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26.10.2004 | Von:
Wolfgang Hetzer

Europäische Strategien gegen Geldwäsche und Terror

Strategien

Der Europäische Rat erklärte am 21. September 2001, dass der Terrorismus eine "wirkliche Herausforderung für die Welt und Europa" bedeute und dass seine Bekämpfung eines der vorrangigen Ziele der EU sein werde. Wenige Tage später verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Resolution 1373, in der bekräftigt wurde, dass terroristische Handlungen eine Bedrohung des Friedens und der Sicherheit darstellen. Der Rat versicherte am 8. Oktober 2001, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten an der globalen Koalition gegen den Terrorismus unter der Ägide der Vereinten Nationen teilnehmen werden und in enger Abstimmung mit den USA gegen die Finanzquellen des Terrorismus vorgehen wollen. Dies sollte insbesondere durch eine Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den Dienststellen geschehen, die für die Terrorismusbekämpfung zuständig sind: Europol, Eurojust, Nachrichten- und Polizeidienste sowie die Justizbehörden.

Im "Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 27.Dezember 2001 über die Bekämpfung des Terrorismus"[2] wird erklärt, dass die vorsätzliche Bereitstellung oder Sammlung von Geldern durch Staatsangehörige oder im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten der EU mit der Absicht, diese zur Ausführung terroristischer Handlungen zu verwenden, unter Strafe gestellt wird. Gelder und sonstige Vermögenswerte oder wirtschaftliche Ressourcen von Personen oder Körperschaften mit einem spezifizierten Bezug zum Terrorismus werden eingefroren. Personen, die terroristische Handlungen finanzieren, planen, unterstützen oder begehen, sollen auf dem Gebiet der EU keinen sicheren Zufluchtsort erhalten. Die Mitgliedstaaten gewähren im Einklang mit dem Völkerrecht und dem jeweiligen innerstaatlichen Recht einander sowie Drittstaaten größtmögliche Hilfe bei strafrechtlichen Ermittlungen oder Strafverfahren im Zusammenhang mit der Finanzierung oder Unterstützung terroristischer Handlungen, einschließlich der Hilfe bei der Beschaffung des für die Verfahren notwendigen Beweismaterials. Die Bewegungsfreiheit von terroristischen Gruppen soll durch wirksame Grenzkontrollen, die Kontrolle der Ausgabe von Ausweispapieren und Reisedokumenten und Maßnahmen gegen Fälschung und betrügerischen Gebrauch von Dokumenten verhindert werden. Am selben Tag hat der Rat die "Verordnung (EG) Nr. 2580/2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus"[3] erlassen, weil er eine Ergänzung der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren gegen terroristische Organisationen in der EU und in Drittländern für erforderlich hielt.

Im "Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur Terrorismusbekämpfung"[4] wird hervorgehoben, dass der Terrorismus einen der schwersten Verstöße gegen die universellen Werte darstellt, auf denen die EU beruht. In Art. 1 ist festgelegt, dass jeder Mitgliedstaat die erforderlichen Maßnahmen trifft, um sicherzustellen, dass Handlungen, die nach den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften als Straftaten definiert sind, als terroristische Straftaten eingestuft werden, wenn sie mit bestimmten Zielsetzungen begangen werden. Bemerkenswert ist der Hinweis, dass der Rahmenbeschluss nicht die Pflicht berührt, die Grundrechte und die allgemeinen Rechtsgrundsätze, wie sie in Art. 6 des Vertrages über die EU niedergelegt sind, zu achten (Art. 1 Abs. 2). Unter "terroristischer Vereinigung" versteht man einen auf Dauer angelegten organisatorischen Zusammenschluss von mehr als zwei Personen, die zusammenwirken, um terroristische Straftaten zu begehen. Ein Zusammenschluss ist organisiert, wenn er nicht nur zufällig zur unmittelbaren Begehung einer strafbaren Handlung gebildet wird. Er muss nicht notwendigerweise eine kontinuierliche Zusammensetzung oder eine ausgeprägte Struktur haben (Art. 2). Der Rahmenbeschluss sieht auch die Sanktionierung juristischer Personen vor (Art. 7 und 8).

