanzielle Schaden des Leistungsmissbrauchs vergleichsweise marginal ist, fachte Bundeskanzler Schröder erneut eine "Faulheitsdebatte" an. Die Gründe sind insbesondere in vordergründigen politischen Motiven zu sehen. Der politische Wettbewerb begünstigt Konjunkturzyklen der Debatte, die zur politischen Profilierung und nicht zur Problemlösung angefacht wird. Dabei können sowohl offensive Profilierungen beobachtet werden, die Innovations- und Durchsetzungsfähigkeit belegen sollen,[11] als auch defensive Profilierungen, die von Misserfolgen oder unzureichender Reformaktivität ablenken sollen.[12] Da das Dilemma bleibt, werden Sündenböcke benötigt. Dazu sind die mit dem Attribut des potenziellen Betrügers versehenen Leistungsbezieher - als die direkten Nutzer des Sozialsystems - bestens geeignet. Sie können für die oft diskutierte Schieflage des sozialen Sicherungssystems verantwortlich gemacht werden. Denn bei der Missbrauchsdebatte um die Arbeitslosenversicherung wird stets der Eindruck vermittelt, es handele sich um ein Massenphänomen, obgleich valide Zahlen fehlen. In einer Antwort auf eine Große Anfrage der SPD-Fraktion bekundete die letzte konservativ-liberale Regierung im November 1997, dass ihr ein umfassender quantitativer Überblick über den Missbrauch von Sozialleistungen nicht vorliege. Im Bereich der Bundesanstalt für Arbeit wurden Mitte der neunziger Jahre seitens der Dienststellen jährlich zwischen 300 und 400 Millionen DM zu Unrecht erbrachter Lohnersatzleistungen zurückgefordert (dies entsprach etwa 0,6 Prozent der Aufwendungen für die Lohnersatzleistungen). Strafanzeigen wegen missbräuchlicher Inanspruchnahme von Lohnersatzleistungen ergingen gegen ca. 0,9 Prozent der Gesamtleistungsempfänger. Trotz der Schwierigkeit, die Dunkelziffer zu schätzen, kommen verschiedene Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass der Leistungsmissbrauch sowohl im Bereich der Arbeitslosenversicherung als auch im Bereich der Sozialleistungen insgesamt im Vergleich zu anderen Delikten, etwa der Schwarzarbeit, Subventionsmissbrauch, Korruption oder der Steuerhinterziehung, marginal ist.[13]

Nach Schätzungen der alten Bundesregierung beträgt die Summe, die durch Sozialleistungsbetrug verloren geht, nur sechs Prozent des Schadens durch Steuerhinterziehung und Subventionsbetrug.[14] Allein der Schaden durch Schwarzarbeit wurde vom Bundesministerium für Arbeit 1993 in einer Broschüre auf über 200 Milliarden DM geschätzt.[15] Im gleichen Jahr betrug der finanzielle Aufwand für Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe 56 Milliarden DM. Selbst wenn alle Leistungsempfänger "Arbeitsverweigerer" wären, ihre Leistungen entsprechend missbräuchlich in Anspruch genommen hätten, betrüge der "Schaden" gerade 28 Prozent des Schadens durch Schwarzarbeit. In öffentlichen Debatten entsteht jedoch der Eindruck, der Missbrauch sozialer Leistungen sei das weit größere Problem. Zweifellos geht ein Teil der Schwarzarbeit auf das Konto von Arbeitslosen, der größte Teil der Schwarzarbeit aber wird von abhängig Beschäftigten geleistet.[16] Soziale Devianz (abweichendes Verhalten) gilt in der Bevölkerung offenbar dann als illegitim, wenn der Eindruck entsteht, selbst geschädigt zu werden. Genau dieser Eindruck entsteht vor allem bei Leistungsempfängern und deren Devianz, nicht aber bei den Beitragszahlern. In diesem Kontext wäre es nicht verwunderlich, wenn die Strategie, einen Teil der Lasten des Problems der Arbeitslosigkeit auf den Schultern der Ärmsten abzuladen, weiterhin durchgesetzt werden könnte.

