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26.10.2004 | Von:
Jan Wehrheim

Städte im Blickpunkt Innerer Sicherheit

Überwachen und Ausgrenzen

Maßnahmen Innerer Sicherheit und deren Inszenierungen, wie sie derzeit nach US-amerikanischem und britischem Vorbild in deutschen Städten Einzug halten, können in vier Dimensionen beschrieben werden: rechtlich, organisatorisch, technisch und symbolisch-materiell.[3]

Recht

Zunächst meint die Dimension Recht eine Novellierung kommunaler bzw. länderspezifischer Sicherheits- und Ordnungsgesetze oder so genannter Gefahrenabwehrverordnungen. Folge solcher Novellierungen sind neue Verbote, etwa das Trinken von Alkohol, das Urinieren in der Öffentlichkeit, das Liegen und Lagern oder das Betteln betreffend. Heute verfügen fast alle Städte über solche Regelungen, unabhängig von den tatsächlichen Problematiken. Zudem erhält die Polizei neue Eingriffsmöglichkeiten: Sie kann nicht nur an Orten, die von ihr als gefährlich definiert werden, verdachtsunabhängige Kontrollen durchführen, sie kann an diesen Orten auch ohne Begründung Platzverweise gegen beliebige Personen aussprechen. Wie beim Einsatz von Videoüberwachung oder bei der Schleierfahndung zeichnet sich hier ein Paradigmenwechsel im deutschen Rechtsverständnis ab: An die Stelle der Unschuldsvermutung tritt ein pauschaler Verdacht, der lediglich im Aufenthalt an einem Ort der Stadt begründet ist.

Welche Ausmaße Platzverweise annehmen können, zeigt das Beispiel Hamburg St. Georg: Dort gab es Mitte der neunziger Jahre durchschnittlich etwa 50.000 solcher Platzverweise pro Jahr. Bei Verstößen gegen diese können längerfristige Aufenthaltsverbote folgen oder auch Ingewahrsamnahmen und Ersatzfreiheitsstrafen. Neben Platzverweisen sind der Verbringungsgewahrsam sowie generelle Betretungsverbote zu erwähnen. Oftmals summieren sich solche Maßnahmen zu einem dauerhaften Ausschluss aus dem öffentlichen Raum. In den neunziger Jahren verteilte das Bremer Ordnungsamt Stadtpläne mit eingezeichneten Verbotszonen an Asylsuchende, die verdächtigt wurden, mit illegalen Drogen zu handeln. Für einen solchen Ausschluss aus ganzen Stadtvierteln war keine Anklage und dementsprechend auch keine Verurteilung notwendig, ausreichend war eine schlichte Verdachtsäußerung einzelner Polizisten. Das neue Bremer Polizeigesetz legalisiert diese Praxis auch gegenüber deutschen Staatsangehörigen.

Eine besondere Neuerung auf der Ebene des formalen Rechts resultiert aus der Privatisierung städtischer Areale. In den Innenstädten wie an den Stadträndern schießen Passagen, Shopping Malls und Urban Entertainment Center aus dem Boden. In diesen de jure privaten Räumen gelten, wie auch in Bahnhöfen, Hausordnungen, die oft nicht nur Rennen, Betteln, das Trinken von Alkohol, Musikhören oder Spielen verbieten, sondern darüber hinaus jeden "unnötigen" Aufenthalt untersagen oder gar "angemessene" Kleidung vorschreiben. Hausverbote können die Folge von Verstößen gegen solche substrafrechtlichen Partikularnormen sein. Privatunternehmen haben dieDefinitionsmacht darüber, wer ursprünglich öffentlichen Raum wozu nutzen darf. Es entstehen lokal spezifische Normativitäten, denen keine - zumindest demokratisch legitimierten - Aushandlungsprozesse zugrunde liegen.

Platzverweise und Hausverbote schließen in Deutschland jährlich Hunderttausende, wahrscheinlich sogar Millionen temporär oder dauerhaft von sozial bedeutungsvollen Räumen aus. Ausgesprochen und durchgesetzt werden diese Maßnahmen nicht nur von der Polizei, sondern gerade in den privatisierten Räumen von kommerziellen Sicherheitsdienstleistern.

