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22.4.2004 | Von:
Norbert Kersting

Online-Wahlen im internationalen Vergleich

Rahmenbedingungen für Online-Wahlen

Von der Einführung neuer Wahlinstrumente verspricht man sich vor allem eine Erhöhung der politischen Partizipation. Dabei ist der Druck auf die nationalen Regierungen in den drei untersuchten Ländern unterschiedlich groß (vgl. die Tabelle: s. PDF-Version). In Österreich und Deutschland ist die Wahlnorm (Wählen als Bürgerpflicht und -recht) in weiten Bevölkerungsteilen stark verankert. Dennoch zeigt sich eine Erosion: Bei Bundestagswahlen war die Beteiligung zu Beginn der siebziger Jahre mit nahezu 90 Prozent sehr hoch. In den Folgejahren sank sie kontinuierlich bis auf 79,1 Prozent bei der Bundestagswahl 2002. Bei Landtagswahlen kann nur mit einer um zehn bis 20 Prozentpunkte geringeren Wahlbeteiligung gerechnet werden. Noch dramatischer vollzieht sich die Entwicklung bei Kommunalwahlen, die nur etwa 60 Prozent der Wählerschaft mobilisieren. Lokale Referenden und Direktwahlen von Bürgermeistern weisen häufig eine Wahlbeteiligung nahe 30 Prozent auf.

In Österreich zeigt sich eine ähnliche Entwicklung. Auch hier haben Sekundärwahlen eine geringere Beteiligung als nationale Wahlen. Dabei erreichten die Nationalratswahlen von 1945 bis 1994 "Traumwahlbeteiligungen" von über 90 Prozent; erst Ende der neunziger Jahre sank diese bis auf 80,1 Prozent (Nationalratswahl 2002). Auch wenn die Erosion der politischen Partizipation bei Wahlen zum Teil durch andere politische Beteiligungsformen kompensiert wird, so wird die geringe Wahlbeteiligung von den Politikern als Legitimationsverlust wahrgenommen. In der Schweiz, die neben der Wahl der Parlamente eine Vielzahl von direktdemokratischen Beteiligungsmöglichkeiten bietet, ist die Beteiligung bei nationalen Wahlen sehr gering: So wurden 2003 lediglich 45,6 Prozent erreicht.[6]

Die digitale Spaltung wird als wichtigster Kritikpunkt für Internetwahlen gesehen: Die Diskriminierung von Armen und Minderheiten, die keinen Zugang zu Personalcomputern und dem Internet zu Hause oder am Arbeitsplatz haben, widerspreche dem Prinzip der gleichen Wahl. Deborah Phillips hat im Voting-Integrity-Project (VIP) diese ungleiche Situation kritisiert: "Some voters are more equal than others."[7] Laut Eurobarometer hat sich in Europa die Zahl der Internetteilnehmer zwar gravierend erhöht, dennoch ist in Bezug auf Alter, Einkommen, Bildungsniveau sowie Berufsgruppen eine deutliche Benachteiligung weiter Bevölkerungsteile gegeben. Im Jahre 2001 besaßen in Österreich 47 und in Deutschland 38 Prozent der Privathaushalte einen Internetanschluss. Dabei nutzen in Deutschland mehr Bürger die Möglichkeit des Internetzugangs in öffentlichen Gebäuden (13 %) und in Internet-Cafés (5 %) als in Österreich (7 % bzw. 1 %). In Österreich wird dagegen der Zugang vom Arbeitsplatz (28 %) stärker in Anspruch genommen (in Deutschland 18 %). Politik spielt im Internet nur eine Nebenrolle.[8] In der Schweiz verfügen etwa 55 Prozent der Einwohner über einen Internetanschluss im eigenen Haushalt oder am Arbeitsplatz. Davon nutzt ein Fünftel diesen täglich. Eine Studie ergab, dass nahezu drei Viertel bei staatlichen Online-Angeboten nur ungern persönliche Daten preisgeben. Sie sehen insbesondere bei einer Vernetzung staatlicher Datenbanken Probleme bezüglich des Persönlichkeitsschutzes. Nahezu drei Viertel sprechen sich dennoch für elektronische Wahlverfahren aus.[9]

