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Faule Arbeitslose?

Zur Debatte über Arbeitsunwilligkeit und Leistungsmissbrauch


6.5.2003
Arbeitslose werden vor Bundestagswahlen gern als Sündenböcke für ungelöste soziale Probleme herangezogen. Statt sie zu befähigen und zu ermutigen, werden sie durch den öffentlich geäußerten Verdacht der Faulheit stigmatisiert.

Einleitung



"Es gibt kein Recht auf Faulheit in unserer Gesellschaft". Mit diesen Worten brach Bundeskanzler Gerhard Schröder im April 2001 eine heftige Debatte über "Faulenzer", "Drückeberger", "Scheinarbeitslose" und "Sozialschmarotzer" vom Zaun. Aus historischer Sicht kamen die Vorwürfe nicht unerwartet. Rückblickend kann man sogar von einem politischen Automatismus sprechen: Immer wenn Regierungen ein bis zwei Jahre vor der Wahl stehen und die Konjunktur lahmt, wird reflexartig die Alarmglocke "Faulheitsverdacht!" geläutet - auch wenn es keine objektiven Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Arbeitslosen fauler geworden sind. Ein Blick auf die vergangenen drei Jahrzehnte der Arbeitsmarktpolitik zeigt, dass die Faulheitsdebatte politische Konjunkturen hat.


I. Politische Konjunkturen der Missbrauchsdebatte



In den fünfziger und sechziger Jahren der Vollbeschäftigung gab es noch keinen ernsthaften Anlass, sich über die "faulen Arbeitslosen" zu beklagen. Gleich zu Beginn der Massenarbeitslosigkeit im Sommer 1975 löste jedoch der sozialdemokratische Bundesarbeitsminister Walter Arendt die erste Faulheitsdebatte aus.[1] Er klagte mehrfach über sozialen Wildwuchs, einseitige Begünstigungen und Leistungsmissbrauch im Arbeitsförderungsgesetz (AFG) und erhielt dabei von weiteren Politikern der Regierungskoalition und insbesondere den Medien Unterstützung. Demgegenüber warf der Arbeitnehmerflügel der oppositionellen CDU der Regierung vor, sie diffamiere Arbeitslose als Drückeberger.

Die zweite und in der Rückschau heftigste Debatte dieser Art wurde Anfang der achtziger Jahre von allen im Bundestag vertretenen Parteien geführt. Sowohl Regierungs- als auch Oppositionsvertreter sparten nicht mit deutlichen Worten: So sagte Heinz Westphal (SPD) im Deutschen Bundestag, dass es Leute gebe, die sich nicht scheuten, "das geschaffene Netz sozialer Sicherung ohne Rücksicht auf die Solidargemeinschaft aus egoistischen Gründen für sich auszunutzen und damit zu missbrauchen". Der CSU-Abgeordnete ErichRiedl formulierte noch drastischer, "das soziale Netz (sei) für viele eine Hängematte - man möchte sogar sagen: eine Sänfte - geworden ; eine Sänfte, in der man sich von den Steuern und Sozialabgaben zahlenden Bürgern unseres Landes von Demonstration zu Demonstration, von Hausbesetzung zu Hausbesetzung, von Molotow-Cocktail-Party zu Molotow-Cocktail-Party und dann zum Schluss zur Erholung nach Mallorca oder sonst wohin tragen lässt".

Die dritte große "Faulheitsdebatte" setzte im Oktober 1993 ein, als Bundeskanzler Helmut Kohl in einer Bundestagsdebatte vor einem "kollektiven Freizeitpark" warnte. Diese Äußerung, die sich vor allem gegen eine Verkürzung der Arbeitszeiten richtete, provozierte viel Widerspruch. Das Kanzlerwort fand sich auf der Liste der "Unwörter des Jahres" wieder. Die jüngste von Kanzler Schröder in Gang gesetzte Debatte lebte im August 2001 noch einmal auf, als der hessische Ministerpräsident Roland Koch (CDU) sich in den USA ("Wisconsin Works"[2]) inspirieren ließ: "Wer arbeitsfähig ist und sich einem Beschäftigungsprogramm verweigert, sollte sich auf ein sehr bescheidenes Leben bis hin zur Wohnunterkunft einrichten." Der damalige Verteidigungsminister und stellvertretende SPD-Vorsitzende Rudolf Scharping regte an, Hilfen für Arbeitslose unter 25 Jahren mit der Pflicht zur Arbeit zu verbinden und Arbeitsunwilligen "jede öffentliche Unterstützung" zu streichen. Beide erhielten Zustimmung vom FDP-Vorsitzenden Guido Westerwelle.

Alle vier Debatten wurden von umfangreichen Presseberichten begleitet, die spektakuläre Fälle von Leistungsmissbrauch in den Mittelpunkt stellten. Die öffentliche Meinung war jedoch bei jeder Debatte gespalten. Während etwa bei der letzten Debatte die Industrie- und Handelskammer von "ganzen Heerscharen" arbeitsunwilliger Arbeitsloser ausging, bezeichneten die Gewerkschaften den Streit um die "Drückeberger" als "Scheindiskussion", die nur ganz wenige betreffe.


