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15.10.2004 | Von:
Oliver Dörr

Gewalt und Gewaltverbot im modernen Völkerrecht

Ausnahmen für einzelstaatliche Gewaltanwendung

Doch wie bekanntlich rigide Rechtlichkeit höchste Ungerechtigkeit hervorbringt (summum ius summa iniuria), ist auch das völkerrechtliche Gewaltverbot ohne Ausnahmen nicht denkbar. Ein ausnahmsloses Verbot, das es auch in Zeiten höchster Not jedem Staat untersagte, seine existentiellen Interessen notfalls mit Gewalt zu wahren, wäre für viele Staaten inakzeptabel und würde den internationalen Konsens, auf dem die völkerrechtliche Norm beruht, zerstören. Dementsprechend sieht die UN-Charta selbst in Artikel 51 als wichtigste Ausnahme das Recht zur Selbstverteidigung vor. Andere Ausnahmen, die in der Völkerrechtslehre allerdings sehr umstritten sind, entwickeln sich als Gewohnheitsrecht in der Staatenpraxis. Dieses Instrument der Ausnahme muss sicherlich zurückhaltend eingesetzt werden, um das Gewaltverbot als Grundregel nicht zu unterlaufen und den wesentlichen Stützpfeiler der Völkerrechtsordnung vor einer Aushöhlung zu bewahren. Dank seiner Dynamik und Flexibilität aber bietet es die Möglichkeit, veränderten Gefahrenlagen wirksam zu begegnen und dennoch die Staaten nicht aus dem disziplinierenden Regelwerk des Völkerrechts zu entlassen. Dementsprechend steht die Reichweite des Selbstverteidigungsrechts im Mittelpunkt der Debatten über die Bekämpfung des internationalen Terrorismus und den Irakkrieg, während der völkerrechtliche Schutz der Menschenrechte den Hintergrund für Forderungen nach humanitären Interventionen bildete.

Selbstverteidigungsrecht

Artikel 51 der UN-Charta erlaubt die individuelle und kollektive Selbstverteidigung nur im Falle eines "bewaffneten Angriffs". Ohne einen solchen gibt es im geltenden Völkerrecht kein Recht zur Selbstverteidigung. Daher stehen die Auslegung dieser Formulierung und die nähere Bestimmung dessen, was einen "bewaffneten Angriff" ausmacht, auch im Mittelpunkt der aktuellen Diskussion. Wer kann in diesem Sinne "angreifen", d.h., wer kann Adressat der darauf folgenden Verteidigungsmaßnahme sein? Wann ist die Schwelle zu einem solchen Angriff überschritten? Wie lange dauert dieser an? Auf alle diese Fragen kennt das Völkerrecht noch immer keine eindeutigen Antworten. Aber aus internationaler Praxis und wissenschaftlicher Diskussion ergeben sich Eingrenzungen, die eine inhaltliche, personelle und zeitliche Präzisierung des "bewaffneten Angriffs" erlauben. Dadurch erhält das moderne Selbstverteidigungsrecht Konturen, welche die Staaten die ansonsten strikte Bindung an das Gewaltverbot - jedenfalls grosso modo - weiterhin akzeptieren lässt.

Inhaltlich ergibt sich aus der Rechtsprechung des IGH nur, dass ein "bewaffneter Angriff" eine massive militärische Gewaltanwendung darstellt. Diese besondere Qualität wird anhand des Ausmaßes der Gewalt und ihrer Wirkungen ("scale and effects") gemessen und unterscheidet den "bewaffneten Angriff" von einem reinen Grenzzwischenfall. Unklar ist damit weiterhin, ob nicht nur der kompakte Großangriff darunter fällt, sondern auch eine Vielzahl kleiner Übergriffe quasi nach Art von "Nadelstichen" diese Schwelle erreichen kann. Vor allem Israel und die Türkei, diesolchen Attacken in der Vergangenheit aus dem Südlibanon bzw. dem Nordirak ausgesetzt waren, haben dies regelmäßig als Auslösung einer Selbstverteidigungslage interpretiert. Gesichert erscheint immerhin, dass der "Angriff" von außen auf das Gebiet eines Staates erfolgen muss; Bedrohungen, die auf dem vom Staat selbst beherrschten Gebiet entstehen, lösen das Selbstverteidigungsrecht nicht aus. Entsprechend verwarf der IGH jüngst die israelische Rechtfertigung für die Errichtung einer Mauer um die besetzten palästinensischen Gebiete.[4]