Zudem zielen die "Faulheitsvorwürfe" darauf, das sozialpsychologische Klima zu schaffen, um Leistungseinschränkungen oder auch Zumutbarkeits- oder Sanktionsverschärfungen den Boden zu bereiten. Missbrauchs- oder Faulheitsdebatten dienen hierbei als "mentales Einfallstor", um auch die rechtmäßigen Leistungsempfänger auf diese negativen Anpassungsprozesse einzustimmen, ihr Widerstandspotenzial zu verringern und die politischen Folgewirkungen in Form von Stimmverlusten bei Wahlen zu begrenzen.[17] Durch die Skandalisierung des Leistungsmissbrauchs wird ein Klima erzeugt, in dem Kürzungen von Sozialleistungen leichter durchsetzbar sind. Dies ist in den achtziger und neunziger Jahren auch vollends gelungen. Stolz verkündete das Bundesarbeitsministerium 1997 das Ergebnis einer vergleichenden Studie im Sozialbereich: Die quantitativ bedeutsamsten Einsparungen sind im europäischen Vergleich in den neunziger Jahren in Deutschland vorgenommen worden. Dies hielt führende Politiker aber nicht davon ab, die Bundesrepublik weiter als einen der "großzügigsten Wohlfahrtsstaaten der Welt" darzustellen. Dabei war der deutsche Sozialstaat durch verschiedene Konsolidierungsprogramme längst stark zurückgefallen. Während bis zum Ende der siebziger Jahre Deutschland bei der Sozialstaatstätigkeit im internationalen Vergleich führende bis deutlich überdurchschnittliche Positionen belegte, sank es im Verlauf der achtziger und neunziger Jahre auf durchschnittliche bis unterdurchschnittliche Positionen ab.[18] Auch bei den Lohnersatzquoten nimmt Deutschland gerade einmal eine Position im unteren Mittelfeld ein.

Es dürfte deutlich geworden sein, dass die "Faulheits- und Drückebergerdebatten" nicht nur mit dem tatsächlichen, möglichen oder vermeintlichen Fehlverhalten von Arbeitslosen zu tun haben, sondern zu einem guten Teil politischen Kalkülen folgen. Das auffällige Zusammenfallen der Debatten mit dem "schlechten Bild der Arbeitslosen in der öffentlichen Meinung", mit bevorstehenden Wahlen und einer unbefriedigenden Entwicklung der Arbeitslosigkeit geben dem Verdacht Nahrung, dass die Arbeitslosen als Sündenböcke für eine zum Teil verfehlte oder zu zögerliche Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik herhalten müssen. Auch die Verschärfungen der Zumutbarkeitsregelungen korrelierten nicht zufällig überwiegend mit Phasen ansteigender Arbeitslosigkeit (1975, 1982, 1997, aktuell geplant im Konzept der "Hartz-Kommission"). Trotz dieser Verschärfungen erreichte die Sperrzeitenquote bei weitem nicht mehr die Werte der siebziger Jahre. Hauptursache dafür ist vor allem das Missverhältnis von Arbeitslosen und offenen Stellen. Aktuell stehen den über vier Millionen registrierten Arbeitslosen weniger als eine halbe Million gemeldete offene Stellen gegenüber. Mit einer weiteren Verschärfung der Zumutbarkeitsregelung lässt sich dieses Missverhältnis nicht beseitigen. Millionen Menschen leiden nicht deshalb unter Arbeitslosigkeit, weil sie faul und immobil sind, sondern weil Millionen Arbeitsplätze fehlen. Folge einer weiteren Erhöhung des Drucks auf Arbeitslose wäre unterwertige Beschäftigung, verbunden mit einer Verdrängung der ohnehin am stärksten von Arbeitslosigkeit betroffenen Geringqualifizierten, wodurch Entmutigung und sozialer Abstieg forciert würden. Was wir brauchen, ist aber keine Politik der Bestrafung und Entmutigung, sondern eine Politik der Befähigung und Ermutigung. Notwendig wäre daher eine "phantasievolle" Verknüpfung von Sozialleistungen und Arbeitseinkommen, z.B. im Sinne von Übergangsarbeitsmärkten,[19] die zu einer effizienteren und gerechteren Verteilung der vorhandenen Arbeit führt und zudem den Missbrauch vermindern könnte.