Organisation

Damit ist die zweite Dimension angesprochen: neue Organisationsformen von städtischer Sicherheit. Diese wird immer weniger informell, durch Anwohner oder Passanten der Straßen, geleistet. Sie wird zunehmend staats- oder marktförmig organisiert, also durch Polizei, Bundesgrenzschutz, kommunale Ordnungs- oder durch private Sicherheitsdienste. Bürgerinnen und Bürger werden im Rahmen von Sicherheitswachten in formelle Kontrollstrukturen eingebunden.

Die Befugnisse von privaten Sicherheitsdiensten sind rechtlich begrenzt. Im öffentlichen Raum gelten die so genannten Jedermannsrechte, die etwa das Festhalten von "Straftätern" gestatten. Durch ihr Auftreten und ihre Uniform suggerieren die Akteure hoheitliche Kompetenzen, was ihnen erleichtert, auch ohne das Hausrecht ihre Aufgabenbereiche zu erfüllen. Das "Fernhalten unliebsamer Personen" ist neben "Abschreckung" zur Dienstleistung Nummer eins geworden: 87,2 Prozent der Anbieter sehen dies als Haupttätigkeitsbereich an.[4] Laut Statistischem Bundesamt ist die Zahl der Wach- und Sicherheitsunternehmen zwischen 1992 und 2002 von 1.290 auf 2.748 gestiegen. Die Zahl der in ihnen Beschäftigen stieg laut dem Bund Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen zwischen 1993 und 2003 von 101.000 auf 170.000.[5]

Technik

Zur Dimension Technik gehören im internationalen Kontext biometrische Zugangskontrollsysteme, der Einsatz von Satelliten sowie Formen akustischer Überwachung.[6] Videoüberwachung ist aber die bedeutendste Neuerung auf dem Feld der Inneren Sicherheit in Städten. Zusammen mit DNA-Datenbanken, elektronischen Kundenkarten, RFID-Chips[7] in Konsumgütern, dem Toll-Collect-System und dem Großem Lauschangriff bietet optische Überwachung ungeahnte Potenziale.

Die Anzahl der Kameras wird für das Vorreiterland Großbritannien auf bis zu vier Millionen geschätzt, für Deutschland kursiert die Zahl 500.000, obwohl diese Angaben nur schwer zu überprüfen sind, denn die überwiegende Anzahl wird in privaten Räumen eingesetzt und statistisch nicht erfasst. Überwacht werden heutzutage auch in Deutschland bereits Bahnhöfe, Einkaufszentren, öffentliche Plätze, Universitäten, Schulen, Altersheime, Tankstellen, Busse, U-Bahn-Stationen und Wohngebäude. Auch wenn noch keinesfalls von einer flächendeckenden Überwachung gesprochen werden kann, so verläuft die Verbreitung in jüngerer Zeit rasant. In größeren Bahnhöfen oder Einkaufszentren sind jeweils um die 100 Kameras im Einsatz. Neben der Quantität liegt jedoch der wesentliche Unterschied zum Orwell'schen Szenario darin, dass es eben gerade nicht den einen "Big Brother" gibt, sondern viele kleine Brüder und Schwestern. Die meisten Kameras werden nicht zentral von einem "Leviathan" kontrolliert, sondern von den Eigentümern der Räume. Es kann daher eher von einer Überwachungsgesellschaft als von einem Überwachungsstaat gesprochen werden.[8]

Der aktuelle technische Standard von Videokameras ermöglicht es, Buchtitel auf eine Entfernung von 100 Metern lesen zu können und Personen beim Einsatz mehrerer Kameras automatisch zu verfolgen. Gesichtserkennung in Echtzeit ist in der Erprobungsphase. In Zukunft soll Computersoftware sogar Abweichungen erkennen, bevor sie eintreten, und die Programmierung muss gar nicht diskriminierend motiviert sein: Abweichung soll durch die Überwachung der Normalität auffallen. Ohne solche "algorithmische" Überwachung werden einer britischen Studie zufolge[9] insbesondere männliche Jugendliche, Personen mit dunkler Hautfarbe, Angehörige subkultureller Gruppen und soziale Randgruppen überproportional lange und oft überwacht. Regelmäßige situative oder auch nur statistische Zusammenhänge zu strafrechtlich relevanten Handlungen lassen sich jedoch nicht konstatieren. Frauen spielen kaum eine Rolle - und wenn, dann zu zehn Prozent aus Gründen des Voyeurismus.

