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30.11.2018 | Von:
Wolfgang Klett
Hagen Weishaupt

Müllgovernance in Deutschland und Europa

Wie in Deutschland und der Europäischen Union mit Müll verfahren wird, damit die täglich in unseren Haushalten, in der Industrie und im Gewerbe anfallenden Abfälle möglichst effizient und umweltverträglich entsorgt, insbesondere verwertet werden, ist Gegenstand zahlreicher Gesetze, Vorschriften und Verordnungen. Im Zusammenhang mit Müll lässt sich der Begriff "Governance" – verstanden als Regelung oder Steuerung – daher mit zweierlei Bedeutung ausfüllen: Im formellen Sinne geht es bei Müllgovernance in Deutschland und Europa um die Verteilung von Regelungskompetenzen auf den verschiedenen Ebenen (von der europäischen bis zur kommunalen); im materiellen Sinne kann Müllgovernance zudem als "Stoffstromsteuerung", oder besser "Stoffstromlenkung" aufgefasst werden. Beide Bedeutungen sollen in diesem Beitrag zur Geltung kommen: Im Folgenden werden wir zunächst einen Blick auf die Regelungskompetenzen in Deutschland und der Europäischen Union werfen, anschließend die Entwicklung des Abfallrechts nachzeichnen und die zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumente zur Stoffstromlenkung vorstellen, um schließlich auf einige aktuelle Entwicklungen der Kreislaufwirtschaft in der Europäischen Union einzugehen.

Regelungskompetenzen

Hinsichtlich der Regelungskompetenzen für die Abfallwirtschaft ist zunächst zwischen denjenigen auf Ebene der Europäischen Union und denjenigen auf bundesdeutscher Ebene zu unterscheiden. Da die Regelungen der Europäischen Union den Rahmen bilden, innerhalb dessen sich die Vorschriften zu bewegen haben, die in der Bundesrepublik Deutschland für die Abfallwirtschaft erlassen werden, beginnen wir mit der europäischen Ebene.

Europäische Union
Über die verschiedenen Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft haben die Mitgliedsstaaten an die Organe der Europäischen Union die verfassungsmäßige Ermächtigung zur Regelung der Abfallwirtschaft zum Teil übertragen. Insoweit können das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union auf den Vorschlag der Kommission nach Art. 191, 192 des Vertrags der Europäischen Union über die Arbeitsweise (AEUV) Vorschriften zum Schutz der Umwelt erlassen. Hiervon wurde und wird insbesondere durch den Erlass von Richtlinien und Verordnungen im Bereich des Abfallrechts Gebrauch gemacht.

Richtlinien entfalten unmittelbare Rechtswirkung nur gegenüber den Mitgliedsstaaten, nicht jedoch gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern der einzelnen Mitgliedsstaaten. Solche Richtlinien sind von den Mitgliedsstaaten innerhalb der darin geregelten Fristen jeweils in nationales Recht umzusetzen. Hervorzuheben ist die Abfallrahmenrichtlinie vom 19. November 2008, zu deren Umsetzung in Deutschland das Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz) vom 24. Februar 2012 verabschiedet wurde.

Während Richtlinien – wie ausgeführt – der gesonderten Umsetzung in nationales Recht bedürfen, können das Europäische Parlament und der Rat auch unmittelbar in den Mitgliedsstaaten geltende Vorschriften erlassen, etwa in Form einer Verordnung, wie dies beispielhaft mit der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen geschehen ist.

Bundesrepublik Deutschland
Der Bundesrepublik steht es frei, über die Vorgaben der Europäischen Union hinaus weitere, zum Gegenstand der Abfallwirtschaft gehörende Vorschriften zu erlassen, für die keine unionsrechtlichen Vorgaben bestehen. Beispielhaft können hier die Vorschriften zur Altholzverordnung oder zur Gewerbeabfallverordnung genannt werden.

Der Gegenstand der Abfallwirtschaft gehört nach der verfassungsmäßigen Ordnung zur konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG). Dies bedeutet, dass die Bundesländer die Befugnis zur Gesetzgebung nur solange und soweit haben, wie es kein Gesetz auf Bundesebene gibt (Art. 74 Abs. 1 GG). Da der Bundesgesetzgeber von seiner Gesetzgebungszuständigkeit im Bereich der Abfallwirtschaft zur Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie 2008 mit dem Kreislaufwirtschaftsgesetz von 2012 Gebrauch gemacht hat, können die darin geregelten Materien also nicht zusätzlich Gegenstand von Vorschriften sein, die ergänzend von den Bundesländern erlassen werden. In der Regel befassen sich die Gegenstände landesabfallrechtlicher Regelungen mit dem Vollzug der bundesrechtlich erlassenen abfallrechtlichen Vorschriften.

Wie im Einzelnen in den kreisfreien Städten und Kreisen die Bürgerinnen und Bürger in ihren privaten Haushalten die Abfälle sammeln, um sie dann für die Einsammlung bereitzustellen, und welche Pflichten dabei die privaten Haushalte im Hinblick auf gefährliche Abfälle, gemischte Siedlungsabfälle und andere Abfallfraktionen treffen, wird in den Abfallsatzungen der Gebietskörperschaften als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger geregelt. Daneben wird gesondert durch Abfallgebührensatzungen festgelegt, für welche Leistungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers welche Kosten in Form von Gebühren zu erstatten sind. In welchem Umfang private Haushalte verschiedene Abfallarten getrennt zu sammeln und bereitzustellen haben, ist regional sehr unterschiedlich durch Satzung geregelt. Dies gilt insbesondere für gemischte Siedlungsabfälle, für die beim Endverbraucher anfallenden Verpackungen, für grafische Papiere sowie für Garten- und Parkabfälle.

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Autoren: Wolfgang Klett, Hagen Weishaupt für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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