II. Mögliche Gründe für die "Faulheitsdebatten"



Die immer wieder von führenden Politikern vorgebrachten Faulheitsvorwürfe veranlassen zu der Frage, ob sich dahinter eine Systematik verbirgt. Vier mögliche Auslöser der Debatte sollen im Folgenden betrachtet werden: Quelle:Eigene Darstellung.

1. Die Höhe und Dynamik der Arbeitslosigkeit

Die ersten drei Debatten fallen in die Zeit der drei großen Rezessionen, verbunden jeweils mit einem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit (vgl. hierzu und zum Folgenden die Abbildung). Die jüngste Debatte kann vor dem Hintergrund gesehen werden, dass die von Bundeskanzler Schröder anvisierte Zahl von weniger als 3,5 Millionen Arbeitslosen im Wahljahr 2002 nach den Prognosen kaum mehr zu realisieren war. Die Wirtschaft schwächelte, und ein Steigen der Arbeitslosigkeit, zumindest deren Stagnation, war abzusehen. Der Verdacht, dass bereits nach Sündenböcken gesucht wurde, die im Falle eines Fehlschlages öffentlichkeitswirksam vorgeschoben werden konnten, liegt nahe. Da auch der Großteil der Opposition in dieselbe Kerbe schlug, scheint jedoch eine andere Erklärung plausibler zu sein: Mit dieser gezielten Provokation sollte der so genannte "median voter" angesprochen und damit die politische Mitte besetzt werden, deren Einstellung bekanntlich wahlentscheidend sein kann.[3] Diese Vermutung wird mit einem Blick auf die weiteren möglichen Auslöser der "Faulheitsdebatte" bestätigt.

2. Der Abstand zu den nächsten Bundestagswahlen

Abgesehen von der Auseinandersetzung Anfang der achtziger Jahre wurden die Debatten jeweils circa ein bis eineinhalb Jahre vor der nächsten Bundestagswahl initiiert, wobei die jeweils schlechte Situation auf dem Arbeitsmarkt unmittelbarer Anlass gewesen sein dürfte. Aber auch die Debatte Anfang der achtziger Jahre stand im Zeichen eines bevorstehenden Machtwechsels, der durch die Kanzlerkandidatur von Franz Josef Strauß nur hinausgeschoben war. Zudem müssen die ersten drei "Faulheitsdebatten" vor dem Hintergrund vorangegangener Landtagswahlen gesehen werden. 1975 büßte die im Bund regierende SPD bei fünf von sechs Landtagswahlen Prozentpunkte ein. 1981 verlor sie zum ersten Mal seit 1954 den Posten des Regierenden Bürgermeisters von Berlin. 1993 verlor die im Bund regierende CDU bei der Hamburg-Wahl im September zehn Prozentpunkte und sank auf ein historisches Tief. Lediglich 2001 initiierte die im Bund regierende Partei eine "Faulheitsdebatte", ohne zuvor bei den Landtagswahlen Einbußen erlitten zu haben.

3. Die verhängten Sperrzeiten wegen Ablehnung einer zumutbaren Arbeit

Aufs engste verbunden mit der Frage der "Arbeitsunwilligkeit" ist die "Zumutbarkeit von Arbeit", also die Frage, welche Arbeit einem Arbeitslosen zugemutet werden kann. Die entsprechenden Regelungen haben im Verlauf der vergangenen 30 Jahre erhebliche Veränderungen, meistens in Form von Verschärfungen, erfahren.[4] Ihren vorläufigen Höhepunkt hat diese Entwicklung durch die Neuregelungen im Sozialgesetzbuch (SGB) III gefunden. Nach dieser am 1. April 1997 in Kraft getretenen, größtenteils noch heute gültigen Regelung muss der Arbeitslose einen Nachweis seiner Eigenbemühungen erbringen. Zumutbar sind für einen Arbeitslosen alle seiner Arbeitsfähigkeit entsprechenden Beschäftigungen, soweit allgemeine oder personenbezogene Gründe der Zumutbarkeit nicht entgegenstehen. Der vorher bestehende temporäre Qualifikationsschutz der Arbeitslosen wurde durch eine reine Einkommensregelung abgelöst. In den ersten drei Monaten der Arbeitslosigkeit sind Beschäftigungen zumutbar, bei denen das Arbeitsentgelt nicht mehr als 20 Prozent unter dem Arbeitsentgelt liegt, nach dem sich das Arbeitslosengeld bemisst. In den folgenden drei Monaten ist auch eine Beschäftigung mit einem insgesamt 30 Prozent niedrigeren Entgelt zumutbar. Anschließend ist jede Beschäftigung zumutbar, bei der die Höhe des Arbeitslosengeldes erreicht wird. Tägliche Pendelzeiten von bis zu drei Stunden, bei einer Teilzeitbeschäftigung von unter sechs Stunden bis zu 2 1/2 Stunden gelten als zumutbar. Zum 1. August 1999 sind die zumutbaren Pendelzeiten um eine halbe Stunde verringert worden. Bei Ablehnung einer zumutbaren Arbeit (bzw. einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme) drohen dem Arbeitslosen Sanktionen in Form von Sperrzeiten, in denen kein Arbeitslosengeld ausgezahlt wird.[5] Seit In-Kraft-Treten des Job-AQtiv- Gesetzes am 1. Januar 2002 wird eine Sperrzeit wegen Arbeitsablehnung bereits verhängt, wenn der Arbeitslose die Anbahnung eines Beschäftigungsverhältnisses, insbesondere ein Vorstellungsgespräch, durch sein Verhalten behindert. Die Dauer der möglichen Sperrzeiten wurde schrittweise erhöht.[6] Zur Zeit beträgt sie zwölf Wochen, unter bestimmten Voraussetzungen kann sie reduziert werden. Der Anspruch auf Lohnersatzleistungen erlischt ganz, wenn der Arbeitslose Sperrzeiten mit einer Dauer von 24 Wochen angehäuft hat.

Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Arbeitsämter die Zumutbarkeitsregeln nicht immer restriktiv anwenden und es Arbeitslosen gelingt, sie bisweilen zu unterlaufen, ist die Zahl der Sperrfristen, die das Arbeitsamt verhängt, ein relativ verlässliches Indiz für das Ausmaß "arbeitsunwilligen Verhaltens". Ein signifikanter Zusammenhang mit dem Aufkommen der Faulheitsdebatten ist aber nicht zu erkennen, denn drei der Debatten wurden bei sinkender Sperrzeitenquote geführt (vgl. die Abbildung auf Seite 11).[7] Lediglich die letzte Debatte geht mit steigender, aber im internationalen Vergleich sehr geringer Sperrzeitenquote einher.[8] Nahe liegender ist deshalb eine andere Erklärung: Sinkende oder niedrige Sperrzeiten sind eine zusätzlich günstige Randbedingung für die Mobilisierung des "median voter", der eher zu einer Verschärfung der Sanktionen neigt. In der Tat kam es im Anschluss an die Debatten zweimal direkt zu einer Verschärfung der Zumutbarkeitsregelungen. Als scharfe Regelveränderung könnte sich in der Praxis die Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission erweisen. Das betrifft zum einen die anvisierte Umkehr der Beweislast. Danach soll im Streitfall nicht mehr die Arbeitsverwaltung die Zumutbarkeit eines Stellenangebotes belegen, sondern der Arbeitslose dessen Unzumutbarkeit. Zum anderen werden die Mobilitätsanforderungen verschärft. Allein stehenden Arbeitslosen soll künftig ab dem vierten Monat der Arbeitslosigkeit eine bundesweite Mobilität zugemutet werden, allen anderen ab dem siebten Monat. Ausgenommen bleiben nur Arbeitslose mit Verantwortung für abhängige, betreuungsbedürftige Personen und Familienangehörige.

Wie die Abbildung zeigt, wurden bereits in den Jahren 1975/76, 1978, 1982 und 1997 die Zumutbarkeitsregelungen verschärft, und zudem wurde in den Jahren 1978, 1982, 1985, 1994 und 1997 die Dauer der Sperrzeiten verlängert. Die im Anschluss an die erste "Faulheitsdebatte" steigende Zahl der Sperrzeiten war eine direkte Folge rechtlicher Restriktionen und nicht umgekehrt. Zudem machten laut Beobachtungen der Arbeitsämter die Arbeitgeber genauere Angaben über die Gründe für den Verlust eines Arbeitsplatzes (Hintergrund war ein entsprechender Aufruf des Arbeitgeberverbandes). Außerdem spielte eine Rolle, dass den Leistungsempfängerinnen und -empfängern auch berufsfremde Arbeiten angeboten wurden, die subjektiv als unzumutbar empfunden und daher mitunter abgelehnt wurden. Nicht zu vergessen ist ferner, dass mit anhaltender Massenarbeitslosigkeit gar nicht gerechnet wurde. Arbeitslose befürchteten nicht wie heute Dauerarbeitslosigkeit. Im Gegenteil, sie hofften auf baldige Reintegration in den alten Beruf zu den gleichen oder ähnlichen Bedingungen.

Den Regelverschärfungen 1978 folgten überraschenderweise deutlich sinkende Sperrzeitenquoten. Dies kann nur auf die günstige Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zurückgeführt werden. Die Entschärfung der Regelungen Ende 1979 begünstigte den fortschreitenden Rückgang der Sperrzeiten. Dieser Trend setzte sich dann auch in der Krise Anfang der achtziger Jahre fort, allerdings aus ganz anderen Gründen. Die Zahl der offenen Stellen sank so stark, dass den Arbeitslosen kaum noch Stellen angeboten werden konnten: Wo keine Stellen mehr angeboten werden, können auch keine abgelehnt werden. Der historische Tiefstand bei offenen Stellen im Jahr 1983 ging einher mit der bis dahin historisch geringsten Sperrzeitenquote. Auch die "Faulheitsdebatte" Anfang der achtziger Jahre gründete sich daher nicht auf steigende Sperrzeitenquoten. Ebenso wenig führte die erneute Verschärfung der Zumutbarkeitsregelungen 1982 zu steigenden Sperrzeitenquoten.

