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Die Reform der Vereinten Nationen - Weltorganisation unter Anpassungsdruck


15.10.2004
In der internationalen Politik besteht Konsens darüber, dass die Vereinten Nationen reformiert werden müssen. Die Reformagenda ist jedoch sehr komplex, und die institutionellen Hürden sind hoch.

Grundfragen der Reformdebatte



Die Organisation der Vereinten Nationen (VN) macht, wie so oft in ihrer fast 60-jährigen Geschichte, Sprünge auf der Beliebtheitsskala wie sonst kaum eine internationale Organisation. "VN-Enthusiasten", bei denen die Organisation für alles Gute und Schöne dieser Welt verantwortlich zu sein scheint und Defizite immer nur den Mitgliedstaaten angelastet werden, stehen Fundamentalkritiker gegenüber, die kein gutes Haar am vermeintlichen Zentralorgan des Multilateralismus lassen und die VN in wichtigen Fragen der internationalen Politik für irrelevant halten. Mit der Realität haben diese politischen Extrempositionen wenig gemein. Dennoch steht die Weltorganisation nicht erst seit der Irakkrise 2003 unter erheblichem Anpassungsdruck. Sie hat ihre Zusammensetzung und Tätigkeitsfelder in den vergangenen Jahrzehnten erheblich ausgeweitet, ohne dass es bisher zu grundlegenden Änderungen in ihrem Gründungsdokument, der VN-Charta, gekommen wäre. Von 51 Gründerstaaten ist sie auf 191 Staaten angewachsen, undvon einer Organisation, die in erster Linie den Krieg als Mittel der Politik ächten sollte, istsie zu einem globalen Forum geworden, indemalle grundlegenden Weltprobleme diskutiert undzum Teil einer Lösung näher gebracht werden.






In der internationalen Politik besteht weitgehender Konsens darüber, dass die VN reformiert werden muss, weil Strukturen und Verfahren nicht mehr den weltpolitischen Realitäten entsprechen. Allerdings ist die Reformagenda ebenso lang wie komplex: So spiegelt der Sicherheitsrat mit seinen fünf ständigen Mitgliedern nicht mehr die weltpolitische Machtkonstellation des 21. Jahrhunderts wider, das Völkerrecht muss den neuen Bedrohungsformen angepasst werden, die zahlreichen Sonderorganisationen und Spezialorgane der VN haben sich zu einem undurchschaubaren Konglomerat entwickelt, das dringend gestrafft werden muss, und schließlich sollte über die Prioritätensetzung im Spannungsfeld zwischen Friedenssicherung, Stärkung der Menschenrechte, Armutsbekämpfung und Schutz der globalen Umwelt entschieden werden.[1]

Jede Reformdebatte muss mit einer Analyse der globalen Herausforderungen und der Beantwortung einiger grundlegender Fragen nach der Ordnung des internationalen Systems beginnen: Bis zu welchem Grad kann den Staaten die Erosion ihrer Souveränität zugunsten kollektiver Mechanismen zugemutet werden? Inwieweit halten sich die Staaten an gemeinsam verabredete Beschlüsse, und in welchem Maße ist deren Verletzung, Missachtung oder mangelnde Unterstützung hinnehmbar? Wie können Macht und Recht in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander gebracht und widerstreitende Interessen in konstruktiver Weise ausgeglichen werden? Auf diese Fragen lassen sich verschiedene Antworten geben, die dann jeweils unterschiedliche Konsequenzen für die daraus ableitbare Rolle der VN in der internationalen Politik haben. Einerseits wird ihr lediglich eine untergeordnete Rolle beigemessen, und Reformbemühungen sollen sich darauf beschränken, die Effizienz der Organisation in den Bereichen zu erhöhen, in denen sich die Mitgliedstaaten einig sind, dass sie die VN als Forum, Akteur oder Instrument nutzen wollen. Andererseits werden hohe Erwartungen an die VN gestellt, die bis zu der Hoffnung reichen, mit Hilfe der VN ein internationales Milieu zu formen bzw. zu stabilisieren, in dem Konflikte nicht mit Gewalt gelöst werden und die Zusammenarbeit zwischen Staaten norm- und regelgeleitet abläuft.[2]