In personeller Hinsicht ergibt sich aus dem System des Völkerrechts, dass der "Angriff" einem anderen Völkerrechtssubjekt zurechenbar sein und damit im Rechtssinne von diesem ausgehen muss. Das bedeutet nicht, dass ein anderer Staat den Angriff selbst mit eigenen Truppen führen muss. Schon im Nicaragua-Urteil 1986 hatte der IGH einen "bewaffneten Angriff" auch darin gesehen, dass ein Staat bewaffnete Rebellen oder sonstige Private auf das Gebiet eines anderen Staates regelrecht "entsendet". Die internationale Praxis unter dem Eindruck der Terrorangriffe vom 11. September 2001 geht noch darüber hinaus und ordnet auch die private Gewaltanwendung, wenn sie das Ausmaß einer staatlichen Militäraktion erreicht, als "bewaffneten Angriff" ein: Der UN-Sicherheitsrat hatte unmittelbar nach den Terroranschlägen und mit Bezug auf diese das Selbstverteidigungsrecht der USA ausdrücklich betont und diese somit wohl in einer solchen Verteidigungssituation gesehen.[5]

In einem Fall privater Gewalt fragt sich dann, wer Adressat der Selbstverteidigung sein kann, d.h., gegen wen der angegriffene Staat gewaltsam vorgehen kann. In einem völkerrechtlichen Sinne können die Privaten selbst es nicht sein, da ihnen die Völkerrechtsfähigkeit fehlt und sie somit nicht Partei eines völkerrechtlichen Rechtsverhältnisses sein können. Im Ergebnis wird sich die Verteidigungsgewalt nur gegen einen anderen Staat richten können, dem der private Angriff völkerrechtlich zuzurechnen ist. Über die Kriterien für diese Zurechnung aber, die mithin für die personelle Reichweite des Selbstverteidigungsrechts von entscheidender Bedeutung sind, besteht keine Einigkeit. Die regelrechte "Entsendung" begründet unproblematisch die Zurechnung zum Entsendestaat. Ebenso anerkannt ist, dass ein Staat, der sein Staatsgebiet für private Angriffe gegen einen anderen zur Verfügung stellt oder solche Angriffe duldet, seinerseits zum Angreifer wird.[6] Im Zusammenhang mit dem Vorgehen gegen die Taliban in Afghanistan hat sich ein weiterer Zurechnungsgrund durchgesetzt: Nunmehr gilt auch derjenige Staat als legitimes Ziel der Selbstverteidigung, der private Gewalttäter durch die Gewährung von Unterschlupf ("safe haven") unterstützt. Auch die nachträgliche Zufluchtgewährung für Terroristen macht einen Staat also im Nachhinein zu einem Angreiferstaat, wenn diese zuvor einen Anschlag vom Ausmaß eines "bewaffneten Angriffs" begangen haben.[7]

Im Übrigen aber darf ein unbeteiligter Drittstaat, dem weder Unterstützung noch Duldung privaten Terrors vorzuwerfen ist, nicht zum Adressaten von Verteidigungsmaßnahmen gemacht werden. Dies ergibt sich aus dem System der UN-Charta, das offensichtlich davon ausgeht, dass ein Staat, der sich völkerrechtskonform verhält, nicht von einzelnen Staaten mit militärischer Gewalt überzogen werden darf. Auch ein möglicher Notstand ermächtigt daher einen angegriffenen Staat grundsätzlich nicht, zur Angriffsabwehr auf das Territorium eines Drittstaates auszugreifen. Dies wäre nur zulässig, wenn der betreffende Staat ad hoc zustimmt oder aber vertraglich zur Mitwirkung an der Verteidigung verpflichtet ist (kollektives Verteidigungsbündnis).