Die Europäische Kommission hat in einer "Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament über bestimmte Maßnahmen, die zur Bekämpfung des Terrorismus und anderer schwerwiegender Formen der Kriminalität, insbesondere im Hinblick auf die Verbesserung des Informationsaustausches, zu treffen sind", einen Vorschlag für einen "Beschluss des Rates über den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit betreffend terroristische Straftaten" vorgelegt.[5] Es wird betont, dass Ursachen und Auswirkungen des Terrorismus komplexer und unterschiedlicher Natur sind. Die Terrorismusbekämpfung müsse künftig zu den obersten Prioritäten der EU gehören. Damit der Terrorismus "ausgerottet" und möglichst an seinen Wurzeln bekämpft werden kann, müsse vor allem etwas gegen die Finanzierungsquellen terroristischer Vereinigungen unternommen werden.

Dies ist nach Einschätzung der Kommission ein äußerst schwieriges Unterfangen. Sie ist der Überzeugung, dass Maßnahmen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität und solche zur Bekämpfung des Terrorismus verknüpft werden müssen. Die Zusammenhänge zwischen Terrorismus und anderen Formen der Kriminalität, vor allem der organisierten, sind nicht immer offenkundig. Dennoch bestehen nach Wahrnehmung der Kommission hinsichtlich der Vorgehensweisen und der Finanzierung Verbindungen, mitunter sogar zwischen den Vereinigungen selbst. Dies gilt insbesondere für den illegalen Handel mit Waffen, Betäubungsmitteln und Diamanten, aber auch für Produktfälschung und -piraterie. Terroristische Vereinigungen gehen ähnlich wie kriminelle vor, versuchen, sich durch Erpressung, Entführung oder illegalen Handel und Betrug Geld zu verschaffen, und greifen auf Bestechungspraktiken und Geldwäsche zurück. Die Kommission glaubt, dass es durch Mobilisierung der Staaten im Kampf gegen den Terrorismus und durch Sensibilisierung der Bürger möglich sein sollte, die "legalen" Quellen des Terrorismus auszutrocknen. Sie plädiert dafür, die vom Rat der EU am 21.Dezember 1998 angenommene "Gemeinsame Maßnahme zur Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung"[6] zu überarbeiten. Diese Maßnahme betrifft nicht nur die organisierte Kriminalität, sondern auch terroristische Vereinigungen, soweit sie insbesondere auf die Straftaten nach Art. 2 des Europol-Übereinkommens abstellt, das auch die Prävention und Bekämpfung des Terrorismus zum Ziel hat. Vorgeschlagen wird die Erstellung einer elektronischen Liste der Personen, Vereinigungen und Körperschaften, gegen die Antiterrormaßnahmen gerichtet sind oder gegen die strafrechtlich ermittelt wird. Zum Zweck des Einfrierens von Geldern und sonstigen Vermögenswerten der an terroristischen Handlungen beteiligten Personen, Vereinigungen und Körperschaften werden Listen erstellt, die regelmäßig aktualisiert und im Amtsblatt der EU veröffentlicht werden. Viele der dort genannten Personen und Vereinigungen bedürfen besonderer Aufmerksamkeit, vor allem im Bankensektor, wo finanzielle Einschränkungen für sie gelten.

Nach Auffassung der Kommission sollte in jedem Mitgliedstaat die Einrichtung eines effizienten Systems zur Registrierung von Bankkonten angestrebt werden, so dass eine rasche Antwort auf Rechtshilfeersuchen möglich wird. In der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit gibt es vor allem im Bereich der Finanzdelikte erhebliche Schwierigkeiten, weil es kaum gelingt, Untersuchungen zu Konten und Bankbewegungen erfolgreich abzuschließen. Eine zentrale Erfassung der Bankkonten könnte dazu beitragen, Kapitalbewegungen im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen bezüglich der Finanzierung des Terrorismus und der Geldwäsche besser zurückzuverfolgen. Das mit dem Rechtsakt des Rates vom 16. Oktober 2001 erstellte Protokoll zu dem Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der EU enthält Bestimmungen über Auskunftsersuchen zu Bankkonten und -geschäften und über Ersuchen um Überwachung von Bankgeschäften.[7]

