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6.5.2003 | Von:
Ulrike Guérot

Die Bedeutung der deutsch-französischen Kooperation für den europäischen Integrationsprozess

III. Die Agenda der Zukunft: Raum für deutsch-französische Initiativen?

1. Die Währungsunion und der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Die Schaffung der Währungsunion hat vor allem in den Jahren 1992 bis 1998 zu großen Verwerfungen zwischen Deutschland und Frankreich geführt.[19] Die Nachbeben dieser Diskussion um die konkrete Ausgestaltung und die Modalitäten der Währungsunion sind bis heute zu spüren, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der aktuellen Entwicklungen um den Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Frankreich hatte von Anfang an das Gefühl, in dieser Frage unter einem "deutschen Diktat" zu stehen. Die im Maastrichter Vertrag festgelegten Statuten der Europäischen Zentralbank (EZB) entsprachen der Verfassung der Bundesbank, die EZB sollte ihren Sitz in Frankfurt nehmen, der Name "Ecu" wurde - auf deutschen Wunsch - in "Euro" umgewandelt. Der auf dem Europäischen Rat in Dublin 1996 beschlossene "Stabilitätspakt" folgte einem deutschen Plan und, nach französischer Lesart, einer Art deutscher "Zusatzforderung". Die fiskalischen Konvergenzkriterien bezüglich des Defizits und der Staatsverschuldung sollten auf einmal nicht mehr - wie im Maastrichter Vertrag eigentlich vorgesehen - "dynamisch" erfüllt werden, sondern "punktgenau" (3,0 Prozent). Was den Deutschen als Mittel geldpolitischer Stabilität erschien ("Der Euro: Stark wie die Mark"), bedeutete für die Franzosen geldpolitische Rigidität, die angesichts der ohnehin angespannten Konjunkturlage nur zusätzliche Arbeitsplätze koste ("Maastricht tue l'emploi").[20]

Deutschland tat recht daran, die geldpolitische Stabilität des Euro zu verteidigen und auf einen ausgeglichenen Haushalt der EU-Mitglieder zu drängen. Aber auch das französische Argument, geldpolitische Rigorosität allein führe nicht zu einer volkswirtschaftlichen Gesundung, hatte seine Berechtigung. Umso heftiger war der Schlagabtausch zwischen beiden Ländern. Der Streit konnte nur dadurch beendet werden, dass Deutschland einem "Beschäftigungskapitel" im Amsterdamer Vertrag und einem "Europäischen Sondergipfel zur Beschäftigung" im November 1997 in Luxemburg zustimmte.

Die aktuelle Debatte um den Stabilitätspakt zeigt, dass die damaligen französischen Einwände berechtigt waren. Sowohl Deutschland als auch Frankreich werden im Jahr 2003 das Defizitkriterium von drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts voraussichtlich verfehlen. Angesichts der derzeitigen wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion um die Maastricht-Kriterien sind Reformen und Modifikationen des Paktes zu erwarten;[21] diese könnten den französischen Bedenken Rechnung tragen.[22] Die bereits getroffene Entscheidung, künftig auf strukturelle Defizite abzuheben und konjunkturelle Faktoren herauszurechnen, entspricht im Kern dem alten französischen Anliegen, eine bereits schwächelnde Wirtschaft nicht durch exzessive Haushaltskonsolidierung weiter "abzuwürgen" und Spielräume für die automatischen Stabilisatoren zu lassen.[23] Deutschland und Frankreich haben hier bereits auf eine Anpassung des Vertrages an die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen in der Eurozone hingewirkt, und dieser Vorstoß ist zu begrüßen.[24] Es bleibt jedoch abzuwarten, ob daraus eine europäische Initiative für die Neufassung des Paktes entsteht.

2. Die Finanzierung und Gestaltung der EU-Osterweiterung

Bei der Frage der Finanzierbarkeit der Osterweiterung ging es im Kern stets um die klassische deutsch-französische Auseinandersetzung über den EU-Haushalt. Die Interessen von Deutschland als größter Nettozahler und Frankreich als eines der Länder, die finanziell massiv von der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) profitieren, könnten gegensätzlicher nicht sein.[25] Zuletzt bestimmte dieser Konflikt die Verhandlungen um die Agenda 2000, die mittelfristige Finanzplanung der EU, sowie die nachfolgenden Versuche zur Lösung der Agrarfrage.