Die zeitliche Komponente des Selbstverteidigungsrechts hat in der Praxis zu zahlreichen Zweifelsfragen geführt, die sich sowohl auf den Beginn als auch auf das Ende der Selbstverteidigungslage beziehen. Im Zusammenhang mit dem Irakkrieg 2003, den die USA jedenfalls partiell als "preemptive strike" orchestrierten,[8] stellte sich die Frage, wie weit die aus einem "bewaffneten Angriff" erwachsende Bedrohungssituation antizipiert werden kann, d.h., unter welchem Umständen präventive Selbstverteidigung zulässig ist. In ihrer nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002 nehmen die USA für sich ein Recht zur Gewaltanwendung unabhängig von einer konkreten militärischen Bedrohung in Anspruch: Nach dieser "Bush-Doktrin" soll allein die abstrakte Gefahr, die in Zukunft von einem "Schurkenstaat" oder einer unberechenbaren Regierung ausgehen könnte, das Recht zur einseitigen Gewaltanwendung eröffnen. Diese überzogene Form der Prävention wird in Lehre und Praxis mit Recht zurückgewiesen, denn durch sie würde das Gewaltverbot praktisch hinfällig. Ebenso hatte die Staatengemeinschaft 1981 einen israelischen Angriff auf einen Kernreaktor im Irak verurteilt, der damit begründet worden war, dort würde an einer Nuklearwaffe für einen Angriff gegen Israel gearbeitet. Eine Gegenmaßnahme derart weit im Vorfeld eines möglichen Angriffs zuzulassen, würde zum Missbrauch geradezu einladen.

Auf der anderen Seite kommt ein zeitgemäßes Selbstverteidigungsrecht im 21. Jahrhundert ohne ein Element der Prävention nicht aus. Eine Völkerrechtsnorm, die es den Staaten verböte, ihre Bevölkerung gegen absehbare Bedrohungen von außen zu schützen, nur weil diese Bedrohung noch nicht die Form eines militärischen Erstschlages angenommen hat - eine solche Norm wäre in Zeiten extrem effektiver ABC-Waffen schwer zu vermitteln. Es kann also nur darum gehen, das legitime Maß an Prävention zu bestimmen.

Ein Zwischenfall im kanadischen Unabhängigkeitskampf des 19. Jahrhunderts zwischen den USA und dem Vereinigten Königreich brachte die viel zitierte Caroline-Formel des US-Außenministers Daniel Webster hervor. Danach sollte eine präventive Verteidigung nur zulässig sein im Falle einer "instant and overwhelming necessity leaving no choice of means and no moment for deliberation". Diese Umschreibung trifft auch heute noch den Kern der präventiven Selbstverteidigung: Es geht um unbedingt notwendige Maßnahmen gegen einen unmittelbar bevorstehenden Angriff, der dem Angegriffenen keinen anderen Ausweg lässt. Nur sind diese Anforderungen heute vor dem Hintergrund der modernen Waffentechnologie und der gewandelten globalen Sicherheitsstrukturen zu sehen: Sie müssen z.B. der Situation gewachsen sein, dass eine private, weltweit operierende Terrorgruppe Massenvernichtungswaffen zur Verfügung hat, die leicht zu verbergen und mit geringem Aufwand einzusetzen sind, dabei aber erhebliche Schäden unter der Zivilbevölkerung anrichten können. Diese und ähnliche - keinesfalls abwegige - Szenarien prägen heute die Vorstellung von einer zeitgemäßen, wenngleich auf das unbedingt Notwendige beschränkten Prävention. Die weiterhin notwendige Konkretisierung im Einzelfall muss sich am drohenden Schaden und den verbleibenden Eingriffsmöglichkeiten orientieren: Je gravierender die mutmaßliche Bedrohung, je schwieriger die Angriffsabwehr bei weiterem Zuwarten, je kleiner das "Zeitfenster" für ein effektives Eingreifen, desto eher ist ein Staat befugt, den sich abzeichnenden Angriff vorwegzunehmen.[9]