Im Verlauf der achtziger Jahre ging die Zahl der Sperrzeiten bei Arbeitslosengeldempfängern zurück, bei Arbeitslosenhilfeempfängern stieg sie. Hauptursache dafür war, dass sich ein Kern von Langzeitarbeitslosen gebildet hatte, der nur schwer wieder in Arbeit vermittelt werden konnte. Das deutliche Ansteigen der Sperrzeitenquote 1989 bis 1991 korrespondierte mit dem Vereinigungsboom. Der Wirtschaftsboom - 1991 wurde die größte Zahl offener Stellen seit 1973 registriert - ermöglichte es den Arbeitsämtern, verhältnismäßig viele Arbeitsangebote zu machen und entsprechend auch mehr Sanktionen zu verhängen als in Rezessionszeiten. Aber bereits 1992 sank die Sperrzeitenquote drastisch auf einen neuen historischen Tiefstand. Der Zuwachs des Bruttoinlandsprodukts (BIP) war von 5,0 Prozent (1991) auf 1,8 Prozent (1992) geschrumpft. 1993 sank das BIP gar um 2 Prozent; zugleich ging die Sperrzeitenquote auf einen abermaligen historischen Tiefstand zurück. Die Debatte um den "Freizeitpark Deutschland" im Jahr 1993 wurde somit wieder vor dem Hintergrund eines historischen Rekordtiefs bei der Sperrzeitenquote geführt. Die Sperrzeitenquoten blieben Mitte der neunziger Jahre auf extrem niedrigem Niveau. Mit der erneuten Verschärfung der Zumutbarkeitsregelung 1997 änderte sich dies.

Durch die Neuregelungen, insbesondere durch den Wegfall des zeitweiligen Qualifikationsschutzes, stieg die Sperrzeitenquote deutlich an, ohne aber auch nur annähernd das Niveau der zweiten Hälfte der siebziger Jahre zu erreichen. Die jüngste "Faulheitsdebatte" ist daher die erste, die mit steigenden Sperrzeitenquoten korrespondiert. Weitere Ursache für die relativ hohen Sperrzeitenquoten ist auch die bis ins Jahr 2000 günstige Konjunkturentwicklung und eine im Vergleich mit den achtziger Jahren hohe Anzahl offener Stellen, die es vielerorts möglich machte, Erwerbslosen eine Stelle anzubieten. Insbesondere in den Bundesländern, in denen Firmen in einigen Wirtschaftsbereichen zum Teil regelrecht nach Arbeitskräften suchten, liegen die Sperrzeitenquoten deutlich höher als im Bundesdurchschnitt. Die These, dass die Sperrzeitenquote umso höher liegt, je besser das Verhältnis offene Stellen zu Arbeitslosen ist, wird empirisch eindrucksvoll bestätigt (vgl. die Tabelle). Sicher sind die Bayern und Baden-Württemberger nicht "fauler" als die Sachsen oder Brandenburger. Allerdings kann in den südlichen Bundesländern Arbeitslosen erheblich häufiger eine Stelle angeboten werden. Und nur wo angeboten wird, kann auch abgelehnt und entsprechend gesperrt werden.

4. Die Meinung der Bevölkerung über die Arbeitswilligkeit von Arbeitslosen

Anhand einer Zeitreihe des Instituts für Demoskopie Allensbach lassen sich die Veränderungen in der Einstellung zu Arbeitslosen verfolgen. Die Frage lautet: "Glauben Sie, dass es unter denen, die zur Zeit arbeitslos sind, viele gibt, die nicht arbeiten wollen, oder sind das nur Einzelfälle?" Zu Beginn der Beschäftigungskrise im Herbst 1975 vermutete die Hälfte der Bevölkerung unter den Arbeitslosen viele Arbeitsunwillige. Danach nahmen die Vorbehalte sogar noch zu. 1977 und 1981 sahen fast 60 Prozent der Bevölkerung unter den Arbeitslosen viele, die nicht wirklich arbeiten wollten. Damit war der Wendepunkt markiert. Bis 1986 sank die Zahl derer, die unter den Arbeitslosen viele Arbeitsunwillige vermutete, auf 39 Prozent. Mitte der neunziger Jahre blieben die Werte auf einem niedrigen Niveau. Erst Ende der neunziger Jahre stiegen sie, und so fällt der aktuelle Faulheitsvorwurf mit den in Westdeutschland historisch höchsten Zustimmungsraten zu dieser Frage zusammen (66 Prozent). In Ostdeutschland ist die Entwicklung ähnlich, allerdings stiegen hier die Werte von einem viel geringerem Ausgangsniveau. Den Eindruck, viele Arbeitslose wollten gar nicht arbeiten, teilten 1994 gerade 11 Prozent der Ostdeutschen, mittlerweile sind es 40 Prozent.