Neben den verfassungsmäßigen Grundsätzen prägen die Form der Wählerregistrierung und die Umsetzung der Briefwahl[10] die Entwicklung von Strategien zur Implementation von Online-Wahlen. Mit der Ersten Republik in Österreich wurden 1918 allgemeine, gleiche, freie und geheime Wahlen in der Verfassung verankert.[11] Artikel 26 beschreibt die Wahlrechtsgrundsätze, wonach universelles Wahlrecht für alle Bürger gilt, gleiches Wahlrecht dem Bürger gleichen Einfluss gewährt, die Parlamentsmitglieder direkt gewählt werden, persönliches Wahlrecht keine Stellvertretung bei der Wahl erlaubt und die geheime Wahl das Wahlgeheimnis gegenüber der Öffentlichkeit wie auch dem Staat garantiert.[12] Mit der Senkung des Wahlalters auf 18 Jahre wurde die Wählerschaft 1992 erweitert.[13] In jenem Jahr wurde zudem Österreichern, die im Ausland wohnen, die Beteiligung an der Wahl erlaubt.[14] Der Verfassungsgerichtshof hatte bereits 1985 erklärt, dass die Briefwahl dem Prinzip der persönlichen und geheimen Wahl widerspricht.[15] Da keine Kontrolle über den Wahlakt möglich ist, befürchtet man, dass Dritte den Wahlschein ausfüllen. Im Zuge der Implementation des Wahlrechts für Auslandsösterreicher wurde diesen die Briefwahl erlaubt; der Wähler erklärt an Eides statt, dass er seine Stimme unbeeinflusst abgegeben hat (§ 2 des Wählerevidenzgesetzes und § 38 der Nationalratsverordnung).[16] Österreich sieht eine Nachführung der Stimmregister vor, die, von Amts wegen initiiert, jährlich stattfindet.

In Deutschland wird nach Artikel 38 des Grundgesetzes der Bundestag nach den Wahlgrundsätzen einer allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl gewählt.[17] Nach der Bundeswahlordnung § 56 und dem Bundeswahlgesetz § 34 kann das Stimmrecht nur persönlich ausgeübt werden. Ausnahmen sind Behinderung und Analphabetismus. In der Bundesrepublik wurde 1956 mit dem 3. Bundeswahlgesetz die Briefwahl implementiert und bei der Bundestagswahl 1957 eingeführt.[18] Die Briefwahl als Abweichung von den strengen Erfordernissen der persönlichen Wahl wird vom Bundesverfassungsgericht (BVG) zwar als Durchbrechung des Grundsatzes der persönlichen Wahl interpretiert, aber als mit dem Grundgesetz vereinbar betrachtet.[19] In den Entscheidungen des BVG zur Briefwahl 1967 und im 2. Urteil 1981 wurde die Möglichkeit der Briefwahl bekräftigt.[20] Für Gruppen, die aus wichtigen Gründen, etwa aufgrund von Krankheit, körperlichen Gebrechen oder aus beruflichen Gründen, am Wahltag nicht teilnehmen können, soll, wenn diese Gründe glaubhaft gemacht werden können, die Möglichkeit zur Briefwahl bestehen. Dabei sollte die Briefwahl jedoch die Ausnahme bleiben. Die Entscheidungen des BVG fanden zu einem Zeitpunkt statt, als bei Bundestagswahlen (1957: 4,9 %, 1980: 13 %) nur ein geringer Teil der Wählerschaft dieses Instrument nutzte. Der Anteil der Briefwähler stieg jedoch weiter an: 1998 betrug er 16 Prozent, und 2002 griff schon nahezu jeder fünfte Wahlberechtigte auf die Briefwahl zurück. In Großstädten wie z.B. München (31 %) und Hamburg (28 %) kann man sie kaum mehr als Ausnahme ansehen.[21]