Die abstrakte Gefahr durch einen "verrückten Diktator" oder ein "Schurkenregime" aber kann nach geltendem Völkerrecht in keinem Fall zu präventivem Eingreifen berechtigen. Die Anerkennung einer zeitgemäßen Prävention im Rahmen des Selbstverteidigungsrechts ist daher nicht geeignet, die Völkerrechtswidrigkeit des Irakkrieges 2003 in Frage zu stellen.

Die zweite zeitliche Grenze der Selbstverteidigung ergibt sich ebenfalls mit Blick auf den "bewaffneten Angriff": Dieser muss noch andauern, sonst wird die Verteidigung zur reinen Vergeltung und verstieße dann mangels eines rein defensiven Charakters gegen das Völkerrecht. Das Andauern der Bedrohung war bislang stets auf die einzelne Militäraktion bezogen und in diesem Zusammenhang meist einfach zu bestimmen. Nun aber erklären Staaten einen "Krieg gegen den Terror" und verstehen dabei das Bestehen privater Terrornetzwerke und die latente Bedrohung durch diese als eine permanente Verteidigungssituation. Wird auf diese Weise die als Ausnahmefall gedachte Situation zum Dauerzustand, so verschwimmen die Grenzen der Selbstverteidigung, ja das Konzept dieses Rechtsinstituts selbst gerät in solchen Konstellationen aus dem Blick.

Rettung eigener Staatsangehöriger

Während das Recht zur Selbstverteidigung in der UN-Charta (Artikel 51) ausdrücklich festgeschrieben ist, haben sich in der internationalen Staatenpraxis Rechtfertigungsgründe für den einzelstaatlichen Gewalteinsatz entwickelt, denen eine ausdrückliche Grundlage fehlt. Das gilt vor allem für die gewaltsame Rettung eigener Staatsangehöriger, die heute fast zu einem alltäglichen Ereignis geworden ist und deren Zulässigkeit daher kaum noch bestritten wird. Wenn eigene Staatsangehörige im fremden Staat tatsächlich an Leib oder Leben bedroht sind, der fremde Staat die Bedrohung nicht abstellt und andere - z.B. diplomatische - Rettungsversuche erfolglos blieben, dann erlaubt das Völkerrecht dem Heimatstaat der Bedrohten den geringstmöglichen Gewalteinsatz, um die bedrohten Staatsangehörigen herauszuholen. Präzedenzfälle, die kaum je auf ernsthaften Protest gestoßen sind, gibt es viele. Am bekanntesten sind vielleicht die israelische Geiselbefreiungsaktion in Entebbe 1976 und die regelmäßigen Rettungseinsätze französischer und belgischer Truppen in Afrika. Aber selbst die deutsche Bundeswehr ist 1997 in Albanien eingedrungen, als dort anarchische Zustände herrschten und deutsche Staatsangehörige in Gefahr waren.

Humanitäre Intervention

Sehr viel problematischer als ein Fall einzelstaatlicher Gewaltanwendung ist dagegen die humanitäre Intervention, also die Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz der Bevölkerung im angegriffenen Staat. Hier geht es nicht um den Schutz des eigenen Gebiets oder der eigenen Staatsbürger, sondern um den Schutz der Menschenrechte, also eines objektiven Rechtsgutes der internationalen Gemeinschaft, im anderen Staat. Dieses Rechtsgut ist nicht nur in der UN-Charta, sondern in vielen völkerrechtlichen Verträgen verankert, im Prinzip also vom gleichen Rang wie das Gewaltverbot. Kann ein einzelner Staat daher berechtigt sein, sich gegenüber einem anderen zum Protektor dieses Allgemeininteresses aufzuschwingen, und dies auch noch mit Gewalt?