Es fällt eine gewisse Parallelität zu der Entwicklung der tatsächlichen Arbeitslosigkeit auf: Zu Beginn der Krise, als die Arbeitslosenzahl erstmals die Millionengrenze überschritt, waren die Vorbehalte gegen die Arbeitslosen stark, aber nicht beherrschend. Mit der Abnahme der Arbeitslosigkeit nahmen dann auch die Ressentiments deutlich zu. Erst mit der erneuten Zunahme der Arbeitslosenzahlen 1981/82 gehen die stigmatisierenden Einstellungen zurück. Die Zwei-Millionen-Grenze, die im November 1982 überschritten wurde, scheint eine psychologische Schwelle gebildet zu haben. Fortan wurde Arbeitslosigkeit nicht mehr als Individualproblem gesehen. Vermutlich hing dies mit eigenen Erfahrungen zusammen: Als es nach dem ersten Einbruch zu einer gewissen Erholung kam, manch einer neue Arbeit fand und sogar der Facharbeitermangel zum Thema wurde, erschienen diejenigen, die ohne Job blieben, suspekt. Erst mit dem zweiten Einbruch, in dessen Folge auch viele bislang nicht Betroffene arbeitslos wurden, wichen die Ressentiments einer moderateren Haltung. Für viele war es jetzt wohl nicht mehr zu übersehen, dass Arbeitslosigkeit zum Schicksal werden, außerhalb der Kontrolle des Einzelnen liegen kann.[9]

Ein vergleichbares Bild zeigt sich in den neunziger Jahren. Bei anhaltend hoher Arbeitslosigkeit glaubten noch Mitte des Jahrzehnts weniger als 40 Prozent, dass viele Arbeitslose gar nicht arbeiten wollen. Mit dem Sinken der Arbeitslosenzahlen seit 1998 stiegen die Werte an. Die Umfrage 2001 fand im Januar/Februar statt und korrespondierte mit den niedrigsten Winterarbeitslosenzahlen seit dem Winter 1994/95. Die arbeitsmarktpolitische Debatte wurde erneut vom Facharbeitermangel geprägt, insbesondere durch die Diskussion um die "green card".

Interessant ist, dass die aktuellen Vorschläge der Hartz-Kommission zur Senkung der Zumutbarkeitsgrenze von 63 Prozent der Bevölkerung befürwortet werden. Die hohe Zustimmung zur Verschärfung der Zumutbarkeit erreicht in etwa das Niveau der Zustimmung auf die Frage, ob viele Arbeitslose gar nicht arbeiten wollen. Dies zeigt, dass offensichtlich die Mehrheit der Bevölkerung die Auffassung vertritt, dass mit größerem Druck auf die Arbeitslosen auch die Arbeitslosigkeit abgebaut werden könnte. Dabei zeigen Untersuchungen, dass es für 90 Prozent aller Arbeitslosen wichtig ist, schnell eine neue Beschäftigung zu finden. Die Bewerbungshäufigkeit lag 1999 im Schnitt bei jährlich 29 Bewerbungen pro Arbeitslosen und damit doppelt so hoch wie 1994. Mehr als 87 Prozent aller Arbeitslosen wären bereit, die Branche zu wechseln, 80 Prozent würden einen weiten Arbeitsweg in Kauf nehmen und 70 Prozent eine ungünstige Arbeitszeit sowie weniger interessante Tätigkeiten akzeptieren.[10] Nicht zuletzt ist die Bewerbungsflut auf das von Peter Hartz initiierte 5 000 mal 5 000 Modell bei VW ein weiterer Beleg dafür, dass Arbeitslose keineswegs gewillt sind, sich in der Arbeitslosigkeit "einzurichten". Es scheint, dass mit der allgemeinen Verdächtigung der Arbeitslosen als Faulenzer viele (auch viele "Arbeitsbesitzer") versuchen, sich ein Alibi für mangelnde Solidarität zu verschaffen. Denn wenn die Arbeitslosen selbst Schuld trügen an ihrem Los, dann wären die anderen aus ihrer Verantwortung entlassen. Die Umfrageergebnisse der vergangenen zehn Jahre weisen aus, dass die These von den arbeitsunwilligen Arbeitslosen an Boden gewinnt.

Zusammenfassend sind folgende Bedingungen für ein konjunkturelles Auf und Ab der Missbrauchsdebatte festzuhalten: Anlass für ein Aufflammen der Diskussion bietet in der Regel eine bevorstehende Bundestags- oder wichtige Landtagswahl, in der Arbeitslosigkeit meist ein wichtiges Wahlkampfthema ist. Stagniert oder steigt gar die Rate der Arbeitslosigkeit, ist es für die Regierung "rational", den in jeder Versicherung möglichen Missbrauch offensiv zu thematisieren. In einer Situation, in der nicht nur über die Ursachen der Arbeitslosigkeit, sondern auch über die Erfolg versprechenden Maßnahmen stark unterschiedliche Meinungen bestehen, ist es strategisch klug, dort anzusetzen, wo die Meinungen weniger geteilt sind, auch wenn dies wenig zur Sache (Bekämpfung der Arbeitslosigkeit) tut. Die politische Mitte, um die im Wahlkampf besonders geworben wird, neigt - wie Meinungsumfragen belegen - fast "chronisch" zu der Annahme, mit den sozialen Leistungen werde Missbrauch getrieben. Je mehr in der Öffentlichkeit dieser Eindruck besteht, desto erfolgversprechender ist die Anzettelung einer "Faulheitsdebatte". Die Tatsache, dass die Mehrzahl der Wähler nicht arbeitslos und die Mehrzahl der Beschäftigten auch nicht unmittelbar von Arbeitslosigkeit bedroht ist, erhöht die Erfolgschance weiter. Der Kampagne folgen häufig auch tatsächlich Verschärfungen der Sanktionen, die ihrerseits jedoch nicht notwendig zu einer häufigeren Anwendung von Sanktionen führen. Das ist eher bei günstigerer Arbeitsmarktlage der Fall, in der - wie oben gezeigt wurde - der Tatbestand des Missbrauchs größere Relevanz erlangt.