Insofern ist es höchst beachtlich, dass die EU-Mitgliedstaaten auf den Gipfeltreffen in Brüssel am 24./25. Oktober 2002 und Kopenhagen am 12./13. Dezember 2002 in dieser Frage eine Übereinkunft erzielt haben - auf der Grundlage einer deutsch-französischen Initiative. Die Staats- und Regierungschefs vereinbarten, die Agrarausgaben (abgesehen von einem 1 -prozentigen Inflationsausgleich ab 2007) auf dem Niveau von 2006 einzufrieren;[26] lediglich die Hilfen für den Strukturwandel in ländlichen Regionen sind davon ausgenommen. Da die Mittel nach der EU-Erweiterung auch an die neuen Mitgliedsländer fließen, werden sich die Landwirte künftig auf niedrigere Subventionen einstellen müssen. In Kopenhagen wurde der in Brüssel vereinbarte Plafond für die Agrarausgaben auf polnischen Druck zwar geringfügig erhöht, es blieb aber im Wesentlichen bei dem zuvor von Deutschland und Frankreich ausgehandelten Kompromiss.

Ohne Zweifel lässt sich diese Einigung als Erfolg für die EU und das deutsch-französische Tandem werten. Immerhin haben Deutschland und Frankreich die historisch und politisch wichtigste Herausforderung für die Union, die Osterweiterung, nicht an der Agrarfrage scheitern lassen. Am Ende verzeichneten beide Seiten einen Erfolg: Frankreichs Präsident Jacques Chirac konnte seine Bauern vertrösten, dass bis zur Neufassung des EU-Finanzrahmens im Jahre 2006 alles beim Alten bleibt. Bundeskanzler Schröder erreichte durch die Deckelung der Agrarreformen, dass die deutschen Nettoausgaben im Zuge der Osterweiterung zumindest nicht ins Uferlose steigen - auch wenn er die angestrebte Haushaltsneutralität nicht durchsetzen konnte.[27] Und: Die Beitrittskandidaten werden nicht zu Mitgliedstaaten zweiter Klasse degradiert.

Doch Reformpolitik und die Gestaltung der Integration in einer auf 27 Mitglieder angewachsenen EU sehen anders aus. Die positive Resonanz auf den deutsch-französischen Schulterschluss zeigt wohl vor allem, wie gering die Erwartungen inzwischen sind.[28] Eine inhaltliche Reform der Agrarpolitik wurde erneut verschoben.[29] Damit steht Frankreich und Deutschland in der Zeit von 2003 bis 2006 noch viel Arbeit bevor, und es bieten sich einige Reibungsflächen. Denn letztlich geht es auch um die Frage, ob die EU weiterhin rund die Hälfte ihres Haushaltes für die Landwirtschaft und damit für nur fünf Prozent der europäischen Bevölkerung ausgibt[30] oder ob das Geld stattdessen nicht in Zukunftsprojekte - wie den Ausbau der europäischen Verteidigungspolitik, den gemeinsamen Grenzschutz oder die Hochtechnologie - investiert werden sollte. Frankreich und Deutschland tragen hier eine große Verantwortung. Trotz ihres Krisenmanagements im Vorfeld der EU-Osterweiterung steht eine entsprechende langfristige konzeptionelle Planung noch aus.

3. Die künftige Verfassung Europas ist mehr als ein Vertragstext

Fast alle Fragen der institutionellen Gestaltung Europas, die im vergangenen Jahrzehnt zu Kontroversen zwischen Deutschland und Frankreich geführt haben, liegen in den unterschiedlichen Verfassungstraditionen begründet: Auf der einen Seite steht das semi-präsidentiell regierte und zentralistisch organisierte Frankreich, auf der anderen Seite das parlamentarisch regierte und föderal organisierte Deutschland. Nur vordergründig streiten sich beide Länder um Begriffe - Föderation oder Subsidiarität. De facto geht es um Demokratiekonzepte und die Frage, wie die europäischen Institutionen sui generis zu gestalten sind.

Lange Zeit hatte Deutschland auch im EU-Rahmen föderale Strukturen befürwortet: die Ausdehnung von Mehrheitsentscheidungen, eine starke Kontrolle der Europäischen Kommission durch das Europäische Parlament (EP) und die zumindest tendenzielle Entwicklung der Kommission zu einer europäischen Regierung bei gleichzeitiger Respektierung des Subsidiaritätsprinzips. Dagegen bevorzugte Frankreich einen intergouvernementalen Ansatz und wollte den Europäischen Rat als Exekutive fördern.[31]

Zwar vertritt die Bundesregierung offiziell nach wie vor die Position, dass der Präsident der Kommission durch das Europäische Parlament gewählt werden soll. Aber Frankreich zeigte wenig Offenheit für das, was die Deutschen "Demokratisierung durch Politisierung" nennen. Das deutsche Modell würde die Kommission und das Europäische Parlament dadurch aufwerten, dass die Bürger bei Europawahlen ihre "europäische Regierung" wählen könnten. Doch Frankreich hat damit gleich zwei Probleme, ein prinzipielles und ein praktisches. Zum einen fehlt ihm ein starkes Parlament. Zum anderen werden durch die Beschlüsse von Nizza künftig weniger französische als deutsche Abgeordnete im EP sitzen; schon deshalb lehnt Frankreich einen Machtzuwachs für das Gremium ab.