Immer wieder hat es solche Interventionen gegeben (Bangladesch 1971, Kambodscha 1979, Uganda 1979, Flugverbotszonen im Nordirak 1991), die allerdings regelmäßig mit anderen rechtlichen Argumenten als mit dem der Humanität gerechtfertigt wurden. Die normbildende Überzeugung der Staaten, der Konsens, dass eine solche altruistische Intervention im Dienste der Menschenrechte zulässig sein kann, war bislang schwer nachzuweisen. Und das ist auch kein Wunder, denn die Gefahren, die durch ein Öffnen dieser Büchse der Pandora erzeugt werden könnten, sind immens: Wie leicht kann ein Staat behaupten, die Menschenrechte, so wie er sie versteht, seien in einem Nachbarstaat bedroht, um daraus die Legitimation zur gewaltsamen Intervention, einschließlich kriegerischer Besetzung und erzwungenen Regimewechsels, abzuleiten. Wegen dieser großen Missbrauchsgefahr, die viele Staaten unter Umständen selbst zu potentiellen Interventionsopfern machte, war die humanitäre Intervention bis vor kurzem kein völkerrechtlich anerkannter Rechtfertigungsgrund für militärische Gewalt: Die genannten Militäraktionen mögen legitim gewesen sein, legal waren sie nicht.

Im März 1999 aber meinten 19 NATO-Staaten, dass die Behandlung, welche die Albaner im Kosovo durch das serbische Regime unter Slobodan Milosevic' erfuhren, ein gewaltsames Eingreifen rechtfertigte. Die Reaktionen der anderen Staaten waren sehr unterschiedlich, keinesfalls also Ausdruck eines neuen Konsenses zur humanitären Intervention in der Völkergemeinschaft. Immerhin aber erscheint es wegen der breiten Beteiligung an der Intervention und der Zustimmung, die sie in Teilen der Staatengemeinschaft gefunden hat, nun möglich, dass sich hier eine gewohnheitsrechtliche Ausnahme vom völkerrechtlichen Gewaltverbot in der Entwicklung befindet. Sollte eine solche Norm in Zukunft entstehen, so wird sie Vorkehrungen gegen allzu einfachen Missbrauch enthalten müssen. Eine dieser Kautelen könnte der multilaterale Charakter der Intervention sein, der die Gefahr, dass in Wirklichkeit einzelstaatliche Sonderinteressen verfolgt werden, zumindest verringern kann. Nur ein genuin multilaterales Vorgehen kann also in Zukunft als humanitäre Intervention gerechtfertigt sein. In diese Richtung weist nicht zuletzt die UN-Charta selbst, wenn sie in Artikel 52 den Einsatz "regionaler Abmachungen oder Einrichtungen" zur Wahrung von Frieden und Sicherheit vorsieht.


Fußnoten

4.
Vgl. Legal Consequences (Anm. 1), § 139.
5.
Vgl. Security Council Resolution (SC-Res.) 1368 (2001), Abs. 3 der Präambel; SC-Res. 1373 (2001), Abs. 4 der Präambel.
6.
Vgl. schon Art. 3 Buchst. f der Aggressionsdefinition der UN-Generalversammlung, GA-Res. 3314 (XXIX) vom 14. 12. 1974.
7.
Vgl. Thomas Bruha, Gewaltverbot und humanitäres Völkerrecht nach dem 11. September 2001, in: Archiv des Völkerrechts, 40 (2002), S. 383ff.; Markus Krajewski, Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe nicht-staatlicher Organisationen - Der 11. September 2001 und seine Folgen, in: ebd., S. 183ff.; Hans-Georg Dederer, Krieg gegen Terror, in: Juristenzeitung, (2004), S. 421ff.
8.
Vgl. Ruth Wedgwood, The Fall of Saddam Hussein, Security Council Mandates and Preemptive Self-Defense, in: AJIL, 97 (2003), S. 582ff.; Abraham D. Sofaer, On the Necessity of Pre-emption, in: European Journal of International Law, 14 (2003), S. 209ff.
9.
Vgl. John Yoo, International Law and the War in Iraq, in: AJIL, 97 (2003), S. 572ff.