III. Fazit



Die Leistungen bei Arbeitslosigkeit bzw. ihre Ausgestaltung geraten zunehmend unter Druck, aktuell bis hin zur Forderung, Arbeitslosen- und Sozialhilfe in ein Leistungssystem zu überführen. Zu den regelmäßig angeführten Begründungen für die vollzogenen und vorgeschlagenen Änderungen gehört die Behauptung, die Leistungen würden häufig missbräuchlich in Anspruch genommen. Obwohl Zumutbarkeitskriterien wiederholt verschärft und Sperrzeiten mehrmals verlängert wurden, die Sanktionsregelungen im internationalen Vergleich keineswegs milde sind und der finanzielle Schaden des Leistungsmissbrauchs vergleichsweise marginal ist, fachte Bundeskanzler Schröder erneut eine "Faulheitsdebatte" an. Die Gründe sind insbesondere in vordergründigen politischen Motiven zu sehen. Der politische Wettbewerb begünstigt Konjunkturzyklen der Debatte, die zur politischen Profilierung und nicht zur Problemlösung angefacht wird. Dabei können sowohl offensive Profilierungen beobachtet werden, die Innovations- und Durchsetzungsfähigkeit belegen sollen,[11] als auch defensive Profilierungen, die von Misserfolgen oder unzureichender Reformaktivität ablenken sollen.[12] Da das Dilemma bleibt, werden Sündenböcke benötigt. Dazu sind die mit dem Attribut des potenziellen Betrügers versehenen Leistungsbezieher - als die direkten Nutzer des Sozialsystems - bestens geeignet. Sie können für die oft diskutierte Schieflage des sozialen Sicherungssystems verantwortlich gemacht werden. Denn bei der Missbrauchsdebatte um die Arbeitslosenversicherung wird stets der Eindruck vermittelt, es handele sich um ein Massenphänomen, obgleich valide Zahlen fehlen. In einer Antwort auf eine Große Anfrage der SPD-Fraktion bekundete die letzte konservativ-liberale Regierung im November 1997, dass ihr ein umfassender quantitativer Überblick über den Missbrauch von Sozialleistungen nicht vorliege. Im Bereich der Bundesanstalt für Arbeit wurden Mitte der neunziger Jahre seitens der Dienststellen jährlich zwischen 300 und 400 Millionen DM zu Unrecht erbrachter Lohnersatzleistungen zurückgefordert (dies entsprach etwa 0,6 Prozent der Aufwendungen für die Lohnersatzleistungen). Strafanzeigen wegen missbräuchlicher Inanspruchnahme von Lohnersatzleistungen ergingen gegen ca. 0,9 Prozent der Gesamtleistungsempfänger. Trotz der Schwierigkeit, die Dunkelziffer zu schätzen, kommen verschiedene Untersuchungen zu dem Ergebnis, dass der Leistungsmissbrauch sowohl im Bereich der Arbeitslosenversicherung als auch im Bereich der Sozialleistungen insgesamt im Vergleich zu anderen Delikten, etwa der Schwarzarbeit, Subventionsmissbrauch, Korruption oder der Steuerhinterziehung, marginal ist.[13]

Nach Schätzungen der alten Bundesregierung beträgt die Summe, die durch Sozialleistungsbetrug verloren geht, nur sechs Prozent des Schadens durch Steuerhinterziehung und Subventionsbetrug.[14] Allein der Schaden durch Schwarzarbeit wurde vom Bundesministerium für Arbeit 1993 in einer Broschüre auf über 200 Milliarden DM geschätzt.[15] Im gleichen Jahr betrug der finanzielle Aufwand für Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe 56 Milliarden DM. Selbst wenn alle Leistungsempfänger "Arbeitsverweigerer" wären, ihre Leistungen entsprechend missbräuchlich in Anspruch genommen hätten, betrüge der "Schaden" gerade 28 Prozent des Schadens durch Schwarzarbeit. In öffentlichen Debatten entsteht jedoch der Eindruck, der Missbrauch sozialer Leistungen sei das weit größere Problem. Zweifellos geht ein Teil der Schwarzarbeit auf das Konto von Arbeitslosen, der größte Teil der Schwarzarbeit aber wird von abhängig Beschäftigten geleistet.[16] Soziale Devianz (abweichendes Verhalten) gilt in der Bevölkerung offenbar dann als illegitim, wenn der Eindruck entsteht, selbst geschädigt zu werden. Genau dieser Eindruck entsteht vor allem bei Leistungsempfängern und deren Devianz, nicht aber bei den Beitragszahlern. In diesem Kontext wäre es nicht verwunderlich, wenn die Strategie, einen Teil der Lasten des Problems der Arbeitslosigkeit auf den Schultern der Ärmsten abzuladen, weiterhin durchgesetzt werden könnte.

