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6.5.2003

"Globalisierung der Weltwirtschaft - Herausforderungen und Antworten"

Eine Dokumentation in Auszügen aus dem Schlussbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages

II. Stabilisierung der globalen Finanzmärkte

Gut funktionierende Finanzmärkte können einen wichtigen Beitrag zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung leisten. Sie unterstützen auf der einen Seite die Finanzierung von privaten und öffentlichen Investitionen und auf der anderen Seite die langfristige private Vermögensbildung von Individuen, Haushalten und Unternehmen. Überdies spielen die Finanzmärkte eine zunehmend wichtigere Rolle bei der Entwicklungsfinanzierung. Damit Finanzmärkte diese Funktionen erfüllen können, bedürfen sie - wie andere Märkte auch - eines institutionellen Rahmens. Denn Finanzbeziehungen sind prinzipiell nicht stabil. Die ständige Abwägung von Risiken, Chancen und die ständige Suche nach rentableren Anlagefeldern können fehlschlagen. Die Finanzkrisen des vergangenen Jahrzehnts - genannt seien hier die Asien- und Mexikokrise, aber auch die jüngste Krise in Argentinien - haben gezeigt, wie kostspielig diese Instabilitäten für die betroffenen Gesellschaften sind und wie gefährlich es für die Stabilität des globalen Finanzsystems werden kann, wenn man es zulässt, dass sich Instabilitäten zu Finanzkrisen zuspitzen. Transparenz und effiziente Aufsicht zur Vermeidung oder Minderung von Risiken sind ebenso unverzichtbar wie Kontrollen kurzfristiger Kapitalströme, spekulativer Fonds mit großer Hebelwirkung ("Hedge Fonds") und Steueroasen ().

Von den täglich auf Devisenmärkten gehandelten etwa 1,2 Billionen US-Dollar dienen allenfalls fünf Prozent der Finanzierung von Handelsgeschäften und Direktinvestitionen; der große Rest sind Arbitrage- und Spekulationsgeschäfte zwischen den international operierenden Finanzinstituten, die nur sehr mittelbar mit den realen Prozessen der Produktion zu tun haben ().

Offensichtlich tragen Ratingagenturen und Finanzanalysten eine hohe Verantwortung (für die Stabilität der Finanzmärkte, Anm. H.H.), weil sie die Anleger in "irrationalem Überschwang", wie der US-Notenbankpräsident Alan Greenspan meinte, in die gleiche Richtung leiten, und diese muss für die Entwicklungsdynamik von Ländern oder die Stabilität globaler Finanzmärkte keineswegs die angemessene sein. Wenn es denn zu Finanzkrisen kommt, sind die Kosten für alle gewaltig. Einen sehr hohen Preis haben die von einer Finanz- und Bankenkrise betroffenen Gesellschaften zu entrichten, es muss nämlich ein Teil des Bruttoinlandsprodukts zur Sanierung der Finanzindustrie verwendet werden ().

Regulierungsbedarf globaler Finanzmärkte

Auch in den Industrieländern gibt es Regelungsbedarf, um finanzielle Stabilität zu schützen. Erstens ist zu beobachten, dass Finanzinnovationen auf globalen Märkten und Konzentrationsprozesse bei den Finanzinstituten die Gefahr mit sich bringen, dass die Kreditversorgung von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) schlechter und dass die Versorgung mit Bankdienstleistungen in der Fläche dünner werden. Obendrein kann die internationale Standardisierung der Regeln und Verfahren zur Risikoeinschätzung im Kreditgeschäft ("Basel-II"-Prozess) dazu führen, dass Kredite für einen nicht geringen Teil der KMU teurer und in manchen Fällen sogar unzugänglich werden.

Geldwäsche wirksam bekämpfen

Zweitens ist nicht nur finanzielle Stabilität, sondern auch die Integrität der Finanzinstitutionen auf globalen Finanzmärkten wichtig. Integrität wird vor allem durch Geldwäsche illegal erwirtschafteter Erträge in großem Stil unterminiert. Der Internationale Währungsfonds (IWF) schätzt den Umfang der Geldwäsche auf bis zu fünf Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts. Es handelt sich um eine nicht zu vernachlässigende Größe, zumal dann, wenn die Vortaten berücksichtigt werden, die die im nächsten Schritt "weiß zu waschenden" monetären Einnahmen erbringen: Drogenhandel, Anlagebetrug, Menschenschmuggel, Korruption, Steuerhinterziehung etc. (). Zur Bekämpfung müssen die Empfehlungen der Financial Action Task Force (TATF), die Geldwäsche-Richtlinie der Europäischen Union und die Vorschläge der Konferenz der Parlamente der Europäischen Union vom 8. Februar 2002 zum koordinierten Vorgehen der EU gegenüber nicht kooperativen Ländern und Territorien als Richtschnur dienen. Die Enquete-Kommission empfiehlt die Verbesserung der Transparenz von Kapitalbewegungen, Sanktionsmöglichkeiten gegen nicht kooperierende Steueroasen und eine verbesserte internationale Finanzaufsicht sowie die Nutzung des Steuerrechts zur Aufdeckung von Gewinnen aus illegalen Geschäften - vom Drogenhandel bis zum Menschenschmuggel.

Stabilisierung der Finanzmärkte

Drittens ist die Stabilisierung der Finanzmärkte durch Regulierung der vornehmlich kurzfristigen Kapitalbewegungen und der Akteure sowie der "Marktplätze", auf denen sie transferiert werden (vor allem in den "Offshore-Finanzzentren"), von großer Bedeutung; ().