Zwei konkurrierende Argumentationen kennzeichnen die öffentliche Diskussion. Einerseits wird davon ausgegangen, Videoüberwachung reduziere Kriminalität, sie wirke präventiv, als eine Art positiver Ordnungsfaktor. Andererseits wird argumentiert, Videoüberwachung führe zum Verlust bürgerlicher Freiheitsrechte, da die Individuen bei Beobachtung auf deren Wahrnehmung automatisch verzichten würden; sie wirke als negativer Ordnungsfaktor. In dieser Kontroverse wird davon ausgegangen, dass die Kameras von selbst eine Wirkung entfalten. Dabei herrscht ein technologischer Determinismus vor: Die Wirkung von Videoüberwachung scheint allein in der Natur des technischen Geräts begründet. Basis dieser Annahme ist das von Foucault[10] beschriebene Panopticon: das Modell eines Gefängnisses, dessen Architektur es den Wärtern ermöglicht, zu jeder Zeit zu sehen, was in den Zellen vorgeht, ohne dass die Insassen wissen, ob und wann sie beobachtet werden. In Analogie dazu werde der Einsatz von Videoüberwachung dazu führen, dass die Stadtbewohner und -bewohnerinnen zwar nie wissen, wann, ob und von wem er oder sie beobachtet werden, aber permanent damit rechnen müssen. Dies führe zu Verhaltensanpassung, zu Konformität.

Diese These stößt auf zweierlei Bedenken. Erstens ist es zweifelhaft, ob das Modell des Gefängnisses tatsächlich auf Großstädte übertragen werden kann, denn diese sind ja gerade das Gegenteil einer "totalen Institution",[11] und sie werden durch Kameras auch nicht zu einer solchen. Zweitens wird durch die Annahme eines technologischen Determinismus der Einfluss sowohl der Kontrolleure als auch der Kontrollierten unterschätzt.

Zur Beurteilung des "Disziplinierungsfaktors" von Videoüberwachung bietet sich ein Blick auf Handlungen an, die als kriminogen angesehen werden. Meist wird davon ausgegangen, Videoüberwachung reduziere die Kriminalität in dem von den Kameras beobachteten Raum. Das britische Innenministerium legte 2002 die Ergebnisse einer Auswertung von 22 methodisch aufwendigen Studien zur Wirkung von Videoüberwachung in den USA und Großbritannien vor.[12] Demnach reduzierte sich die Zahl der Diebstähle von und aus Kraftfahrzeugen um gut 40 Prozent, Taschendiebstähle nahmen aber nur um zwei bis vier Prozent ab, und auf die Häufigkeit von Gewaltdelikten gab es keinerlei Auswirkungen. Unterstellt man, dass die Definitionen von Handlungen und weitere intervenierende Variablen stabil geblieben sind, entfaltet Videoüberwachung demnach außer auf Parkplätzen kaum eine Wirkung. Aber nur ein Bruchteil der Kameras beobachtet Parkplätze, und offiziell sollen sie ja primär vor Gewalt schützen. Im Durchschnitt ist die Wirkung kostspieliger Videoüberwachung auf Kriminalität niedriger als die Wirkung einer verbesserten Straßenbeleuchtung.[13] Die häufigen Aussagen von Politik und Polizei, Videoüberwachung sei ein effektives Mittel zur Kriminalitätsbekämpfung - wobei meist mit der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) argumentiert wird - sind insofern nicht haltbar. Auch hinsichtlich Verlagerungseffekten dokumentiert die Forschung kaum Auswirkungen von Videoüberwachung. Es lassen sich weder positive Effekte feststellen - Kriminalität sinkt auch in den angrenzenden, nicht überwachten Räumen - noch negative, d.h., sie verlagert sich weder nennenswert räumlich noch zeitlich.