Zudem zielen die "Faulheitsvorwürfe" darauf, das sozialpsychologische Klima zu schaffen, um Leistungseinschränkungen oder auch Zumutbarkeits- oder Sanktionsverschärfungen den Boden zu bereiten. Missbrauchs- oder Faulheitsdebatten dienen hierbei als "mentales Einfallstor", um auch die rechtmäßigen Leistungsempfänger auf diese negativen Anpassungsprozesse einzustimmen, ihr Widerstandspotenzial zu verringern und die politischen Folgewirkungen in Form von Stimmverlusten bei Wahlen zu begrenzen.[17] Durch die Skandalisierung des Leistungsmissbrauchs wird ein Klima erzeugt, in dem Kürzungen von Sozialleistungen leichter durchsetzbar sind. Dies ist in den achtziger und neunziger Jahren auch vollends gelungen. Stolz verkündete das Bundesarbeitsministerium 1997 das Ergebnis einer vergleichenden Studie im Sozialbereich: Die quantitativ bedeutsamsten Einsparungen sind im europäischen Vergleich in den neunziger Jahren in Deutschland vorgenommen worden. Dies hielt führende Politiker aber nicht davon ab, die Bundesrepublik weiter als einen der "großzügigsten Wohlfahrtsstaaten der Welt" darzustellen. Dabei war der deutsche Sozialstaat durch verschiedene Konsolidierungsprogramme längst stark zurückgefallen. Während bis zum Ende der siebziger Jahre Deutschland bei der Sozialstaatstätigkeit im internationalen Vergleich führende bis deutlich überdurchschnittliche Positionen belegte, sank es im Verlauf der achtziger und neunziger Jahre auf durchschnittliche bis unterdurchschnittliche Positionen ab.[18] Auch bei den Lohnersatzquoten nimmt Deutschland gerade einmal eine Position im unteren Mittelfeld ein.

Es dürfte deutlich geworden sein, dass die "Faulheits- und Drückebergerdebatten" nicht nur mit dem tatsächlichen, möglichen oder vermeintlichen Fehlverhalten von Arbeitslosen zu tun haben, sondern zu einem guten Teil politischen Kalkülen folgen. Das auffällige Zusammenfallen der Debatten mit dem "schlechten Bild der Arbeitslosen in der öffentlichen Meinung", mit bevorstehenden Wahlen und einer unbefriedigenden Entwicklung der Arbeitslosigkeit geben dem Verdacht Nahrung, dass die Arbeitslosen als Sündenböcke für eine zum Teil verfehlte oder zu zögerliche Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik herhalten müssen. Auch die Verschärfungen der Zumutbarkeitsregelungen korrelierten nicht zufällig überwiegend mit Phasen ansteigender Arbeitslosigkeit (1975, 1982, 1997, aktuell geplant im Konzept der "Hartz-Kommission"). Trotz dieser Verschärfungen erreichte die Sperrzeitenquote bei weitem nicht mehr die Werte der siebziger Jahre. Hauptursache dafür ist vor allem das Missverhältnis von Arbeitslosen und offenen Stellen. Aktuell stehen den über vier Millionen registrierten Arbeitslosen weniger als eine halbe Million gemeldete offene Stellen gegenüber. Mit einer weiteren Verschärfung der Zumutbarkeitsregelung lässt sich dieses Missverhältnis nicht beseitigen. Millionen Menschen leiden nicht deshalb unter Arbeitslosigkeit, weil sie faul und immobil sind, sondern weil Millionen Arbeitsplätze fehlen. Folge einer weiteren Erhöhung des Drucks auf Arbeitslose wäre unterwertige Beschäftigung, verbunden mit einer Verdrängung der ohnehin am stärksten von Arbeitslosigkeit betroffenen Geringqualifizierten, wodurch Entmutigung und sozialer Abstieg forciert würden. Was wir brauchen, ist aber keine Politik der Bestrafung und Entmutigung, sondern eine Politik der Befähigung und Ermutigung. Notwendig wäre daher eine "phantasievolle" Verknüpfung von Sozialleistungen und Arbeitseinkommen, z.B. im Sinne von Übergangsarbeitsmärkten,[19] die zu einer effizienteren und gerechteren Verteilung der vorhandenen Arbeit führt und zudem den Missbrauch vermindern könnte.