Die Diskussion verläuft jedoch längst nicht mehr entlang nationaler Grenzen. Der im Februar 2002 eingesetzte Verfassungskonvent unter der Leitung des früheren französischen Präsidenten Valéry Giscard d'Estaing muss einer Vielzahl von Akteuren gerecht werden; diese gruppieren sich zunehmend entlang der Trennungslinie "föderal" versus "intergouvernemental". Zudem hat der deutsch-französische Disput über den Begriff der "Föderation"[32] in den vergangenen Jahren nur dazu geführt, dass die Debatte um die institutionelle Zukunft Europas zunehmend von Großbritannien besetzt wurde. Zwar gab es mit der Erklärung von Laeken, in der Deutschland und Frankreich im Dezember 2001 die Einberufung eines Europäischen Verfassungskonvents forderten, eine gemeinsame Initiative - diesmal sogar von beiden Parlamenten getragen.[33] Aber Berlin und Paris konnten sich mit ihrem Anliegen nicht durchsetzen. Nach einem entsprechenden britisch-spanischen Vorschlag vom Februar 2002 dreht sich die Diskussion inzwischen um die Frage, ob ein Präsident des Europäischen Rates die EU nach außen vertreten soll. Frankreich hat sich dem Vorschlag bereits angeschlossen. Und auch der am 28. Oktober 2002 präsentierte Entwurf des Konventpräsidiums unter Federführung von Giscard d'Estaing hat diesen aufgegriffen.[34] Problematisch ist jedoch, dass dieses Konzept maßgeblich die intergouvernementale Komponente der EU-Institutionen stärken würde. Dafür spricht auch, dass der von Giscard d'Estaing vorgesehene "Kongress der Europäischen Völker" aus nationalen Abgeordneten zusammengesetzt sein soll.

Deutschland nimmt hier eine zögerliche und uneinheitliche Position ein. Während Bundeskanzler Schröder sich bereits positiv zu diesem Vorschlag geäußert hat,[35] scheint Außenminister Joschka Fischer noch immer föderalen Konzepten anzuhängen, wie er sie in seiner Rede an der Humboldt-Universität in Berlin skizziert hat. Es wird sich zeigen, inwieweit Fischer den Konvent beeinflussen und sich gegenüber Schröder durchsetzen kann. Nachdem sich Frankreich - von wenigen Ausnahmen abgesehen[36] - scheinbar endgültig von föderalen Konzepten verabschiedet hat, führt Deutschland eine Art Rückzugsgefecht. Der deutsche Ansatz zielt nun auf eine Stärkung des Europäischen Rates, aber unter Beibehaltung des Machtgleichgewichts der EU-Institutionen - d.h. ohne Schwächung der Kommission und des Europäischen Parlaments. In diesem Sinne setzt Deutschland mit seinen jüngsten Vorschlägen auf eine Doppelspitze - einen Präsidenten des Europäischen Rates und einen gewählten Kommissionspräsidenten.[37]

Das deutsche Problem ist, dass es wenig überzeugende Vorschläge für eine Stärkung von Kommission und Parlament gibt. Denn eine "Politisierung" der Kommission könnte mittelfristig auch ihre Schwächung bedeuten. Wichtige Bereiche der heutigen Kommissionsarbeit, z.B. das Wettbewerbsrecht, müssten in unabhängige europäische Agenturen überführt werden. Eine politische Kommission könnte ihrer Rolle als "Hüterin der Verträge" nicht mehr nachkommen. Am problematischsten aber ist, dass Deutschland für ebendiese Pläne der strategische Verbündete Frankreich fehlt. Es ist zum derzeitigen Zeitpunkt zweifelhaft, ob sich beide Länder in der zum 40. Jahrestag des Elysée-Vertrages geplanten Gemeinsamen Erklärung zur Europäischen Verfassung aufeinander zu bewegen werden. Zwar hat der französische Außenminister Dominique de Villepin vor kurzem deutliche Zugeständnisse hinsichtlich der Stärkung von Europäischem Parlament und Kommission gemacht.[38] Was die Frage der zukünftigen europäischen Exekutive - die Kernfrage der Verfassungsdiskussion - anbelangt, so sind die Divergenzen zwischen Deutschland und Frankreich aber noch nicht ausgeräumt.