Damit stellt sich eine neue Frage: Können Kameras, wenn sie nicht einmal hinsichtlich strafrechtlich als kriminell definierten Handlungen große Wirkungen entfalten, grundsätzlich disziplinierend wirken, also Verhalten verändern? Wenn ja, dürfen sie die Bürgerrechte einschränken? Eine wesentliche, wenn auch nicht hinreichende Voraussetzung für die panoptische Wirkung von Kameras ist, dass die Adressaten dieser Machtintervention von der Existenz der Kameras wissen. Nur dann können sie sich den Normen anpassen. Die Kenntnis über die Existenz von Kameras hängt aber von deren lokaler Inszenierung ab und dürfte zudem sozial hoch selektiv sein. In Leipzig etwa wird auf die Kameras der Polizei mittels großer Schilder hingewiesen. In privatisierten Räumen werden oft sogar nur offensiv präsentierte Attrappen verwendet, d.h., es wird voll und ganz auf den disziplinierenden Effekt gesetzt. In Bremen dagegen erinnert die Kamera vor dem Hauptbahnhof eher an eine Straßenlaterne, und die Schilder sind klein und hoch angebracht. In der Atmosphäre der Reizüberflutung eines Bahnhofsplatzes kann kaum davon ausgegangen werden, dass die Passantinnen und Passanten sich der Überwachungssituation bewusst sind und so ihr Verhalten normkonform gestalten.

Die meisten Individuen nehmen Videokameras gar nicht wahr oder ignorieren sie. Reagieren werden jedoch Gruppen, die verstärkt beobachtet werden und mit Schikanen von Ordnungshütern rechnen, bzw. diejenigen, welche die anfangs beschriebenen Freiheiten einer Großstadt nutzen. Die Anonymität als Voraussetzung dieser Freiheit wird eingeschränkt; spätestens dann, wenn es möglich wird, alle Menschen namentlich zu identifizieren, wenn sie durch die Stadt gehen. Videoüberwachung ermöglicht die totale Überwachung aller, sie wirkt bislang jedoch selektiv.

Gestalt

Die vierte Dimension, welche die urbane Ordnung verändert, ist die symbolisch-materielle. Sie ist oft unspektakulär, jedoch effektiv, wenn es um Kontrolle, Ausgrenzung und soziale Spaltung in Städten geht.

Verschiedene Formen lassen sich erkennen, welche die gleichen latenten oder manifesten Funktionen aufweisen. Die erste Variante ist die Schließung von Räumen. Plätze, Parks oder Wohnquartiere sind nur noch von autorisierten Personen oder nur zu bestimmten Zeiten betretbar; Zäune oder Mauern verhindern den Zugang. Auch Änderungen in der Möblierung öffentlicher Räume gehören hierzu, etwa die inzwischen viel zitierte, "pennersichere" Bank, auf der man nicht mehr liegen und nur noch unbequem sitzen kann, oder Spitzen auf Absätzen, die ein Verweilen unterbinden. Zweitens wird Einsehbarkeit hergestellt. Sie erleichtert soziale Kontrolle und ist die Voraussetzung für den Einsatz von Videoüberwachung. Drittens ist die Variante der Ästhetisierung zu nennen. In Fußgängerzonen, Passagen und Einkaufszentren werden exklusive Materialien wie Chrom, Marmor oder Granit verwendet, die über ihre Symbolik ausgrenzend wirken. Wer nicht dem durch die Materialien suggerierten sozialen Status entspricht, wird einen solchen Ort erst gar nicht betreten. Der Sicherheitsdienst wird dann zweitrangig. Die Materialien zeichnen sich durch ihren sozialen Doppelcharakter aus, sie wirken als "soziale Filter". Während sie unerwünschte Personen abschrecken sollen, sollen sie gleichzeitig attraktiv auf erwünschte Personen, z.B. kaufkräftige Konsumenten, wirken. Sie sind wichtig für den so genannten feel-good-factor und werden zum Symbol der Spaltung der Stadt.

Mit der Ziehung von Grenzen zwischen städtischen Räumen wirkt diese Dimension wie die übrigen, mit denen Sicherheit vor allem über die Segregation von Personenkategorien konstruiert werden soll. Räumliche Trennung scheint zur Maxime Innerer Sicherheit in Städten zu werden.