Die Organisation der Vereinten Nationen blickt auf eine Geschichte zurück, die auch als ein permanenter Prozess des Wandels, der Anpassung an veränderte weltpolitische Strukturen und Prozesse und der Reformen beschrieben werden kann, bei dem sich Phasen der Marginalisierung mit Phasen der Renaissance stetig abwechselten.[3] Den VN ist es aber - anders als ihrem Vorgänger, dem Völkerbund - gelungen, trotz aller Kritik zu einem festen Bezugspunkt in der internationalen Politik zu werden. Zu den bereits bei der Gründung der VN im Oktober 1945 erkannten und antizipierten Risiken und Problemen traten neue globale Fragen hinzu, wie die Verschärfung des Nord-Süd-Gegensatzes, die Verknappung natürlicher Ressourcen, die Zerstörung der Umwelt und die voranschreitende Klimaveränderung, das rasante Wachstum der Weltbevölkerung, die Veränderung dessen, was als "innere Angelegenheiten der Staaten" verstanden wird, sowie neue Formen der Bedrohung des Friedens und der gesamten Menschheit durch innerstaatliche Konflikte, zerfallende Staaten und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen. Die Frage, ob und wie die Weltorganisation reformierbar ist, richtet sich dabei an erster Stelle an die Mitgliedstaaten, weil nur sie die Macht haben, Veränderungen durchzusetzen. Die VN sind insofern eine klassische intergouvernementale Organisation, d.h., sie können nur so weit agieren, wie es die sie tragenden Staaten nach Abwägung der eigenen Interessen gestatten. Zu unterscheiden ist zwischen internen Organisationsrechtsreformen, die sich ohne Änderungen der Charta verwirklichen lassen,[4] und "Verfassungsänderungen", die eine Chartaänderung erfordern. Die Hürden für Letztere sind extrem hoch - neben einer Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung und der Ratifizierung durch eine entsprechende Mehrheit von Mitgliedstaaten hat jedes der derzeit fünf Ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat (China, Frankreich, Großbritannien, Russland, USA) ein Vetorecht gegen Chartaänderungen. Damit können die ständigen Mitglieder zwar jede Reform unterbinden, benötigen aber für die Durchsetzung eigener Vorstellungen eine Gestaltungsmehrheit von derzeit 127 Staaten. Viele der seit Jahren diskutierten Themen und Vorschläge sind deshalb vertagt und damit auf die lange Bank geschoben worden.[5]

Doch insbesondere infolge des Irakkrieges 2003/4 und der damit sichtbar gewordenen Machtlosigkeit der Weltorganisation hat die Reformdebatte an Intensität zugenommen, und auch die Umsetzungschancen haben sich verändert. VN-Generalsekretär Kofi Annan hatte im September 2003 abermals an die Mitgliedstaaten der VN appelliert, ihre Regeln und Institutionen einer grundlegenden und umfassenden Reform zu unterziehen. Die Weltgemeinschaft stehe an einer Weggabelung, die nicht weniger entscheidend sei als die Gründung der VN im Jahre 1945.[6] Annan hat zu diesem Zweck eine hochrangige Arbeitsgruppe eingerichtet, die Reformvorschläge in vier Bereichen (Herausforderungen für Frieden und Sicherheit, Analyse der Beiträge kollektiver Aktionen zur Lösung dieser Probleme, Bestandsaufnahme der Funktionsfähigkeit der Hauptorgane der VN, Stärkung der VN durch Reform der Institutionen und Verfahren) unterbreiten soll. Zwar wurde der ursprüngliche Zeitplan nicht eingehalten, der Bericht soll aber im Dezember 2004 vorliegen und dann in den Mitgliedstaaten sowie im Herbst 2005 in der VN-Generalversammlung diskutiert und wenn möglich entschieden werden.[7]



Fußnoten

1.
Die Reformdebatte ist so umfangreich, dass hier nur auf einige wenige markante Punkte eingegangen werden kann. Weitgehend ausgeblendet werden z.B. die internen Organisationsreformen, die Finanzreformen, die Veränderungen in der internationalen Strafgerichtsbarkeit, der internationalen Finanzarchitektur, des Wirtschafts- und Sozialbereichs, die Einbeziehung neuer Akteure und Nichtregierungsorganisationen in die Arbeit der VN sowie die Global-Governance-Debatte.
2.
Vgl. Sven Bernhard Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, Opladen-Stuttgart 2003(3), S. 285 - 341; James P. Muldoon, The Architecture of Global Governance, Boulder 2004, S. 15 - 95.
3.
Vgl. Sven Bernhard Gareis/Johannes Varwick, The United Nations. An Introduction, Basingstoke 2005; Edward C. Luck, Reforming the United Nations: Lessons from a History in Progress, Brantford 2003; Klaus Hüfner (Hrsg.), Agenda for Change. New Task for the United Nations, Opladen 1995; Ernst-Otto Czempiel, Die Reform der UNO. Möglichkeiten und Missverständnisse, München 1994.
4.
So hat etwa die Generalversammlung nach Jahren schwierigster Verhandlungen im Dezember 2000 die Finanzierung der VN auf eine neue Basis gestellt und damit einen Weg aus einer ihrer drückendsten Krisen gefunden.
5.
Vgl. aus der Fülle der Reformvorschläge die Berichte des VN-Generalsekretärs: Renewing the United Nations: A Programme for Reform (VN-Dokument A/51/950) vom 14. 7. 1997; We the People. The Role of the United Nations in the twenty-first century (VN-Dokument A/54/2000) vom 27. 3. 2000; Strengthening the United Nations: An Agenda for further Change (VN-Dokument A/57/387) vom 9. 9. 2002.
6.
Vgl. Rede des VN-Generalsekretärs vor der 58. Generalversammlung der VN am 23. 9. 2003, in: Internationale Politik, 58 (2003) 11, S. 116 - 118.
7.
Dieser Zeitplan, der sich noch ändern kann, beruht auf Angaben der deutschen Vertretung bei den VN in New York gegenüber dem Verfasser im August 2004.