Fußnoten

19.
Vgl. dazu ausführlicher Eric Aeschimann/Pascal Riché, La Guerre de sept ans. Histoire sécrète du franc fort, Paris 1996; Ulrike Guérot, Le débat sur l'UEM en Allemagne. Essai d'analyse (Groupement d'Etudes et de Recherches Notre Europe, Série Problématiques Européennes, Nr. 1), Paris April 1997.
20.
Dt.: "Maastricht tötet Arbeitsplätze". Vgl. zur Fülle der französischen Pressereaktionen ebd.
21.
Vgl. Sparpläne bei Ökonomen umstritten, in: FTD vom 1. Oktober 2002, S. 12.
22.
Vgl. Prodi: Der Stabilitätspakt ist dumm, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 18. Oktober 2002.
23.
Vgl. Martin Wolf, The eurozone should plot a faster economic course, in: Financial Times, 20. Oktober 2002
24.
Vgl. Schröder und Chirac einig gegen Zentralbank, in: FTD vom 6. Oktober 2002.
25.
Vgl. Christian Weise u.a., Die Finanzierung der Osterweiterung der EU, Baden-Baden 2002.
26.
Vereinbart wurde eine nominale Steigerung um ein Prozent pro Jahr. Liegt die tatsächliche Inflationsrate über diesem Wert, bedeutet dies eine reale Senkung der Ausgaben. Vgl. FTD vom 28. Oktober 2002. Für die neuen Beitrittsstaaten ist ein so genanntes "phasing-in" in die GAP vorgesehen: Ihnen werden im Jahre 2004 zunächst 25 % der Direktbeihilfen, 2005 dann 30 %, 2006 dann 35 % etc. ausgezahlt, bis sie im Jahr 2013 das Niveau der Altmitglieder erreichen. Zu den Details vgl. Ulrike Guérot, Annäherung in der Agrarpolitik. Trägt der deutsch-französische Kompromiss?, in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 53 - 57.
27.
Vgl. Berlin und Paris feiern sich als Sieger im Finanzpoker, in: FTD vom 28. Oktober 2002.
28.
Vgl. die Aussage des polnischen Außenministers Wlodzimierz Cimoszewicz: "Wichtiger als der Inhalt des Kompromisses ist, dass überhaupt eine Entscheidung gelungen ist." Zitiert nach: Handelsblatt vom 28. Oktober 2002, S. 7.
29.
Vgl. Christian Weise, Deutsche Debatte um den EU-Haushalt. Senkung des Nettobeitrags kein Reformersatz, Wochenbericht des DIW 40/1997, S. 730 - 737.
30.
Derzeit beträgt der EU-Haushalt etwa 100 Milliarden Euro, davon fließen ca. 48 Milliarden in die Gemeinsame Agrarpolitik.
31.
Vgl. den Verfassungsentwurf von Alain Juppé und Jacques Toubon, zu finden im Policy-Forum "Europäische Verfassung" unter www.weltpolitik.net.
32.
Vgl. Ulrike Guérot, Eine Verfassung für Europa? Neue Regeln für den alten Kontinent, in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 28 - 37.
33.
Vgl. die Gemeinsame Erklärung bei den 78. Deutsch-Französischen Konsultationen über die großen europapolitischen Prioritäten vom 23. November 2001 in Nantes, abgedruckt in: Internationale Politik, 67 (2002) 1, S. 101.
34.
Vgl. European Convention, Dokument CONV 369/02, Brüssel, 28. Oktober 2002.
35.
Vgl. Schröder backs EU presidency, in: Financial Times vom 11. Oktober 2002.
36.
Vgl. Robert Badinter, Convention sur l'avenir de l'Europe. Entretien avec Robert Badinter, in: LM vom 27. September 2002.
37.
Vgl. Hans-Gert Pöttering, Wie die EU geführt werden soll, in: FAZ vom 19. Oktober 2002. Dagegen befürworten britische Vertreter einen einzigen Präsidenten des Rates, der zugleich der Kommission vorsteht. Allerdings hat Tony Blair jüngst in einer beachtlichen Rede klargestellt, dass die EU eine starke Kommission braucht; er sprach in diesem Zusammenhang von einer möglichen "partnership" zwischen Kommission und Rat. Dies baut zumindest eine Brücke zu den Initiativen der EU-Kommission für den Verfassungskonvent, die stark föderale Tendenzen haben: Demnach würde der Kommissionspräsident vom Parlament gewählt, die Kommission wäre sowohl dem Parlament als auch dem Rat politisch verantwortlich, Mehrheitsentscheidungen würden ausgedehnt und das Europäische Parlament erhielte volle Rechte. Vgl. die Rede von Premierminister Tony Blair in der Old Library Cardiff "The Future of Europe. Strong, Effective, Democratic", gehalten am 28. November 2002.
38.
Vgl. die Rede des französischen Außenministers Dominique de Villepin zu Europa, gehalten in Marseille am 2. Dezember 2002 (www.botschaft-frankreich.de).