Gemeinsame Wirkungen

Zur Beurteilung der Folgen für Städte sollten die einzelnen Dimensionen zusammen betrachtet werden. So lassen sich potenzielle Gefahren leichter antizipieren: Zäune zielen direkt auf Ausgrenzung, Materialien sollen als soziale Filter wirken, Platzverweise verdrängen ganz unmittelbar, Videoüberwachung soll disziplinieren und Personen latent verdrängen, neue (Partikular-)Normen kriminalisieren Handlungen und damit Personen. Zusammengenommen wirkt all dies exkludierend und ermöglicht eine umfassende Überwachung. Dabei sind es vor allem spezielle Räume in den Städten, auf die sich die aktuellen Entwicklungen konzentrieren: innerstädtische Einkaufszonen, Orte des Transits, private Einkaufszentren am Rande der Städte oder auch Wohnquartiere der gehobenen Schichten, die sich von ihrer Umgebung physisch abschotten. Wohnräumliche Segregation wird sicherheitstechnisch überhöht, selbst wenn gated communities in deutschen Städten im Unterschied zu den USA bislang noch eine Ausnahme sind.

Vor allem trifft diese Entwicklung Gruppen, die besonders auf den öffentlichen Raum angewiesen sind, weil sie über keinen (adäquaten) privaten Raum verfügen bzw. der öffentliche der primäre Ort sozialer Kontakte ist: Wohnungslose, Asylsuchende, untere Einkommensschichten, exzessive Konsumenten legaler und illegaler Drogen. Sie sind "unerwünscht", weil sie für die benannten Räume nicht finanzstark genug sind, weil sie Dritte beim Geldausgeben stören oder weil ihnen generell das Stigma "kriminell" zugeschrieben wird. Gesellschaftliche Teilhabechancen der Betroffenen werden unterminiert. Mit den Personen verschwinden auch die mit ihnen verbundenen Themen aus dem öffentlichen "Raum". Soziale Ausgrenzungsprozesse verstärken sich. Die Basis demokratischer Gesellschaften ist jedoch die Integration.


Fußnoten

3.
Vgl. zum Folgenden Jan Wehrheim, Die überwachte Stadt. Sicherheit, Segregation und Ausgrenzung, Opladen 2002.
4.
Vgl. Hubert Beste, Policing the Poor - Profitorientierte Sicherheitsdienste als neue Kontrollunternehmer, in: Christoph Gusy (Hrsg.), Privatisierung von Staatsaufgaben, Baden-Baden 1998, S. 180 - 214, hier: S. 195.
5.
Vgl. www.bdws.de/main.html (6.9.2004). Allerdings muss die Zunahme nicht so stark ausgefallen sein, wie es die Zahlen suggerieren. Werkschutz und Zechengendarme gab es schon seit der Industrialisierung. Outsourcing-Prozesse könnten dazu geführt haben, dass diese Beschäftigten nicht mehr bei den Betrieben angestellt sind, sondern ausgelagert und so statistisch registriert wurden.
6.
Vgl. Fritz Sack/Detlef Nogala/Michael Lindenberg, Social Control Technologies (unveröff. DFG-Forschungsbericht), Hamburg 1997.
7.
RFID = radio frequency identification.
8.
Videoüberwachung zur Kriminalitätskontrolle durch die Polizei wird in Deutschland bislang in 20 Städten eingesetzt - ohne Anspruch auf Vollständigkeit: in Bremen, Leipzig, Flensburg, Westerland/Sylt, Dresden, Bernau, Fulda, Hofheim/Taunus, Frankfurt/M., Bielefeld, Regensburg, Stuttgart, Erkner, Potsdam, Dessau, Mannheim, Rathenow, Halle, Magdeburg und in München. Meist sind nur zwei oder drei Kameras installiert.
9.
Vgl. Clive Norris/Garry Armstrong, The maximum surveillance society. The rise of CCTV, Oxford-New York 1999.
10.
Vgl. Michel Foucault, Überwachen und Strafen, Frankfurt/M. 1989.
11.
Erving Goffman, Asyle, Frankfurt/M. 1972.
12.
Vgl. Brandon C. Welsh/David P. Farrington, Crime prevention effects of closed circuit television: a systematic review, London 2002.
13.
Vgl. David P. Farrington/Brandon C. Welsh, Effects of improved street lightning on crime: a systematic review, London 2002.