Es bedarf auch eines Mechanismus, der das Sammeln und Übermitteln von Informationen ermöglicht und das Vordringen terroristischer Vereinigungen in legale Tätigkeitsbereiche verhindert. Legale Körperschaften werden von terroristischen Vereinigungen für deren Zwecke, insbesondere ihre Finanzierung, benutzt. Ebenso dringen organisierte kriminelle Vereinigungen zum Zwecke der Geldwäsche in legale Tätigkeitsbereiche vor. Es sollte nicht mehr zweifelhaft sein, dass eine bessere Transparenz juristischer Personen, einschließlich der Organisationen ohne Erwerbscharakter ("Gemeinnützigkeit"), sich bei der Prävention sowohl der organisierten Kriminalität als auch des Terrorismus als wirksam erweist. In der Strategie der EU für den Beginn des neuen Jahrtausends ist daher zu Recht die Empfehlung zu finden, dass sich die Mitgliedstaaten bemühen sollen, im Einklang mit den datenschutzrechtlichen Bestimmungen Daten über die an der Gründung und Leitung der in ihrem Hoheitsgebiet eingetragenen juristischen Personen beteiligten natürlichen Personen zu erheben und zu sammeln, um so über ein Mittel gegen das Vordringen der organisierten Kriminalität in den öffentlichen und den legalen privaten Sektor zu verfügen.[8]

Im Hinblick auf eine wirksamere Bekämpfung der Kriminalität und des Terrorismus sollte auch die Einführung eines europäischen Strafregisters erwogen werden. Darüber hinaus muss nach den Vorstellungen der Kommission (in der Zwischenphase) ein umfassender Informationsaustausch zwischen Mitgliedstaaten und den für die Terrorismusbekämpfung zuständigen Stellen der Union stattfinden. Der Beschluss 2003/48 JI des Rates vom 19. Dezember 2002 über die Anwendung besonderer Maßnahmen im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Terrorismus ist ein erster wichtiger Schritt.

Nach den Anschlägen von Madrid hat der Europäische Rat am 25. März 2004 eine Erklärung über die Bekämpfung des Terrorismus angenommen, in der die Erforderlichkeit eines revidierten Aktionsplans zur Bekämpfung des Terrorismus hervorgehoben wird. Zu den neuen strategischen Zielen, die in dem Aktionsplan vom 7. Juni 2004 aufgeführt werden, gehören die Vertiefung der internationalen Anstrengungen zur Terrorismusbekämpfung, die Erschwerung des Zugangs für Terroristen zu finanziellen und wirtschaftlichen Ressourcen, die Maximierung der Fähigkeiten zur Aufdeckung, Untersuchung, Verfolgung und Verhütung terroristischer Angriffe, der Schutz der Sicherheit der internationalen Verkehrsverbindungen und die Sicherung eines wirksamen Grenzkontrollsystems, die Verstärkung der Fähigkeiten zur Bewältigung der Folgen eines terroristischen Angriffs, die Identifizierung und Behandlung der Faktoren, die für die Unterstützung und Rekrutierung für den Terrorismus erheblich sind, und die Entwicklung von Maßnahmen zur Unterstützung von Drittländern bei der Verstärkung ihrer Fähigkeiten zur Terrorabwehr im Rahmen der Außenbeziehungen der EU.


Fußnoten

2.
Amtsblatt der Europäischen Union (ABl.) L 344 vom 28.12.2001, S. 90.
3.
Ebd., S. 70.
4.
ABl. L 164 vom 22.6.2002, S. 3.
5.
KOM (2004) 221 endg. 2004/0069 (CNS).
6.
ABl. L 351 vom 29.12.1998, S. 1.
7.
ABl. C 326 vom 21.11.2001, S. 1.
8.
ABl. C 124 vom 3.5.2000, S. 1.