In der Schweiz wird in Artikel 34 II/136 I/149 II der Verfassung auf die freie, gleiche und direkte Wahl verwiesen.[22] Eine allgemeine oder geheime Wahl ist in der Verfassung nicht verankert. Die Nachführung des Stimmregisters erfolgt von Amtswegen in einem vierteljährlichen Rhythmus. Dabei kennen einige Kantone die Wahlpflicht, wobei diese nur zum Teil mit Sanktionen erwirkt wird.[23] Die Briefwahl wurde in einigen Kantonen erst 1994 eingeführt. Für die Schweizer Staatsbürger im Ausland bestand bis dahin die Möglichkeit der Briefwahl oft nur für Beamte und Angestellte des Bundes sowie für ihre Ehegatten. Seit Mitte der neunziger Jahre besteht flächendeckend die Möglichkeit einer vorzeitigen Stimmabgabe.[24] Die Briefwahlunterlagen werden mit der Wahlbenachrichtigung versandt.[25] Im Zusammenhang mit der Einführung der Briefwahl wurde die Problematik der geheimen Stimmabgabe intensiv diskutiert. Die Möglichkeit der Briefwahl wird stark genutzt, der Anteil der Briefwähler liegt in den großen Städten bereits bei 60 bis 90 Prozent.[26]


Fußnoten

6.
Vgl. Anders Lidström, Kommunsystem in Europa, Malmö 2003, S. 203; IDEA, Voter turnout since 1945, Stockholm 2003; Hanspeter Kriesi, E-voting. Motivation and information issues, EIU conference, 10./11.5. 2002.
7.
Zit. nach Rachel K. Gibson, Elections online: assessing Internet Voting in light of the Arizona Democratic Primary, in: Political Studies Quarterly, 116 (2001) 4.
8.
Vgl. Eurobarometer - Flash Study 1995, 1996, 1997, 2002; Institut für Demoskopie Allensbach, Online-User, 2002.
9.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei, Pilotprojekte, Bern 2003 (www.admin.ch.ch/d/egov/ve/projekte).
10.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei, Bericht über den Vote électronique. Elektronische Ausübung politischer Rechte. Chancen, Risiken und Machbarkeit, Bern 2002.
11.
Vgl. Manfred Welan, Verhältniswahlrecht - Mehrheitswahlrecht, Wien 1991; Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 10), Beilage 3: Das Einwohnerregister (Stimmregister).
12.
Vgl. Robert Walter/Heinz Mayer, Bundesverfassungsrecht, Wien 2000.
13.
Vgl. Brigitte L. Ohms/Hanspeter Rieser, Die Briefwahl. Eine Möglichkeit für im Ausland lebende Staatsbürger, ihre politischen Rechte auszuüben? Ein europäischer Rechtsvergleich, in: Österreichisches Jahrbuch für Politik, (1989), S. 209 - 223.
14.
Vgl. Werner Dujmovits, Auslandsösterreicherwahlrecht und Briefwahl, Wien 2000.
15.
Vgl. Walter Marschitz, Internet-Voting, Ms., 2002 (www.plattform.or.at/download/POP_Art_Internetvoting.pdf).
16.
Vgl. Alexander Prosser/Robert Krimmer/Robert Kofler, Electronic Voting in Austria. Current State of Public Internet Elections, in: N. Kersting/H. Baldersheim (Anm. 4).
17.
Vgl. Martin Will, Internetwahlen als verfassungsrechtliches Problem, Stuttgart 2002.
18.
Vgl. Hubertus Buchstein, Präsenzwahl, Briefwahl, Online-Wahl und der Grundsatz der geheimen Stimmabgabe, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, (2000) 4, S. 886 - 902; ders., Online voting: Is it viable - is it desirable? Internet voting and normative democratic theory, in: N. Kersting/H. Baldersheim (Anm. 4); H. Buchstein/H. Neymanns (Hrsg.), Online-Wahlen, Opladen 2002.
19.
Vgl. Bernd Holznagel/Arnika Hanßmann, Möglichkeiten von Wahlen und Bürgerbeteiligung per Internet, in: dies. (Hrsg.), Elektronische Demokratie. Bürgerbeteiligung per Internet zwischen Wissenschaft und Praxis, München 2001, S.55-72.
20.
Vgl. H. Buchstein, Präsenzwahl (Anm. 18).
21.
Vgl. B. Holznagel/A. Hanßmann (Anm. 19)
22.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 10), Beilage 5: Stimmgeheimnis, Stimmzwang und Volksrechte in den souveränen Staaten der Welt.
23.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 11).
24.
Vgl. B.L. Ohms/H. Rieser (Anm. 13).
25.
Vgl. N. Kersting (Anm. 3).
26.
Vgl. Schweizerische Bundeskanzlei (Anm. 11), s. dazu auch Bundesministerium des Innern (BMI), Workshop "Online-Wahlen". Protokoll und Schlussforderungen, Berlin, 11. Dezember 2001.