Fußnoten

11.
Das gilt z.B. für den Vorstoß des hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch mit dem "Wisconsin-Modell". Darin waren zum Teil Forderungen enthalten, die längst Praxis sind (Heranziehen von Sozialhilfeempfängern zur gemeinnützigen Arbeit) oder die, falls Koch Regierungschef würde, ohne weitere Strukturreformen (z.B. Gemeindefinanzreform) nicht realisiert werden könnten.
12.
Insbesondere die beiden letzten "Faulenzerdebatten" zielten auf ein Ablenken von unterbliebenen Reformen zur Finanzierung und Organisation der Arbeitsmarktpolitik (inklusive Arbeitslosenversicherung).
13.
Vgl. Siegfried Lamnek/Gaby Olbrich/Wolfgang J. Schäfer, Tatort Sozialstaat. Schwarzarbeit, Leistungsmissbrauch, Steuerhinterziehung und ihre (Hinter)Gründe, Opladen 2000; Heinz Lampert, Krise und Reform des Sozialstaates. Frankfurt/M. - Berlin - Bern - New York u.a. 1997, S. 30ff.
14.
Vgl. S. Lamnek u.a., ebd., S. 69.
15.
Der Anteil der Schwarzarbeit am BIP wird aktuell auf 16,5 Prozent geschätzt. 1975 lag er gerade bei 5,8 Prozent. Entgegen den landläufigen Vorstellungen, dass die hohe Arbeitslosigkeit Hauptursache für hohen Sozialtransfer sei, hielten sich die dadurch direkt verursachten Ausgaben mit 2,6Prozent des BIP in vergleichsweise engen Grenzen. Allerdings sind die Belastungen der Sozialsysteme weitaus höher anzusetzen, da infolge der Arbeitslosigkeit das Aufkommen von Steuern und Abgaben verringert wird und höhere Ausgaben in anderen Bereichen anfallen. Vgl. Walter Hanesch, Soziale Sicherung im europäischen Vergleich, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 34 - 35/98, S. 21.
16.
Vgl. Bernhard Lagemann, Schwarzarbeit im Handwerk. Erscheinungsformen - Dimensionen - Ursachen, in: Siegfried Lamnek/Jens Luedtke (Hrsg.), Der Sozialstaat zwischen "Markt" und "Hedonismus", Opladen 1999, S. 319 - 336, hier S. 331;
17.
Vgl. Claudia Brunner, Standortmoral. Ziel und Funktion der aktuellen Leistungsmissbrauchsdiskussion, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 38 (1993) 10, S. 1222 - 1232, hier S. 1230.
18.
Vgl. Jens Alber, Der deutsche Sozialstaat im Licht international vergleichender Daten, in: Leviathan, 26 (1998) 2, S. 199 - 227; ders., Sozialstaat und Arbeitsmarkt, in: Leviathan, 28 (2000) 4, S. 535 - 569; W. Hanesch (Anm. 15).
19.
In Kurzform will das Konzept der Übergangsarbeitsmärkte die Variabilität der Erwerbsverhältnisse fördern und für alle Erwerbspersonen (für die "Outsider" und die "Insider") flexible, aber auch sozialstaatlich gesicherte Übergänge zwischen verschiedenen Erwerbs- und Arbeitszeitformen sowie zwischen Erwerbsarbeit und anderen gesellschaftlich oder persönlich nützlichen Aktivitäten (wie Bildung und Weiterbildung, Kindererziehung, unbezahlte kulturelle, politische und soziale Arbeit) schaffen. Vgl. Günther Schmid, Wege in eine neue Vollbeschäftigung. Übergangsarbeitsmärkte und aktivierende Arbeitsmarktpolitik, Frankfurt/M. 2002.