Einerseits wird auf die Bedeutung einer verbesserten Koordination der Geld- und Währungspolitik innerhalb und zwischen den großen Währungsräumen verwiesen. Zum anderen ist zur Reduzierung der Volatilität eine Devisentransaktionssteuer nach dem Vorschlag von James Tobin schon vor Jahren ins Gespräch gebracht worden. Internationale Devisentransaktionen würden mit einem geringen Steuersatz von weniger als 0,5 Prozent vom Umsatz belegt. Für langfristige Investitionen mit mehreren Jahren Festlegung fiele die Belastung kaum ins Gewicht, kurzfristige Transaktionen (so genannte Round-Tips, bei denen Summen oft mehrmals am Tag bewegt werden, um minimale Geldhandelsspannen auszunutzen) würden hingegen bei jedem Währungstausch besteuert. Sie würden außer bei großen Kursveränderungen unrentabel und daher unterbleiben. Dies könnte zur Beruhigung der Finanzmärkte beitragen. Die Enquete-Kommission empfiehlt deshalb der Bundesregierung, sich zunächst auf europäischer und dann auf internationaler Ebene für die Einführung einer Devisentransaktionssteuer einzusetzen (). Ergänzend zur "Segmentation" von Währungsmärkten durch die Devisentransaktionssteuer kann viertens ein Zusammenschluss kleinerer Währungsräume zur Stabilisierung von Währungs- und Finanzbeziehungen beitragen. Dies hatte auch James Tobin alternativ zu der "Tobin-Steuer" vorgeschlagen ().

Finanzierung der Entwicklungszusammenarbeit

Die nach wie vor wichtigste finanzielle Quelle der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) ist die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit, die internationale "Official Development Assistance" (ODA). In den 70er Jahren hatten sich die Industrieländer darauf geeinigt, 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts für die Entwicklungszusammenarbeit aufzuwenden, haben aber bisher nur 0,22 Prozent erreicht. Deutschland liegt derzeit bei etwa 0,27 Prozent. Die Enquete-Kommission empfiehlt, die Mittel für öffentliche Entwicklungszusammenarbeit auf Grundlage verbindlicher Zeitpläne auf das angestrebte Niveau von 0,7 Prozent anzuheben. Privatwirtschaftliche Investitionen und Kapitaltransfers können die fehlenden öffentlichen Mittel nicht ersetzen, da sie sich vorrangig auf wenige (Schwellen-)Länder und auf den Abbau natürlicher Ressourcen konzentrieren.

Ein weiterer Beitrag zur Entwicklungszusammenarbeit ist der Abbau der hohen Verschuldung vieler Entwicklungsländer. Zins- und Tilgungszahlungen nehmen einen zu großen Anteil am jeweiligen Bruttoinlandsprodukt ein (). Eine Fortsetzung der in Köln auf dem G7-Gipfel beschlossenen Initiative zur Entschuldung hoch verschuldeter, armer Länder (HIPC) ist notwendig. Denn eine nicht tragfähige äußere Staatsverschuldung lässt zu wenig Spielraum für Bildungs- und Gesundheitsprojekte, für die Verbesserung der materiellen Infrastruktur oder für die Errichtung einer rechtsstaatlichen Ordnung sowie für die Verbesserung der Geschlechtergerechtigkeit, als dass nachhaltige Entwicklung möglich wäre.

Gefahren für die Demokratie

Zu den Problemen liberalisierter Finanzmärkte gehört neben der Gefährdung der Stabilität und Integrität der Wirtschaft auch der Druck, den die großen Akteure auf den Finanzmärkten auf Unternehmen und Regierungen ausüben. Institutionelle Investoren setzen das Management großer Kapitalgesellschaften unter Druck, die Geschäftspolitik ausschließlich auf die Interessen der Aktionäre an schnellen Gewinnen und Steigerungen der Aktienkurse auszurichten (Shareholder-Value-Orientierung) und die Interessen anderer Gruppen, wie Arbeitnehmer und Verbraucher (Stakeholder), demgegenüber zu vernachlässigen. Mit der Drohung, ansonsten ihr Kapital abzuziehen, bringen sie auch demokratisch gewählte Regierungen dazu, ihre Wirtschafts-, Steuer- und Sozialpolitik an hohen Renditen auf Finanzanlagen auszurichten statt an Vollbeschäftigung, Wohlstand und gerechter Einkommens- und Vermögensverteilung sowie ökologischer Nachhaltigkeit. Auch ist es riskant, die sozialen Sicherungssysteme durch Privatisierung den Entwicklungen der Kapitalmärkte auszuliefern oder wie im Falle großer US-amerikanischer Pensionsfonds zum Motor des Shareholder-Denkens zu machen ().

Reform der Institutionen von Bretton Woods

Um zu verhindern, dass die zu erwartenden Finanzhilfen des IWF (die letztlich von Steuerzahlern aufgebracht werden) im drohenden Krisenfall quasi als "Kreditversicherung" in die Überlegungen von Investoren mit einbezogen werden (dies führt zu unangemessener Risikofreude, "Moral Hazard", d.h. zu Geschäften zu Lasten der Steuerzahler), muss klargestellt werden, dass sich an den Kosten einer Krisenbereinigung nicht nur die Schuldner und die internationale Gemeinschaft, sondern auch die Gläubiger beteiligen müssen ("Bail in", "Private Sector Involvement"). Die Risiken von Investitionen müssen in wirtschaftliche Entscheidungen einbezogen werden. Private Investoren sollten nicht mehr damit rechnen können, dass die Kosten für von ihnen eingegangene offensichtliche Risiken durch die Steuerzahler getragen werden ().