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Fußnoten

1.
Die angeführten Debatten erheben keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Es handelt sich dabei aber um die vier wichtigsten.
2.
In Kurzform geht es bei "Wisconsin Works" (W-2) darum, dass seit 1996 Sozialhilfe nicht mehr ohne Gegenleistung ausgezahlt wird. Im Gegenzug gibt es für alle erwerbsfähigen Armen mehrstufige Arbeitsförderprogramme, die obligatorisch und zeitlich begrenzt sind. Die Durchführung des Programms liegt nicht mehr nur bei den Sozialämtern, sondern auch bei privaten oder gemeinnützigen Agenturen; vgl. Robert Haveman/Barbara Wolfe, The 1996 US welfare reform: objectives, effects, lessons, in: Hugh Mosley u.a. (Hrsg.), Labour Markets, Gender and Institutional Change. Essays in Honour of Günther Schmid, Cheltenham 2002, S. 166 - 184.
3.
Zur Theorie des "median voters" und seiner Weiterentwicklung vgl. u.a. Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien, Opladen 20003.
4.
Vgl. zur historischen Entwicklung mit weiteren Verweisen: Frank Oschmiansky/Silke Kull/Günther Schmid, Faule Arbeitslose? Politische Konjunkturen einer Debatte, Berlin 2001.
5.
Sperrzeiten werden auch bei Arbeitsaufgabe seitens des Arbeitslosen verhängt. Dies ist die weitaus häufigste Form, für unser Thema aber nicht von Belang.
6.
Vgl. dazu mit weiteren Verweisen F. Oschmiansky u.a. (Anm. 4).
7.
Die Sperrzeitenquote in der Abbildung (Seite 11) und der Tabelle (Seite 13) ist definiert als Anteil der Sperrzeiten aufgrund Ablehnung eines Arbeitsangebotes oder einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme addiert mit den Sperrzeiten, die zum Erlöschen des Leistungsanspruchs führen, an allen Leistungsempfängern.
8.
Einen internationalen Vergleich bieten F. Oschmiansky u.a. (Anm. 4).
9.
Vgl. Karl Brenke/Michael Peter, Arbeitslosigkeit im Meinungsbild der Bevölkerung, in: Michael von Klipstein/Burkhard Strümpel (Hrsg.), Gewandelte Werte - Erstarrte Strukturen. Wie die Bürger Wirtschaft und Arbeit erleben, Bonn 1985, S. 99f.
10.
Vgl. Sozialwissenschaftliches Forschungszentrum Berlin-Brandenburg e. V./Meinungsforschungsinstitut INFO Gmbh (Hrsg.), Arbeitslosenreport 1999. Daten und Fakten zur sozialen Lage Arbeitsloser in den neuen und alten Bundesländern, Berlin 1999, S. 43ff.
11.
Das gilt z.B. für den Vorstoß des hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch mit dem "Wisconsin-Modell". Darin waren zum Teil Forderungen enthalten, die längst Praxis sind (Heranziehen von Sozialhilfeempfängern zur gemeinnützigen Arbeit) oder die, falls Koch Regierungschef würde, ohne weitere Strukturreformen (z.B. Gemeindefinanzreform) nicht realisiert werden könnten.
12.
Insbesondere die beiden letzten "Faulenzerdebatten" zielten auf ein Ablenken von unterbliebenen Reformen zur Finanzierung und Organisation der Arbeitsmarktpolitik (inklusive Arbeitslosenversicherung).
13.
Vgl. Siegfried Lamnek/Gaby Olbrich/Wolfgang J. Schäfer, Tatort Sozialstaat. Schwarzarbeit, Leistungsmissbrauch, Steuerhinterziehung und ihre (Hinter)Gründe, Opladen 2000; Heinz Lampert, Krise und Reform des Sozialstaates. Frankfurt/M. - Berlin - Bern - New York u.a. 1997, S. 30ff.
14.
Vgl. S. Lamnek u.a., ebd., S. 69.
15.
Der Anteil der Schwarzarbeit am BIP wird aktuell auf 16,5 Prozent geschätzt. 1975 lag er gerade bei 5,8 Prozent. Entgegen den landläufigen Vorstellungen, dass die hohe Arbeitslosigkeit Hauptursache für hohen Sozialtransfer sei, hielten sich die dadurch direkt verursachten Ausgaben mit 2,6Prozent des BIP in vergleichsweise engen Grenzen. Allerdings sind die Belastungen der Sozialsysteme weitaus höher anzusetzen, da infolge der Arbeitslosigkeit das Aufkommen von Steuern und Abgaben verringert wird und höhere Ausgaben in anderen Bereichen anfallen. Vgl. Walter Hanesch, Soziale Sicherung im europäischen Vergleich, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 34 - 35/98, S. 21.
16.
Vgl. Bernhard Lagemann, Schwarzarbeit im Handwerk. Erscheinungsformen - Dimensionen - Ursachen, in: Siegfried Lamnek/Jens Luedtke (Hrsg.), Der Sozialstaat zwischen "Markt" und "Hedonismus", Opladen 1999, S. 319 - 336, hier S. 331;
17.
Vgl. Claudia Brunner, Standortmoral. Ziel und Funktion der aktuellen Leistungsmissbrauchsdiskussion, in: Blätter für deutsche und internationale Politik, 38 (1993) 10, S. 1222 - 1232, hier S. 1230.
18.
Vgl. Jens Alber, Der deutsche Sozialstaat im Licht international vergleichender Daten, in: Leviathan, 26 (1998) 2, S. 199 - 227; ders., Sozialstaat und Arbeitsmarkt, in: Leviathan, 28 (2000) 4, S. 535 - 569; W. Hanesch (Anm. 15).
19.
In Kurzform will das Konzept der Übergangsarbeitsmärkte die Variabilität der Erwerbsverhältnisse fördern und für alle Erwerbspersonen (für die "Outsider" und die "Insider") flexible, aber auch sozialstaatlich gesicherte Übergänge zwischen verschiedenen Erwerbs- und Arbeitszeitformen sowie zwischen Erwerbsarbeit und anderen gesellschaftlich oder persönlich nützlichen Aktivitäten (wie Bildung und Weiterbildung, Kindererziehung, unbezahlte kulturelle, politische und soziale Arbeit) schaffen. Vgl. Günther Schmid, Wege in eine neue Vollbeschäftigung. Übergangsarbeitsmärkte und aktivierende Arbeitsmarktpolitik, Frankfurt/M. 2002.